貿(mào)易政策制定問(wèn)題與建議

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摘要：美國(guó)一直存在較大的貿(mào)易逆差，其根源在于美國(guó)儲(chǔ)蓄與投資的失衡，也就是宏觀經(jīng)濟(jì)的失衡。當(dāng)前美國(guó)貿(mào)易政策及國(guó)際貿(mào)易規(guī)則面臨挑戰(zhàn)，貿(mào)易促進(jìn)權(quán)的續(xù)簽、世界貿(mào)易組織改革、自由貿(mào)易協(xié)定談判、美中貿(mào)易關(guān)系等都是需要關(guān)注的重點(diǎn)。在貿(mào)易政策方面，未來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督和立法工作任重道遠(yuǎn)。

關(guān)鍵詞：美國(guó)貿(mào)易政策；國(guó)際貿(mào)易規(guī)則；自由貿(mào)易協(xié)定；貿(mào)易關(guān)系

一、引言：美國(guó)貿(mào)易政策面臨挑戰(zhàn)

在美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的制定和調(diào)整問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)會(huì)一直擁有重要權(quán)力，發(fā)揮著重要作用。自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)主要是通過(guò)以下貿(mào)易政策，推動(dòng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升美國(guó)進(jìn)出口競(jìng)爭(zhēng)力：一是不斷降低國(guó)際貿(mào)易壁壘和國(guó)際投資壁壘；二是不斷完善基于規(guī)則的國(guó)際貿(mào)易體系，這里所說(shuō)的規(guī)則主要是指開放、透明和非歧視；三是遵守貿(mào)易伙伴國(guó)家的貿(mào)易承諾和美國(guó)貿(mào)易法律法規(guī)；四是向受到不公平的貿(mào)易政策影響的美國(guó)工人和進(jìn)出口企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)支持。拜登政府上臺(tái)時(shí)表示，要將工作重點(diǎn)放在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題方面。在美國(guó)政府推進(jìn)下，許多貿(mào)易政策的調(diào)整正在進(jìn)行中。與特朗普政府所強(qiáng)調(diào)的單邊貿(mào)易政策不同，拜登政府提倡與貿(mào)易伙伴國(guó)和盟友在對(duì)外貿(mào)易方面進(jìn)行密切合作，以共同應(yīng)對(duì)目前國(guó)際貿(mào)易規(guī)則所面臨的挑戰(zhàn)，這一挑戰(zhàn)包括世界貿(mào)易組織改革。從目前情況看，特朗普時(shí)代的一些單邊貿(mào)易限制政策仍在發(fā)揮作用。為此，最近美國(guó)國(guó)會(huì)審議了相關(guān)貿(mào)易政策問(wèn)題，包括全球供應(yīng)鏈的彈性、美中貿(mào)易挑戰(zhàn)、單邊關(guān)稅與豁免、稅收優(yōu)惠計(jì)劃、自由貿(mào)易協(xié)定以及俄烏沖突可能帶來(lái)的潛在的貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。

二、美國(guó)貿(mào)易逆差及其根源分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)有利于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠給本國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)顯著收益，但是，對(duì)外貿(mào)易的收益與成本或者分布不均或者過(guò)于集中。對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)是指一個(gè)國(guó)家生產(chǎn)并出口那些自己在技術(shù)或資源方面具有比較優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)，進(jìn)口那些自己國(guó)內(nèi)無(wú)法生產(chǎn)或生產(chǎn)效率較低的、不具備比較優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)。貿(mào)易收益包括通過(guò)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，出口本國(guó)具有效率優(yōu)勢(shì)、生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)，進(jìn)口本國(guó)不具備效率優(yōu)勢(shì)、生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)的商品和服務(wù)，以提高資源配置效率，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)。貿(mào)易成本包括勞動(dòng)、工資和資本等生產(chǎn)要素因?yàn)檫M(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)轉(zhuǎn)移而受到的經(jīng)濟(jì)損失。如何看待貿(mào)易自由化對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，這是一個(gè)很難衡量、也很難進(jìn)行廣泛討論的問(wèn)題。因?yàn)橐粐?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)受到許多因素影響，貿(mào)易活動(dòng)只是這諸多因素中的一種。但是，對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)的變化可能對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成較大沖擊，導(dǎo)致一些行業(yè)較快發(fā)展而另一些行業(yè)停滯不前。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易會(huì)促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)也可能導(dǎo)致美國(guó)某些行業(yè)和某些地區(qū)的工作崗位流失，主要途徑包括離岸和外包。因此，在對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)中，需要不斷地對(duì)工人進(jìn)行培訓(xùn)，需要適時(shí)地對(duì)生產(chǎn)要素進(jìn)行重置，以適應(yīng)由對(duì)外貿(mào)易發(fā)展所帶來(lái)的就業(yè)和技術(shù)變化。美國(guó)是世界上最大的對(duì)外貿(mào)易國(guó)，也是外國(guó)直接投資的主要來(lái)源地和目的地。最近幾十年來(lái)，隨著美國(guó)對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)不斷擴(kuò)大，美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)與國(guó)際市場(chǎng)和全球價(jià)值鏈生產(chǎn)已經(jīng)融為一體，尤其是與新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加密切。最近一個(gè)時(shí)期以來(lái)，美國(guó)貿(mào)易情況的變化在一定程度上反映了新冠肺炎疫情沖擊和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的影響。從商品與服務(wù)、出口與進(jìn)口的角度看，2021年，歐盟作為一個(gè)整體是美國(guó)最大的貿(mào)易伙伴（10910億美元）。按國(guó)家來(lái)劃分，美國(guó)最大的貿(mào)易伙伴國(guó)依次為加拿大（7580億美元）、墨西哥（7250億美元）、中國(guó)（7160億美元）、日本（2800億美元）和德國(guó)（2670億美元）。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)一直存在較大的貿(mào)易逆差，其中，商品貿(mào)易為逆差，服務(wù)貿(mào)易為順差，不過(guò)，商品貿(mào)易的逆差遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于服務(wù)貿(mào)易的順差。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，美國(guó)進(jìn)口與出口失衡的根源是美國(guó)儲(chǔ)蓄與投資失衡，也就是說(shuō)，美國(guó)貿(mào)易逆差的根源是美國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)失衡。

三、新形勢(shì)下如何理解美國(guó)貿(mào)易政策？

（一）貿(mào)易政策構(gòu)成

美國(guó)國(guó)會(huì)制定美國(guó)貿(mào)易談判目標(biāo)，制定相關(guān)法律法規(guī)，制定自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)劃，并且監(jiān)督聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)履行貿(mào)易行政職能。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室是負(fù)責(zé)美國(guó)貿(mào)易談判的政府機(jī)構(gòu)，并且負(fù)責(zé)美國(guó)國(guó)內(nèi)多部門的貿(mào)易政策協(xié)調(diào)工作，提供公共部門意見和私人咨詢意見。新形勢(shì)下，美國(guó)貿(mào)易政策主要由以下部分組成：第一，貿(mào)易規(guī)則制定、貿(mào)易自由化和貿(mào)易行政。包括自由貿(mào)易協(xié)定談判、貿(mào)易規(guī)則制定和投資規(guī)則制定，決定爭(zhēng)端解決機(jī)制。第二，出口的促進(jìn)和限制。出口融資、國(guó)際市場(chǎng)研究、美國(guó)對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)宣傳、美國(guó)政府貿(mào)易代表團(tuán)出訪以及商品和服務(wù)出口的促進(jìn)與限制政策。第三，海關(guān)、貿(mào)易支持、貿(mào)易調(diào)整、邊境管制。管控可能由進(jìn)口和出口所帶來(lái)的各種不利影響，包括對(duì)國(guó)家安全的影響、對(duì)國(guó)際收支的影響，制定應(yīng)對(duì)不公平關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘的政策措施，為那些受到不公平貿(mào)易沖擊的工人和企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)援助。第四，貿(mào)易優(yōu)惠。推進(jìn)符合條件的發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)品和服務(wù)免稅進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，以擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。第五，國(guó)際投資。具體為制定自由投資條約和自由貿(mào)易協(xié)定，促進(jìn)美國(guó)對(duì)外直接投資和外國(guó)對(duì)美直接投資，審查外國(guó)直接投資對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全的可能影響。

（二）貿(mào)易法和貿(mào)易政策

美國(guó)國(guó)會(huì)已經(jīng)授權(quán)美國(guó)政府處理相關(guān)對(duì)外貿(mào)易問(wèn)題，包括不公平的商品貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易（反傾銷和反補(bǔ)貼稅法等）。特朗普政府重新啟動(dòng)了三個(gè)權(quán)限：《1974年貿(mào)易法》第201條和301條（分別應(yīng)對(duì)來(lái)自商品貿(mào)易的進(jìn)口損害問(wèn)題和貿(mào)易壁壘或違反貿(mào)易承諾的問(wèn)題），以及《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條（主要解決對(duì)外貿(mào)易與國(guó)家安全問(wèn)題）。1995年世界貿(mào)易組織及其爭(zhēng)端解決機(jī)制建立以后，這些政策工具的使用有所減少。后來(lái)，特朗普政府曾經(jīng)利用它們對(duì)鋼鐵和鋁進(jìn)口（第232條）以及從中國(guó)進(jìn)口的某些商品（第301條）實(shí)施關(guān)稅限制和其他限制。作為回應(yīng)，美國(guó)的貿(mào)易伙伴國(guó)也采取了征收?qǐng)?bào)復(fù)性關(guān)稅、談判例外（配額）等政策工具，并且啟動(dòng)了世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制。

（三）貿(mào)易促進(jìn)權(quán)

國(guó)會(huì)和總統(tǒng)會(huì)通過(guò)共同努力來(lái)促進(jìn)美國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定的簽署和實(shí)施。自《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》開始，美國(guó)國(guó)會(huì)會(huì)定期授予美國(guó)總統(tǒng)一定權(quán)力，通過(guò)簽署和實(shí)施各種互惠互利的自由貿(mào)易協(xié)定來(lái)降低關(guān)稅。為了應(yīng)對(duì)非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，美國(guó)國(guó)會(huì)在《1974年貿(mào)易法》中通過(guò)了關(guān)于“快速通道”的授權(quán)，在明確貿(mào)易談判目標(biāo)的同時(shí)，加快實(shí)施關(guān)于自由貿(mào)易協(xié)定的立法審議。自2002年起，這些政策措施被一攬子稱為“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”。考慮到簽署新的自由貿(mào)易協(xié)定的必要性及其對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的積極影響，未來(lái)關(guān)于貿(mào)易促進(jìn)權(quán)續(xù)簽的討論，可能成為美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。

（四）世界貿(mào)易組織

現(xiàn)行國(guó)際貿(mào)易規(guī)則體系植根于世界貿(mào)易組織的多邊貿(mào)易體系之中。眾所周知，1995年建立的世界貿(mào)易組織接替了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，而1947年簽訂的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》是第二次世界大戰(zhàn)以后由美國(guó)和歐洲共同努力建立的全球貿(mào)易安排的一個(gè)重要組成部分。世界貿(mào)易組織的核心原則為非歧視性和透明度，自由貿(mào)易協(xié)議涵蓋了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易等多個(gè)方面。美國(guó)政府一直在努力消除關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘，建立國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，建立國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，出于對(duì)貿(mào)易自由化進(jìn)程停滯不前的擔(dān)憂、對(duì)發(fā)展中國(guó)家“例外”的擔(dān)憂、對(duì)不遵守世界貿(mào)易組織規(guī)則的擔(dān)憂等，美國(guó)和其他成員國(guó)要求對(duì)世界貿(mào)易組織進(jìn)行改革。世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制是引發(fā)此次改革要求的“導(dǎo)火索”。2019年以來(lái)，世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)一直未達(dá)到法定人數(shù)，無(wú)法進(jìn)行新案件的審理。前面幾屆美國(guó)政府出于對(duì)世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)涉嫌越權(quán)的擔(dān)心，都拒絕任命新的法學(xué)家，從而造成目前的僵局。目前世界貿(mào)易組織正在就電子商務(wù)、漁業(yè)補(bǔ)貼以及新冠疫情應(yīng)對(duì)等問(wèn)題進(jìn)行討論，需要盡快完善世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)。

（五）自由貿(mào)易協(xié)定

一個(gè)時(shí)期以來(lái)，世界貿(mào)易組織關(guān)于新一輪自由貿(mào)易協(xié)定的談判停滯不前，與此形成對(duì)比的是，雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定不斷涌現(xiàn)。到目前為止，全球有超過(guò)300個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定生效。美國(guó)已經(jīng)與20多個(gè)國(guó)家簽署了14項(xiàng)自由貿(mào)易協(xié)定。美國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定是特朗普政府關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。特朗普宣誓就任美國(guó)總統(tǒng)后不久，就正式拒絕了對(duì)《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的簽署，并且要求對(duì)《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》進(jìn)行修改；與此同時(shí)，與日本簽署了包括部分關(guān)稅和數(shù)字貿(mào)易的協(xié)議，簽署了新的《美墨加協(xié)定》，以修訂和取代《北美自由貿(mào)易協(xié)定》。2020年7月1日《美墨加協(xié)定》正式生效，《美墨加協(xié)定》使用美國(guó)在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中的談判立場(chǎng)，解決了數(shù)字貿(mào)易和國(guó)有企業(yè)等問(wèn)題，增加了北美對(duì)車輛原產(chǎn)地的要求，擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，減少了美國(guó)在政府投資和政府采購(gòu)等領(lǐng)域的義務(wù)。特朗普政府還與歐盟、英國(guó)和肯尼亞等經(jīng)濟(jì)體啟動(dòng)了地區(qū)和雙邊的自由貿(mào)易協(xié)定談判。到目前為止，拜登政府還沒(méi)有開始重啟那些被長(zhǎng)期擱置的自由貿(mào)易談判，而是在尋求達(dá)成新的自由貿(mào)易協(xié)定。2021年，拜登政府與歐盟建立了雙邊貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)，就雙邊和全球問(wèn)題開展合作。拜登政府還宣布了由美國(guó)貿(mào)易代表辦公室和商務(wù)部共同制定的印太經(jīng)濟(jì)框架計(jì)劃，希望能夠通過(guò)這一框架計(jì)劃在數(shù)字貿(mào)易、勞動(dòng)力保護(hù)和環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題上達(dá)成一致。

四、美中貿(mào)易關(guān)系：困難與進(jìn)展

中國(guó)是美國(guó)最重要的貿(mào)易伙伴國(guó)之一，美中關(guān)系是最具挑戰(zhàn)性的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)關(guān)系之一。美國(guó)對(duì)中國(guó)的擔(dān)憂主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是由中國(guó)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等；二是中國(guó)政府對(duì)重要行業(yè)和重要領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。為此，特朗普政府曾經(jīng)啟動(dòng)了301條款，并且于2020年1月通過(guò)談判達(dá)成了“第一階段”自由貿(mào)易協(xié)議，解決了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等問(wèn)題，在農(nóng)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域建立了新的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。不過(guò)，從目前情況看，美中貿(mào)易關(guān)系仍面臨困難。

五、在貿(mào)易政策方面，未來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督和立法工作

在貿(mào)易政策方面，未來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督和立法工作主要包括：一是未來(lái)美國(guó)貿(mào)易政策調(diào)整，包括對(duì)美國(guó)貿(mào)易自由化政策的評(píng)估；二是在以開放、透明和非歧視規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際貿(mào)易體系中，美國(guó)將如何繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，如何推進(jìn)世界貿(mào)易組織改革，如何在國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題上進(jìn)一步加強(qiáng)與盟國(guó)的合作；三是考慮到對(duì)外貿(mào)易對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響，是否要給予美國(guó)政府更多的制定貿(mào)易政策的權(quán)力；四是如何改善美國(guó)與主要經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易合作問(wèn)題，如何解決全球供應(yīng)鏈中的強(qiáng)制勞動(dòng)問(wèn)題；五是評(píng)估《美墨加協(xié)定》和所有自由貿(mào)易協(xié)定的執(zhí)行情況，評(píng)估相關(guān)自由貿(mào)易協(xié)定的前景；六是審查外國(guó)直接投資和技術(shù)出口中的國(guó)家安全問(wèn)題。

作者：沙耶拉·伊利亞斯·阿赫塔爾 布洛克·R·威廉姆斯 王宇譯