公立醫院合同管理的現狀思考探討

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摘要：從公立醫院合同管理方面的現狀出發，分析合同管理的法律風險，根據《關于印發公立醫院內部控制管理辦法的通知》的要求，針對風險提出建立公立醫院合同管理和會簽制度，充分發揮醫院法制部門和外聘法律顧問在合同合法合規性審查的重要作用，為健全公立醫院合同管理的權責一致、相互制衡的內部控制體系提供可靠的保障。

關鍵詞：公立醫院；合同管理；會簽

根據國家衛生健康委、國家中醫藥管理局《關于印發公立醫院內部控制管理辦法的通知》（國衛財務發〔２０２０〕３０號）文件要求，要求公立醫院實現合同歸口管理，建立并執行合同簽訂的審核機制，有效監控合同履行情況，建立合同糾紛協調機制等。本文從公立醫院合同管理方面的現狀出發，分析合同管理的法律風險，針對風險提出建立公立醫院合同管理和會簽制度，充分發揮醫院法制部門和外聘法律顧問在合同合法合規性審查的重要作用，為健全公立醫院合同管理的權責一致、相互制衡的內部控制體系提供可靠的保障。

一、公立醫院合同管理的現狀

目前，公立醫院合同管理方面沒有統一的模式，也沒有相應的指引，各公立醫院只能根據醫院實際情況自行管理。筆者收集了部分公立醫院的合同管理現狀的資料，發現存在不少監管漏洞和問題。

（一）沒有明確合同歸口管理部門

醫院各部門合同缺少統一歸口部門，經濟類的合同以審計財務部門監督為主，非經濟類的合同大多以各職能部門自行保管，多頭管理。沒有明確歸口管理部門會導致合同分布零散、編號不統一、登記不全面等混亂現象，難以統計醫院某期限內合同的簽訂數量和交易金額，甚至還會存在合同遺失的情況［１］。

（二）合同內容審核不夠嚴格

合同的主體審核不嚴格，簽訂合同的主體應該是適格的民事法律關系主體，例如出現以醫院內部職能科室名義對外簽訂合同，這將導致合同的效力出現瑕疵，可能會導致合同被撤銷。其次，對合同的材料審核不嚴可能出現合同無效的情況，比如未取得建設工程規劃許可證簽訂的建設工程施工合同可能導致合同無效。又或者合同條款違反法律、行政法規的強制性規定，例如簽訂合同與招投標文件不一致，對合同內容出現實質性變更條款等。此外還有出現條款不齊全的情況，比如簡化合同后缺少違約責任條款及爭議解決條款，不利于保障合同實施，還有可能出現合同條款顯失公平，或者直接采用對方提供的格式合同，合同條款對醫院明顯不利，存在重大風險等問題。

（三）合同簽訂管理不規范

首先是補簽合同的現象比較常見，在簽訂書面合同前，雙方已就合同約定的內容達成口頭或非正式書面一致的意見，并履行部分合同的內容或者已基本履行完畢，往往因審計或者財務審核付款時發現未簽訂書面合同，因而進行補簽合同。或者因合同審批流程繁瑣，為保證合同按計劃履行，先履行再簽訂合同等。其次是合同簽字人和蓋章不規范，根據相關法律規定，醫院的合同必須是法定代表人或者醫院的授權代表人可以醫院名義對外簽訂合同，未經授權的人員簽訂的合同效力待定，致使合同效力存在瑕疵；對外簽訂合同也必須加蓋醫院的公章為準，醫院內設科室的公章或者其它業務章不能用于醫院簽訂合同用章［２］。

（四）合同履行缺少規范監督

合同簽訂后，合同是否按期保質履行監督難度大。比如貨物類采購合同，是否按期送貨入庫，產品驗收是否全部合格，產品質量是否全部達到標準要求，付款是否有逾期、質保期內是否及時保養維護等等，每個環節需要相應的部門和科室進行配合，鑒于目前醫院的事前、事中、事前全流程審計難以全覆蓋，尤其是事中審計，需要足夠人力才能完成。合同履行也往往是檢驗合同條款是否能真正保障當事人權利的試金石，如發現特殊情況或者可能違約的情況，雙方就及時溝通協商，盡可能讓雙方的損失降到最低，實現雙方利益最大化。

（五）合同爭議糾紛處理難

對于公立醫院而言，合同一旦因為某些原因履行不能，尤其是政府采購類的項目，可能會影響醫院的建設與發展，影響群眾就醫等民生問題，還會存在重大的審計問題，嚴重的甚至會追究相關人員的法律責任。另一方面，因合同條款約定不明確或存在歧義的情況，合同雙方當事人對條款理解不一致，導致合同履行時產生爭議，也是目前醫院合同糾紛常見的問題，而作為公立醫院，如協商不成，訴諸法院維權成本高，妥協讓步乃至解除合同導致項目終止，可能會存在審計風險。

二、公立醫院合同管理的法律風險

（一）民事責任風險

醫院合同管理方面的最大風險就是違約風險，根據《中華人民共和國民法典》第五百七十七條規定，當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任。民法典對于合同違約責任的歸責原則為嚴格責任原則，也就是合同是當事人自主判斷自主選擇的結果，當事人就應該能夠自行預判合同的風險，并承擔風險。因此，合同在生效前，雙方磋商的環節顯得尤為重要。醫院簽訂合同如果沒有相關法律人士進行條款的把關，往往會接受對方提供的格式合同，雙方關注的側重點往往也在合同的標的、質量、數量、價款等方面，對于違約責任和爭議解決的相關條款容易忽視。一旦合同生效并履行時，出現雙方意料之外的情況，雙方協商無果后，容易產生爭議，而醫院作為格式條款的不利方，在舉證和維權上處于下風，可能要承擔合同的不利后果。

（二）行政責任風險

醫院承擔簽訂合同的行政處罰的風險主要見于違反《政府采購法》《招標投標法》等相關法律法規的情況，比如《中華人民共和國招標投標法》第五十九條規定，招標人與中標人不按照招標文件和中標人的投標文件訂立合同的，或者招標人、中標人訂立背離合同實質性內容的協議的，責令改正；可以處中標項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款。此外，行政處罰的風險甚至可能涉及到醫院的主管人員或相關責任人，比如《中華人民共和國政府采購法》第七十一條規定，采購人、采購代理機構有下列情形之一的，責令限期改正，給予警告，可以并處罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關機關給予處分，并予通報：……（五）中標、成交通知書發出后不與中標、成交供應商簽訂采購合同的。無論是招標投標法或是政府采購法，總體還是尊重當事人的意愿，沒有過多規定合同簽訂的細節問題，只是在合同簽訂的原則性上進行把握。不得訂立背離合同實質性內容的協議是為了保證招標投標工作的結果保障，保證中標結果的客觀性和公正性，防止擾亂正常市場交易秩序。政府采購合同是為了保障各級國家機關、事業單位和團體組織作為民事主體與其它一般民事主體訂立合同時的政府公信力，無正當理由不得隨意拒簽或違約。

（三）刑事責任風險

因公立醫院的特殊性，如因簽訂合同時未認真審查對方的合同主體資格、資信情況、履約能力、合同標的數量、質量等情況，以致被騙，導致國有資產的重大損失，國家利益遭受重大損失，醫院的相關主管人員會被追究刑事責任。根據《中華人民共和國刑法》第一百六十七條［簽訂、履行合同失職被騙罪］規定，國有公司、企業、事業單位直接負責的主管人員，在簽訂、履行合同過程中，因嚴重不負責任被詐騙，致使國家利益遭受重大損失的，處３年以下有期徒刑或者拘役；致使國家利益遭受特別重大損失的，處３年以上７年以下有期徒刑。

三、醫院法務及外聘法律顧問對合同風險控制的重要性

基于合同管理的上述風險及后果，輕則造成醫院資產損失，重則責任人遭受行政處罰，乃至刑事處罰。筆者認為，公立醫院應當重視對合同的管理，做好風險防控措施。風險防控最基本的底線是合法合規，醫院法務和外聘法律顧問作為法律專業人士，應充分運用法律知識對合同進行審核把關［３］，防止觸犯行政和刑事法律給醫院帶來不良影響；其次是利益權衡及防止損失，既要發展醫院業務也要實現利益的最大化，形成雙贏局面，使醫院達到可持續發展。

（一）合同的合法性合規性審查

從管理角度看，合同風險控制最關鍵就在第一步，即合同的合法性合規性審查，“合同能不能簽”是醫院簽訂合同時考慮的首要問題。在實踐中，醫院每年有大量的業務合作合同遞到領導班子面前進行決策，尤其是某些新型的醫療合作模式，比如互聯網＋醫療類合作、新型醫療＋商業保險類合作、干細胞采集合作協議、外資企業合作等等，如果沒有事前對其進行充分調研，了解相關政策和法規，對此類項目工作可能存在的風險點考慮不全面，在合同談判過程中容易忽視這些風險點，給后續的合作埋下隱患。無論是作為醫院法務還是外聘法律顧問，即使是非經濟類的合同，也應重點審查合同的合法性合規性，梳理相關法律法規和規范性文件，根據自己的專業判斷出具法律意見書，供醫院領導班子決策參考。

（二）合同條款的風險性審查

合同條款的風險性審查在合同正式簽訂前至關重要，作為醫院法務或外聘法律顧問，需要重點關注合同當事人權利義務、違約責任、爭議解決等條款。尤其是重大合同，醫院法務或外聘法律顧問應當參與合同的前期磋商環節，雙方當事人對合同的標的、數量、質量、價款、履行期限、地點和方式達成初步的一致意見后，醫院法務或外聘法律顧問應當及時對合同中可能出現的違約情形、不可抗力情況、爭議解決方式與對方當事人進行溝通，明確雙方的權利義務，形成相對公平、權利義務對等的合同條款，也為后續合同履行提供良好的保障。

（三）格式合同的運用

醫院法務及外聘法律顧問應及時梳理醫院的合同類型、數量，進行歸類管理，將醫院原有的合同模板或現行使用的合同，進行逐份修訂，制定成醫院的格式合同匯編，供各職能科室參考使用。格式合同實行動態更新機制，醫院法務及外聘法律顧問應及時根據國家現行法律法規、政策的變更，及時對格式合同進行修改補正。充分運用好格式合同，尤其是對一些常規性、經常性的采購類、服務類的合同，不僅可以提升合同簽審的效率，同時可以減少合同條款的風險，給醫院合同統一管理提供良好的基礎。

四、基于醫院內部控制管理下合同會簽制度的構建

合同會簽制度即合同在最終簽訂完畢生效前所需完成的一系列審批流程，在多部門的共同審核下，從合同的合法合規性到合同條款字句的全流程審批制度。合同進入會簽前期需進行大量的調研、協商、溝通、討論等，主要完成合同的“基本骨架”構建，會簽期間則側重于合同細化條款不斷磋商與修改，在會簽結束前使合同雙方當事人達成一致的意見，最終促使合同的簽訂并正式生效［４］。

（一）合同會簽制度的前期工作

合同進行會簽前，應該就合同是否同意簽訂的問題進行上會討論。比如所有的合同可以根據金額大小、項目涉及事項分類，總金額５萬元以下的合同簽訂經分管領導會議討論通過，５萬元以上的合同、２０萬元以下的合同經院長辦公會議討論通過，２０萬元以上的合同必須經醫院黨委會議討論通過。上會前，合同牽頭科室必須取得醫院法務或外聘法律顧問出具的合同法律意見書。此外，還要取得財務部門出具的財務審核意見，分管領導的審批單等材料才能上會。醫院法務或外聘法律顧問出具的合同法律意見書必須明確該合同主體是否適格，有無違反法律法規強制性規定或社會公序良俗，合同雙方意思表示是否真實，有無合同無效或撤銷的理由，有無對醫院不利的合同條款等問題［５］。財務部門出具的財務審核意見涵蓋費用是否超支，費用單項有沒有違反相關政策文件等。

（二）合同會簽的流程

經過班子會議討論同意通過后的合同，必須按合同會簽制度進行合同審核。比如可以充分運用信息化手段，合同會簽全部經ＨＲＰ系統（醫院高效運營管理系統）的合同審批模塊進行審核。由牽頭科室將合同、會議紀要、項目申請表、采購記錄等材料上傳，牽頭科室主要審核合同的金額、規格、型號、數量、服務標準、驗收等內容是否正確。首先流轉至法制部門進行審核，法制部門對定稿的合同條款進行最后審核，確保與上會前出具的法律意見書中的修改意見一致，法制部門主要審核合同是否有違反法律法規，是否有損害醫院利益的條款和內容。其次流轉至審計科進行審核，審計科主要針對合同是否按醫院流程進行相應的前置工作，是否有招投標或者三方比價，是否與成交通知書／中標通知書一致，是否有相關的會議紀要等。再流程轉財務部門及總會計師，財務部門主要審核費用付款方式是否合理、開戶行銀行賬號是否正確等。最后流轉至分管領導和院長審批后，合同已最終定稿，合同當事人按最終定稿進行簽訂。

（三）合同簽訂及生效

合同審批完畢后，打印相應份數合同，由雙方法定代表人或授權代表人簽字、加蓋公章后，由醫院保管的合同統一交由醫院的合同歸口管理部門進行上傳系統存檔、統一編號，合同簽訂環節即結束。五、總結合同管理業務是公立醫院內部控制管理工作中重要一節。公立醫院應當健全合同管理制度，明確合同的歸口管理部門，對合同的前期準備、會簽審核、簽訂執行等實施全流程全周期的管理，醫院各部門科室履行相應職責，行使相應權限，形成相互合作相互監督的機制，保障醫院的經濟活動合法合規，推動醫院的全方位發展。

作者：黃京璐 孫鵬 單位：深圳市龍華區中心醫院 深圳市南山區婦幼保健院