新型研發機構的外部治理策略

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摘要：新型研發機構是我國為深化科技體制改革而建立的一種新型科技創新組織，是推動區域產業轉型升級的新引擎，是國家技術創新體系的重要組成部分，加強國家層面的外部治理，對推動新型研發機構高質量可持續發展具有重要意義。該文通過分析新型研發機構的概念和內涵、形成內因、發展現狀、面臨的問題，從明確概念和定位、打通晉升“國家隊”的發展通道、全面規劃和統籌布局、強化復合型人才培養責任四個方面提出推動新型研發機構高質量發展的建議。

關鍵詞：新型研發機構；高質量發展；國家技術創新體系；治理

新型研發機構在“十三五”期間發展勢頭迅猛，數量激增，已成為國家技術創新體系的重要組成部分。新型研發機構雖然發展快、數量多，但規模、質量卻參差不齊，發展水平總體不高，實力頂尖的研發機構寥寥可數，多數尚處在邊建設邊摸索的階段。為實現我國新型研發機構的高質量可持續發展，提升我國技術創新體系整體效能，本文提出完善新型研發機構外部治理的幾點策略建議。

1新型研發機構的概念和內涵

新型研發機構的概念于2013年提出，“新型”相對于傳統科研機構而言，寓意著這類機構肩負著科技體制改革、促進區域經濟發展的使命，“研發”包括研究和開發，體現了這類機構技術創新的本質，“機構”限定了獨立法人的身份[1]。“新型研發機構”因較為準確且靈活的解釋性而被廣泛使用，但其定義及范疇并沒有法律文件給予統一規定，各省市（包括自治區、直轄市）建設的實驗室、研究院，如廣東省實驗室、北京協同創新研究院等，均具備新型研發機構的屬性。2019年，科技部發布了《關于促進新型研發機構發展的指導意見》，首次從國家層面對新型研發機構的定義給予統一規定。從1996年第一家新型研發機構誕生[2]至今，從“四不像”[3]的粗略描述到如今較為精準的特征刻畫，經過二十多年的發展，新型研發機構的概念與內涵逐漸統一，即以產學研合作為內核，集“科學研究、技術創新、成果轉化、產業發展”于一體的新型研發組織模式，具有投資主體多元化、治理模式現代化、運行機制市場化以及公益性和開放性等特征[4]。

2新型研發機構的形成內因

2.1科教資源匱乏地區科技創新的原始契機

不同于傳統科研機構由中央頂層設計、布局和建設的模式，我國新型研發機構發起于科技體制改革大背景下深圳市的先行先試[5]。20世紀80年代初，深圳充分發揮毗鄰香港的優勢，實現了早期深圳經濟特區的飛速發展，但在20世紀90年代初，支撐深圳市經濟發展的加工貿易出現嚴重滑坡，面臨產業升級困境[6]。1992年，黨的十四大召開，推動中國全面對外開放，1995年，中共中央、國務院發布《關于加速科學技術進步的決定》，提出了科技工作應面向國民經濟建設。鑒于科教資源匱乏，深圳大膽創新，于1996年聯合清華大學成立深圳清華大學研究院，推動清華大學科技成果進深落地轉化，以支撐深圳高新技術產業發展，從此開啟了我國新型科研機構的嶄新探索。2006年，深圳再次聯合中科院和香港中文大學建立中科院深圳先進技術研究院。此后，深圳市的做法在廣東省推廣，并被長三角、珠三角、北京等地區不斷模仿和復制，直至普及全國。

2.2創新價值鏈連通發展的必然路徑

從知識創新到技術創新、產品創新的創新價值全鏈條，包括從知識到產品生產、銷售的全過程，并實現產業資金再投入知識創新的良性循環，關鍵核心是知識與技術的流通和轉化應用[7]。創新價值鏈的貫通要經歷兩次“死亡之谷”，從知識創新到成熟技術、再從成熟技術到商業產品之間往往面臨較大的失敗風險，形成了基礎研究到實際應用之間的鴻溝[8]。知識創造與科學發展的不確定性導致知識創新環節必須由政府主導、高校院所承載，往往與市場需求存在一定的偏差，而產品創新環節以市場為導向、以企業為主體、以利益為驅動，沒有能力也沒有動力以知識創新驅動產品創新。于是技術創新就成了最關鍵也是最薄弱的環節，盡管龍頭企業探索技術創新以應對市場競爭，但往往聚焦于自身的產品升級需求，與存量的知識創新環節依舊脫節。因此，承擔技術創新職能和相應風險的新型研發機構，成為連通創新價值鏈的必然選擇和路徑。

2.3產學研深度合作的內在動因

我國科技體制改革近30年時間里，逐漸形成了以高等院校、科研院所和科技企業為創新主體的科技支撐體系。在創新價值鏈中各創新主體所承擔的責任、義務和功能均不同，所遵循的規則和利益訴求也不同，產學研合作的實質是跨越組織邊界，構建一個協同創新的全新網絡體系，以實現創新要素和資源的有效流動[9]，因此需要一個各合作方以外的組織載體，來實現知識、技術和產業之間的有效對接。新型研發機構不同于傳統研發機構，具有獨立法人特征和組織優勢，可充當產學研合作三方的協調者[10]，解決產學研合作過程中可能出現的各種問題，以實現組織利益為目標，承擔技術熟化過程中的風險，推動高校院所的科技成果市場化，從市場獲取收益維持自身的運轉。

3新型研發機構的發展現狀和外部治理情況

“十三五”期間，新型研發機構呈現爆發式增長，截至2020年底，新型研發機構已有2140余家，以廣東、江蘇、湖北、山東領跑[11]。據不完全統計，全國已有27個省市布局新型研發機構并出臺相關管理文件，在機制創新、雙創發展方面進行了不同程度的探索。隨著新型研發機構規模的不斷壯大，這種尋求科技與經濟融合的新型組織逐漸掌握了一定的行業話語權，并引起全社會的關注，成為我國科技創新發展的新生力量。近年來，新型研發機構的發展逐漸受到國家層面的重視，在中央文件中頻頻露頭，成為我國技術創新體系的重要組成部分[12]。2015年9月，中辦、國辦出臺《深化科技體制改革實施方案》，將新型研發機構的發展上升到國家層面。2016年5月，中共中央、國務院發布《國家創新驅動發展戰略綱要》，提出發展面向市場的新型研發機構。同年8月，國務院頒布的《“十三五”國家科技創新規劃》中強調，培育面向市場的新型研發機構，鼓勵和引導新型研發機構發展。此后，新型研發機構首次被寫入2018年政府工作報告中。2021年12月，新修訂的《科技進步法》增加了新型研發機構的內容，賦予了其法律地位，對其探索給予了肯定。至此，國家對新型研發機構的發展給予了一定的引導，但尚未形成完善的治理體系。

4新型研發機構高質量發展面臨的問題

當前，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，以實現高質量發展為主題，我國新型研發機構迎來了前所未有的新機遇和新挑戰。雖然學者對新型研發機構進行了全方位的、深入的研究，國內外的典型案例也為我國新型研發機構的發展提供了良好的借鑒，各省市也在積極探索創新模式和發展路徑，但實現新型研發機構全面高質量發展，助力地方經濟躍升，增強國家創新體系效能，還面臨著一些亟待解決的問題。

4.1總體呈現碎片化發展格局

雖然2019年科技部發文從國家層面對新型研發機構的定義給予了規定，各省市在認定新型研發機構時依舊存在范疇和標準不統一的現象，不乏一些省市在申報條件方面設置偏低或模糊，導致新型研發機構數量繁多，規模、水平參差不齊，總體呈現碎片化發展格局，系統性梳理工作存在困難。學者對新型研發機構的研究也停留在政策安排、機制創新、內部治理等宏觀層面，對全國新型研發機構以投入產出數據為基準的經濟效果、社會貢獻等實證分析幾乎空白。因此很難評價其發展現狀、效果和趨勢，從而精準提出優化組織結構、提升發展質量的建議。

4.2核心功能定位存在偏差

新型研發機構由市場自發而起，總體發展缺乏全國一盤棋的總體規劃和頂層設計，各省市對其建設發展的相關制度規定不統一、引導政策不夠詳盡，導致不同主體[13]建設的新型研發機構在核心功能定位方面存在一定偏差。既與工業技術研究院、產業技術研究院等研發組織有相似之處，也與眾創空間、孵化器等平臺存在重疊。不與高校“爭名”，不與企業“爭利”，同時“頂天”又“立地”的發展路徑不明確，雖然遍地開花，看似繁榮，但卻與其他各類產學研平臺缺乏協作，導致一些領域出現重復建設和資源浪費的現象。

4.3重建設、輕管理問題明顯

新型研發機構是相對傳統科研機構在科技創新組織方面的范式變革，具有體制機制新、運行管理新、功能定位新、建設目標新的特點[14]，而在實際建設中，投資主體往往重建設、輕管理，導致多數新型研發機構體制機制創新不足，依舊保留了計劃經濟色彩。我國新型研發機構建設陸續推進、數量喜人，但可借鑒可推廣的集科研、教育、人才、產業、金融于一體的成功發展模式還較少，多數依靠政府引導資金建設，且建設時間較短，還未形成自我造血能力。發揮產學研協同作用，為企業提供科技支撐、帶動區域經濟的同時，實現自我發展，是一項系統性工程，需要政府引導、多主體協作、多要素保障，仍需在建設過程中不斷探索。

4.4復合型人才供給不足

新型研發機構的發展受到復合型人才匱乏的嚴重制約。美國國防高級研究計劃局（DefenseAdvancedResearchProjectsAgency，DARPA）模式實施成功的關鍵是項目經理人制[15-16]，德國弗勞恩霍夫協會、史太白技術轉移中心的良好發展得益于德國“雙軌制”教育體系培養的大量應用型和技術性人才[17]。我國新型研發機構作為連通創新鏈和產業鏈的重要載體，對懂技術、懂市場、懂管理的復合型人才的需求尤為迫切。高水平的復合型人才短缺已成為我國新型研發機構發展壯大的最大瓶頸。一些新型研發機構在探索聯合高校院所培養基礎研究人才的同時，發現和培養復合型人才。2019年，我國提出建立職教高考制度，力圖把“職教高考”打造為與普通高考地位平等的高考[18]，意味著5~10年以后，高水平技術人才的短缺問題能得到一定程度的緩解。而現階段，新型研發機構對復合型人才的需求仍需靠自給自足。

5推動新型研發機構高質量發展的外部治理策略

5.1明確新型研發機構的概念和定位

推動國家和法律層面對新型研發機構概念的準確界定，明確其作為產學研合作載體，從技術創新到成果轉化、連通創新鏈和產業鏈的功能定位，對于在創新價值鏈中只承載階段職能的研發機構，如只進行成果轉化或企業孵化的研發機構，劃分至產業研究院或孵化器范疇。加強區域數據采集，推動對全國新型研發機構的系統性梳理工作，以規模、領域進行分類，對新型研發機構開展基于投入產出計量數據的績效評估，強化問題導向的診斷式評價，鼓勵學者以數據為基礎，對其產學研協同創新、成果轉化和服務區域經濟等成效進行深入的、穿透式的研究，為發展具有中國特色的高水平新型研發機構提供策略、理論、數據支撐。

5.2全面規劃，統籌布局

強化上下聯動、橫向協同的總體部署，圍繞國家戰略需求，堅持“全國一盤棋”布局高水平新型研發機構。首先，聯合同領域高水平高校院所，從國家層面自上而下布局建設“國家隊”，通過新型研發機構補齊產業關鍵核心技術短板，在戰略必爭領域搶占先機。其次，推動各省市基于自身產業基礎并圍繞新興產業，研究制定新型研發機構的區域、領域布局及中長期發展規劃，同時完善創新服務管理與政策體系，加強推動高質量發展的過程管理和分類管理，并建立政府逐步退出機制，促進新型研發機構自我造血、自我發展。最后，加強與孵化器、眾創空間等其他科創平臺和載體的資源整合，以“國家隊”為龍頭，發起同領域內新型研發機構聯盟，推動人才交流、資源共享和技術共研。

5.3打通晉升“國家隊”的發展通道

新型研發機構的發展遵循市場化規律，具有自我調整和自我凈化的特點。隨著新型研發機構逐漸成為我國技術創新體系的重要部分，“野蠻生長”要向高質量發展的新階段過渡，順應市場規律的同時，一方面，打通地方建設的新型研發機構晉升“國家隊”的發展通道，鼓勵實力強勁的新型研發機構主動擁抱國家戰略，履行國家使命，打造國家戰略科技力量；另一方面，樹立標桿典范、加強社會宣傳，強化標桿的責任擔當，發揮標桿的頭雁效應，激勵其他新型研發機構以更高標準加強自我建設和發展。

5.4強化新型研發機構培養復合型人才的責任

國與國之間的競爭歸根結底是人才的競爭，既包括創新價值鏈上游的高層次科研人才，也包括創新價值鏈中下游的復合型人才和企業家。在我國社會復合型人才緊缺的現實背景下，發現和培養復合型人才將為強化區域科技創新策源提供有力支撐，而具有規模和體制機制優勢的新型研發機構應承擔起復合型人才培養與輸出的重任。因此，要加強政府引導和政策激勵，以雙方自愿、互惠互利的原則，大力促進高校院所與新型研發機構在聯合培養研究生、博士后方面的戰略合作，建立以項目為紐帶的產學研聯合培養模式，加強培養高層次復合型人才的實踐與探索。對于實力頂尖的新型研發機構，支持其與國外高校、院所和企業的廣泛合作，構建導師共享、學生共育的人才培養生態，聯合打造復合型人才培養高地。

作者：徐小俊 孫雁 郭昉 單位：國家科技評估中心