農(nóng)村生活垃圾協(xié)同治理研究

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隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，農(nóng)村人口收入結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，農(nóng)村生活垃圾量明顯增加。與過去相比，現(xiàn)代農(nóng)村生活垃圾的組成越來越復(fù)雜。與城市相比，農(nóng)村生活垃圾處理能力和基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱，難以獨(dú)立得出農(nóng)村生活垃圾利用和空氣污染等一批農(nóng)村衛(wèi)生問題的結(jié)論，這些問題威脅著農(nóng)村人口的健康，影響著農(nóng)村的形象［1］。面對這些問題，為貫徹落實(shí)黨的十九大部署，2021年2月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》提到了發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)資源回收利用打造循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。2021中央一號文件提出了在一些條件的地區(qū)推廣縣域環(huán)境衛(wèi)生一體化第三方治理方式通過政府建章立制總體布局，村民可以通過自治來破解長效難題，政府主導(dǎo)第三方市場運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)三方協(xié)同治理的“村民自治+PPP運(yùn)營”模式，以實(shí)現(xiàn)長效的農(nóng)村生活垃圾資源化處理利用。筆者總結(jié)當(dāng)下農(nóng)村生活垃圾的處理體系特點(diǎn)、處理模式以及未來發(fā)展的趨勢，探討農(nóng)村生活垃圾處理中存在的治理模式問題的思考與啟示。

1農(nóng)村生活垃圾的特點(diǎn)和處理現(xiàn)狀

“生活垃圾”是指在日常生活或提供日常生活服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物，以及根據(jù)法律、行政法規(guī)被視為生活垃圾的固體廢物［2］。農(nóng)村生活垃圾是指在農(nóng)村日常生活，生產(chǎn)活動中產(chǎn)生的垃圾，如表1所示。

1．1農(nóng)村生活垃圾的特點(diǎn)

總體而言，我國農(nóng)村生活垃圾具有數(shù)量多、范圍廣、分布分散、構(gòu)成成分復(fù)雜、有害物質(zhì)比例上升、地區(qū)差異大等特點(diǎn)。隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村生活垃圾將進(jìn)入快速增長的新階段，垃圾處理也將面臨嚴(yán)峻形勢。隨著人民生活質(zhì)量的不斷提高生活，農(nóng)村生活垃圾的組成成分也發(fā)生了巨大的改變了一次性用品、工業(yè)制品和塑料制成品的使用率上升。農(nóng)村居民不想處理的衣服和消費(fèi)品現(xiàn)在都是生活垃圾的一部分，而以前用作飼料的多余蔬菜、皮屑、樹葉、植物、藤、稻草，如今已成為日常農(nóng)村生活中的垃圾［3－4］。在我國農(nóng)村，村莊之間和村莊內(nèi)部居民點(diǎn)的距離相對較遠(yuǎn)，與城市集中生活產(chǎn)生的生活垃圾相比，農(nóng)村生活垃圾具有空間分散的特點(diǎn)，收集運(yùn)輸難度大。同時，我國大部分農(nóng)村尚未形成長效的生活垃圾處理體系。由于垃圾量的不斷增加與垃圾處理能力的落后之間存在著嚴(yán)重的矛盾，農(nóng)民能找到的最方便的辦法就是把生活垃圾堆放在路邊、河邊或者將各種垃圾混在一起，這種結(jié)果就是污染周邊環(huán)境。

1．2農(nóng)村生活垃圾處理體系現(xiàn)狀

十九大以來，我國農(nóng)村生活垃圾運(yùn)輸處理率明顯提高，基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，政府資金投入不斷擴(kuò)大，但無害化處理率不高，資源化利用率不高，地區(qū)之間存在明顯差異。《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備和鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備數(shù)量從2007年的約5萬輛和1萬輛迅速增加到2017年的約11．46萬輛和2．76萬輛，增長了數(shù)倍。該區(qū)垃圾運(yùn)輸站的數(shù)量也在緩慢增長。城市垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的數(shù)量分別從2007年的約22500和4600個增加到2017年約27700和10400個(圖1)［5－6］。顯然，垃圾資源化處理的外部條件越來越完善。但政府政策體系、村民自治和市場合作管理薄弱，幾乎沒有合作的概念。需要創(chuàng)建一個協(xié)作治理和多重治理的模式。

2農(nóng)村生活垃圾處理模式以及未來發(fā)展的趨勢

2．1現(xiàn)有農(nóng)村生活垃圾處理模式我國農(nóng)村垃圾處理系統(tǒng)

已逐漸受到重視。經(jīng)過多年的發(fā)展，資源回收率有了很大的提高，但由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，農(nóng)村垃圾處理的起步階段和發(fā)展階段有很大的不同，處理方法也多種多樣。(1)從循環(huán)經(jīng)濟(jì)看，分為焚燒、填埋以及資源化利用3種［7］。垃圾的最終處理無非是垃圾填埋、焚化和資源化利用。目前，我國農(nóng)村生活垃圾處理的主要方式是垃圾填埋，其中簡單的垃圾填埋是主要的填埋方式。垃圾填埋場工作簡單，占地大，會產(chǎn)生嚴(yán)重的二次污染，在一定程度上限制了后續(xù)處理方案。廢物焚化可減少70%～80%的焚燒廢物殘留物，確實(shí)能夠短暫的解決土地短缺的問題，延長填埋場使用壽命，但是在發(fā)達(dá)地區(qū)垃圾數(shù)量巨大需要的填埋資源多，所以對垃圾進(jìn)行資源化處理也是目前的重要處理方法，除可回收廢棄物外，大部分堆肥類垃圾物資源化利用成為這個處理方法的難點(diǎn)與重點(diǎn)。(2)從協(xié)同治理看，分為行政運(yùn)作和市場運(yùn)作2種。從運(yùn)營模式和體系的方式來看可以分成2種:行政運(yùn)作意味著垃圾處理系統(tǒng)不僅是由政府包攬的，而且是由政府維持運(yùn)營的。與之形成鮮明對比的是市場運(yùn)作體系，是指政府通過購買服務(wù)的方式委托第三方專業(yè)清潔和回收管理公司對系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)營和管理。因?yàn)槲覈r(nóng)村生活垃圾處理主要由政府承擔(dān)，現(xiàn)存的市場規(guī)模小，涉及民營企業(yè)和社會資金參與度小。在浙江、山東等地，正在實(shí)施和測試將部分或全部生活垃圾處理設(shè)施分配給第三方的PPP模式［1］。

2．2未來農(nóng)村生活垃圾處理發(fā)展的趨勢

2．2．1城鄉(xiāng)一體化模式。在全面推進(jìn)“城鄉(xiāng)一體化”模式的階段，許多地區(qū)規(guī)定農(nóng)村垃圾實(shí)行“各戶收集、村集中、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、縣集中處理”一體化運(yùn)行模式。資料顯示，我國43%的行政村在生活垃圾處理中的垃圾被運(yùn)往縣域進(jìn)行資源化利用，近幾年來因?yàn)樵撃Ｐ偷氖褂玫貐^(qū)越來越多，這個模式正在穩(wěn)步地擴(kuò)大應(yīng)用比例。2．2．2市場化運(yùn)營模式。改革開放以來隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場的地位也不斷地提高，市場能發(fā)揮的作用也在不斷地變大，市場化的生活垃圾處理模式正在被更多的地方所使用。由政府主導(dǎo)的與市場合作的PPP模式得到了政府財政的支持。地方政府通過購買服務(wù)，將農(nóng)村生活垃圾從打掃、集中到最后的資源化處理全部交給第三方環(huán)保公司，政府只做監(jiān)管工作，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾處理模式的規(guī)范化、一體化、專業(yè)化和資源化回收利用。2．2．3垃圾資源化利用模式。農(nóng)村垃圾的分類和回收實(shí)現(xiàn)資源化利用可以大幅度的減少資源的浪費(fèi)，并且如果從源頭進(jìn)行分離垃圾，可實(shí)現(xiàn)回收的垃圾的有效回收利用，將有毒有害的有害垃圾納入專門的系統(tǒng)當(dāng)中，一些農(nóng)村特殊的生活垃圾可以通過某些手段直接轉(zhuǎn)化為對環(huán)境有利的資源。對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行回收可以通過機(jī)械去除殘茬、壓碎并返回田地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物秸稈等垃圾的資源利用，可以提高土壤肥力。農(nóng)作物秸稈等垃圾也可以用作燃料，讓農(nóng)民直接從田地里送到發(fā)電廠進(jìn)行焚燒。垃圾資源化還可以減少農(nóng)民焚燒生活垃圾的行為。對農(nóng)村垃圾進(jìn)行分類回收，可以避免不同類型垃圾之間的交叉污染，降低垃圾處理成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村垃圾資源的充分利用。此外，一些垃圾可以直接就地回收。通過資源化回收利用可以減少基層政府的工作難度和財政支出。

3農(nóng)村生活垃圾處理中存在的主要問題和政策建議

3．1農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)存的問題

3．1．1處理模式落后。現(xiàn)有的農(nóng)村生活垃圾處理系統(tǒng)建設(shè)滯后，不能充分覆蓋農(nóng)村地區(qū)。目前，幾乎所有地區(qū)的廢物處理配套設(shè)施、人員隊(duì)伍、資金支持和行政監(jiān)督體系建設(shè)都不夠，不能滿足工作需求。長期以來，人們對農(nóng)村的環(huán)境問題一直沒有給予足夠的重視。過去，農(nóng)村生活垃圾沒有納入衛(wèi)生收集和運(yùn)輸系統(tǒng)，對環(huán)境保護(hù)也沒有給予足夠的重視。農(nóng)村垃圾處理的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、管理和監(jiān)督薄弱，環(huán)保衛(wèi)生意識不強(qiáng)，垃圾資源化利用意識不強(qiáng)。對于可回的收垃圾，由于沒有明顯的利益驅(qū)動，在當(dāng)前環(huán)境下，還沒有形成一套完整的制度，使政策、資金和技術(shù)相互關(guān)聯(lián)來支持農(nóng)村垃圾的分類和循環(huán)利用足。3．1．2管理落后，村民意識薄弱。從法律的角度來看，現(xiàn)在關(guān)于農(nóng)村垃圾的法律還沒有制定，基層工作主要是靠示范和說服，沒有嚴(yán)格的制度;從政府的角度來看，基層政府的壓力和責(zé)任很大，但村民支持力度很小。行政管理滯后，農(nóng)村垃圾分類基礎(chǔ)薄弱，如缺乏基層了解、財政預(yù)算不足、總體規(guī)劃不規(guī)范、基本工作機(jī)制不健全等，由于政府財政預(yù)算有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)承受能力有限，垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行存在較大差距，因?yàn)橥顿Y率低導(dǎo)致宣傳效率低，村民不了解實(shí)際情況，一些村民認(rèn)為在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行廢物分類是不切實(shí)際的，覺得在發(fā)達(dá)的城市地區(qū)還不能行得通，別說在農(nóng)村地區(qū)了;一部分則認(rèn)為廢物分類過于煩瑣，在農(nóng)村地區(qū)，村民普遍認(rèn)知的有經(jīng)濟(jì)價值，可以重復(fù)使用的東西有啤酒瓶、紙箱、廢棄的電氣和電子設(shè)備等，而其他具有潛在污染和資源價值的物品，例如生物廢物、玻璃、用過的電池和農(nóng)作物秸稈等，不屬于其回收利用的范圍。因此，這不是真正的資源化利用。

3．2農(nóng)村生活垃圾處理的政策建議

3．2．1利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“垃圾”生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)資源化利用。農(nóng)村里的生活垃圾源頭分類可以實(shí)現(xiàn)生活垃圾的資源化利用，有條件的地區(qū)可以率先實(shí)行源頭分類。首先，要加強(qiáng)宣傳垃圾資源化利用的教育，各級各部門應(yīng)該和各地方村委會相互合作，利用網(wǎng)絡(luò)、電視等多樣的輿論宣傳形式，加大關(guān)于環(huán)境惡化和污染對農(nóng)民自身環(huán)境和身心健康的影響的宣傳力度，以及普及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，普及農(nóng)村生活垃圾分類知識，讓村民懂得怎樣對生活垃圾進(jìn)行合理的分類。其次，分類要具有科學(xué)性，分類方法應(yīng)在厘清各種垃圾處置方向的基礎(chǔ)上制定。推進(jìn)以“建設(shè)—作業(yè)—轉(zhuǎn)移”的BOT模式為核心實(shí)現(xiàn)廢物收集、運(yùn)輸、維護(hù)設(shè)置為新型農(nóng)村生活垃圾運(yùn)輸模式之一，實(shí)現(xiàn)垃圾的“分類溯源，回收利用”［8］。第三，根據(jù)不同的生活環(huán)境和做法，制定適當(dāng)?shù)霓r(nóng)村生活垃圾分類目標(biāo)和要求，制定符合實(shí)際的農(nóng)村生活垃圾分類處理方案和垃圾處理設(shè)施布局和計劃。在垃圾分資源化利用的方面，要加快創(chuàng)建以無害化處理和資源化利用為基礎(chǔ)的生活垃圾分類回收體系。滿足農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的要求。要合理規(guī)劃設(shè)計，加快建設(shè)農(nóng)村生活垃圾資源化產(chǎn)業(yè)園，制定解決餐廚垃圾和農(nóng)產(chǎn)品市場化垃圾問題的總體方案，使農(nóng)村地區(qū)最大限度地利用當(dāng)?shù)氐纳罾Y源。3．2．2探索政府保底的多元投入機(jī)制實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理體系。在農(nóng)村的生活垃圾資源化利用是一項(xiàng)重要的民生工程，政府兜底是責(zé)任。但是，農(nóng)民作為主要受益的群眾，也要一定程度的承擔(dān)費(fèi)用。2021年中央一號文件指出健全農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系，推進(jìn)源頭分類減量、資源化處理利用，建設(shè)一批有機(jī)廢棄物綜合處置利用設(shè)施。健全農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施管護(hù)機(jī)制。有條件的地區(qū)推廣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化第三方治理［9－10］。地方的農(nóng)村垃圾處理設(shè)施的建設(shè)費(fèi)主要由政府承擔(dān)，但是在進(jìn)行垃圾處理過程中所產(chǎn)生的運(yùn)營的費(fèi)用必須由地方政府、村委會和村民共同承擔(dān)。根據(jù)各地的實(shí)際情況，各級政府都可以摸索以政府為主體的各種市場投資相結(jié)合的體制，慢慢發(fā)展成為地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村生活垃圾循環(huán)利用的市場機(jī)制，對當(dāng)?shù)厥袌鲞M(jìn)行干預(yù)。通過財政手段、稅收手段以及財政政策用來使社會勢力和企業(yè)參加到生活垃圾的資源化回收利用中來，創(chuàng)建共建共享機(jī)制，以“政府+市場+村民”的投資方式提高農(nóng)村垃圾分類治理的效果，以實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、村民自治和市場融合的協(xié)同治理體系。

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作者：李子涵 尋凱 單位：浙江海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院