部門預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定對策

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2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)，提出構(gòu)建全方位的預(yù)算績效管理格局。截至目前，中央部門已經(jīng)初步構(gòu)建了以項(xiàng)目支出為主，以績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用四位一體的全過程預(yù)算績效管理體系。其中，績效目標(biāo)的設(shè)定是全過程預(yù)算績效管理的邏輯起點(diǎn)，是績效監(jiān)控與績效評價的重要依據(jù)。績效指標(biāo)是績效目標(biāo)的細(xì)化和量化描述，設(shè)置合理的績效指標(biāo)和指標(biāo)值，很大程度會引導(dǎo)項(xiàng)目正確、高效開展，給績效評價提供有力的支撐。績效指標(biāo)和指標(biāo)值設(shè)置是否科學(xué)合理也是評判一個部門和單位績效管理水平的試金石。但在實(shí)際工作中,各預(yù)算單位在開展項(xiàng)目績效目標(biāo)管理時仍面臨不小的挑戰(zhàn),一定程度上影響到了全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的效果。2016年，中央部門開始在年度決算報告中公開預(yù)算績效管理工作開展情況，隨著近幾年公開預(yù)算績效信息的范圍更廣、力度更大，在一定程度上反映了中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理水平。本文通過對中央部門公開的2019年度部門決算中的項(xiàng)目績效自評報告進(jìn)行梳理，總結(jié)了當(dāng)前中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理中存在的主要共性問題，分析問題產(chǎn)生的主要原因，對完善績效目標(biāo)設(shè)置提出改進(jìn)建議。

項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定存在的主要問題

2020年102個中央部門集中公開決算，除個別部門受疫情影響未能如期開展績效評價外，均公開了預(yù)算績效管理工作和項(xiàng)目績效評價結(jié)果。筆者對可查詢到的93個中央部門公開的308個績效自評報告進(jìn)行了分析。自評報告披露了項(xiàng)目自評發(fā)現(xiàn)的問題及原因。其中，129個項(xiàng)目存在績效指標(biāo)設(shè)定不合理的問題，占項(xiàng)目自評發(fā)現(xiàn)問題的41.88%。通過對部門自評問題及具體報告的梳理分析發(fā)現(xiàn)，問題主要集中在以下幾個方面：（一）指標(biāo)表述模糊，缺乏具體衡量標(biāo)準(zhǔn)。部分項(xiàng)目績效指標(biāo)僅是工作目標(biāo)的直接表述，缺乏具體衡量標(biāo)準(zhǔn)，如“效益指標(biāo)”值設(shè)定為“作用顯著”“長期有效”“持續(xù)改善”。個別指標(biāo)的設(shè)置定義不明確，含義解讀存在偏差，不能較好地衡量該項(xiàng)工作的社會效益及可持續(xù)影響。（二）指標(biāo)缺乏針對性，無法體現(xiàn)項(xiàng)目特點(diǎn)。績效指標(biāo)與部門職責(zé)和整體目標(biāo)的邏輯性、關(guān)聯(lián)性有待明晰。數(shù)量指標(biāo)較多，但與業(yè)務(wù)職責(zé)緊密關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵性指標(biāo)提煉不足。個別預(yù)算績效指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲得性以及適用性等方面存在不足。（三）指標(biāo)設(shè)定不全面，普遍缺乏成本指標(biāo)。已公開的績效自評報告中活動類的產(chǎn)出指標(biāo)多，效益指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)少，成本指標(biāo)普遍缺乏。這與績效評價不僅要衡量成果和成效，更要衡量投入和產(chǎn)出的管理理念不符。（四）指標(biāo)值設(shè)定不科學(xué)不合理。部分項(xiàng)目的績效指標(biāo)值設(shè)定不合理，沒有開展充分的前期調(diào)研，指標(biāo)值設(shè)定得偏低或偏高，效益指標(biāo)和服務(wù)對象滿意度指標(biāo)的測度較為隨意，導(dǎo)致完成情況與計劃目標(biāo)存在較大偏差，影響項(xiàng)目開展過程中焦點(diǎn)關(guān)注和數(shù)據(jù)對比、資料收集。（五）同類項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)置差異較大。不同部門間部分項(xiàng)目在設(shè)計與管理、支出目標(biāo)、績效產(chǎn)出等方面相同或相似，如“國際組織會費(fèi)”“對國際組織捐贈”“中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)”“信息網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行維護(hù)”等，但項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)置差異較大，缺乏可比性，制約了公眾的監(jiān)督效果。

問題產(chǎn)生的原因分析

（一）項(xiàng)目屬性造成績效指標(biāo)設(shè)定存在技術(shù)難點(diǎn)

中央部門的大部分項(xiàng)目由財政資金投入，其產(chǎn)出往往具有公共產(chǎn)品的屬性，如科學(xué)、教育、公共衛(wèi)生等。公共產(chǎn)品的產(chǎn)出和效益往往會有多種表現(xiàn)形態(tài)，有直接效益和間接效益、短期效益和長期效益、有形的效益和無形的效益、貨幣計量效益和非貨幣計量效益，對這些效益進(jìn)行指標(biāo)量化時普遍存在技術(shù)困難。這也是目前部門在開展項(xiàng)目績效自評時往往設(shè)定更多產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)而缺少效益指標(biāo)，或即使設(shè)定了效益指標(biāo)也無法細(xì)化、不具有可衡量性的主要原因。現(xiàn)行的制度性要求往往是在宏觀政策層面給予規(guī)范和引導(dǎo)，缺少技術(shù)層面的具體操作指引，國內(nèi)理論界對預(yù)算績效指標(biāo)體系進(jìn)行系統(tǒng)的研究探討不多。囿于理論的缺乏和實(shí)踐面臨諸多技術(shù)問題的現(xiàn)狀，績效指標(biāo)體系建設(shè)仍任重道遠(yuǎn)。

（二）績效目標(biāo)設(shè)定工作機(jī)制不完善

一是績效目標(biāo)設(shè)定的職責(zé)范圍不清。現(xiàn)行《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》強(qiáng)調(diào)“誰使用資金、誰申報目標(biāo)”，但這主要針對的是預(yù)算單位主體而言。實(shí)踐中部分基層單位績效目標(biāo)的設(shè)定往往由財務(wù)部門匯總或財務(wù)人員代編完成，財務(wù)部門工作人員雖熟悉預(yù)算績效管理的政策和理念，但缺乏對業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)的深入了解。績效指標(biāo)設(shè)定過程往往缺乏與部門內(nèi)部決策層、業(yè)務(wù)部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的協(xié)同互動機(jī)制，所設(shè)置的項(xiàng)目績效目標(biāo)未經(jīng)充分的論證和合理的測算，無法形成對業(yè)務(wù)和資金活動監(jiān)督的有效“標(biāo)尺”，導(dǎo)致預(yù)算績效目標(biāo)管理很難落地生效。業(yè)務(wù)部門人員績效管理政策理論儲備不足，參與度較低，加之缺乏有效的溝通和問責(zé)機(jī)制，開展績效管理工作的內(nèi)生動力不足，業(yè)務(wù)部門作為績效主體作用未能有效發(fā)揮。二是不合理項(xiàng)目設(shè)置制約目標(biāo)的科學(xué)性。為加強(qiáng)和改進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算管理，2016年起中央部門項(xiàng)目實(shí)行分級、分類管理。各預(yù)算單位根據(jù)本部門性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)分別設(shè)置了體量不等的一級、二級項(xiàng)目，并以此為基礎(chǔ)開展預(yù)算績效管理工作。實(shí)踐中部分單位的項(xiàng)目庫建設(shè)滯后，項(xiàng)目支出預(yù)算管理存在一系列問題。如項(xiàng)目的設(shè)立仍然遵循舊有的預(yù)算管理方式，缺乏科學(xué)合理的立項(xiàng)和分類標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目數(shù)量多但重點(diǎn)不突出；與部門職能銜接不夠，存在交叉重疊現(xiàn)象；支出性質(zhì)相同的預(yù)算事項(xiàng)未進(jìn)行歸類整合，同類支出管理碎片化等。不合理的項(xiàng)目設(shè)置導(dǎo)致項(xiàng)目的支出邊界不清晰，不利于準(zhǔn)確界定項(xiàng)目支出的績效產(chǎn)出和效果，僅以驅(qū)動項(xiàng)目預(yù)算支出測算過程的活動變量為績效目標(biāo)，造成績效目標(biāo)與部門職責(zé)和整體目標(biāo)的邏輯性、關(guān)聯(lián)性不清晰。三是績效目標(biāo)的審核機(jī)制未能有效發(fā)揮作用。根據(jù)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》的規(guī)定，按照“誰分配資金，誰審核目標(biāo)”的原則，績效目標(biāo)由財政部或中央部門按照預(yù)算管理級次結(jié)合部門預(yù)算管理流程對績效目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可行性等內(nèi)容進(jìn)行審核。對于重點(diǎn)項(xiàng)目，部門可根據(jù)需要委托第三方或組織專家共同參與，對于一般項(xiàng)目通常由部門內(nèi)部預(yù)算管理部門完成。然而統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示的績效目標(biāo)設(shè)定存在的普遍性問題恰恰說明績效目標(biāo)的審核機(jī)制未能發(fā)揮預(yù)期作用。從近兩年公開的數(shù)據(jù)來看，多數(shù)中央部門具有預(yù)算級次、預(yù)算單位多，項(xiàng)目體量大的特點(diǎn)。各部門預(yù)算管理人員有限，在短時間內(nèi)高質(zhì)量地完成審核工作難度較大。同時，財務(wù)部門、第三方機(jī)構(gòu)通常更了解預(yù)算績效管理及績效目標(biāo)管理的制度性要求，但由于信息不對稱，缺乏對具體業(yè)務(wù)執(zhí)行產(chǎn)出和效果的全面了解和準(zhǔn)確把握,無法有效起到對指標(biāo)設(shè)定的校準(zhǔn)和把關(guān)作用。四是績效指標(biāo)值缺少歷史、行業(yè)、計劃標(biāo)準(zhǔn)。部門實(shí)施預(yù)算績效管理，建設(shè)指標(biāo)庫、構(gòu)建績效標(biāo)準(zhǔn)、審核批復(fù)目標(biāo)需要長期積累的、可開展橫向與縱向比較的大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)做支撐，在此基礎(chǔ)上對目標(biāo)和指標(biāo)值進(jìn)行不斷優(yōu)化和調(diào)整，確保績效目標(biāo)與指標(biāo)值的科學(xué)性和可行性。雖然大部分預(yù)算單位已開展了多年預(yù)算績效管理工作，但未能有意識地進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集、整理、認(rèn)證和分析；財政部門、業(yè)務(wù)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)未能建立有效的聯(lián)動機(jī)制，無法便捷有效地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。致使部門不能及時、完整、準(zhǔn)確地獲取、積累績效產(chǎn)出和成果方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。面對績效評價的壓力傳導(dǎo)，加之缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，部門傾向于設(shè)定低門檻、低強(qiáng)度的績效指標(biāo)，在客觀上制約了績效管理工作的科學(xué)性。

完善項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定的對策建議

（一）落實(shí)績效管理主體責(zé)任，完善績效管理工作機(jī)制

預(yù)算績效管理需要建立財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門、項(xiàng)目具體負(fù)責(zé)單位的協(xié)同工作機(jī)制，強(qiáng)化財務(wù)與業(yè)務(wù)的有效銜接。部門應(yīng)出臺并完善內(nèi)部管理制度，明確業(yè)務(wù)部門為單位內(nèi)部績效管理的第一責(zé)任主體，財務(wù)部門負(fù)責(zé)績效管理的組織實(shí)施和監(jiān)督。加強(qiáng)項(xiàng)目管理與績效管理的一體化，將績效目標(biāo)管理覆蓋項(xiàng)目設(shè)立、執(zhí)行、成果驗(yàn)收和資料歸檔等全過程。項(xiàng)目實(shí)施的業(yè)務(wù)部門提供重點(diǎn)項(xiàng)目、年度工作任務(wù)、效能建設(shè)等方面的情況，做好項(xiàng)目整體績效數(shù)據(jù)歸集整理工作。根據(jù)項(xiàng)目績效完成情況及時總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施成效，為后續(xù)項(xiàng)目績效總結(jié)與績效評價工作開展提供充分的數(shù)據(jù)資料支撐。對績效目標(biāo)執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的偏差及時與績效管理部門溝通，調(diào)整項(xiàng)目執(zhí)行方案和績效目標(biāo)設(shè)置，確保項(xiàng)目支出全年績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。財務(wù)部門重點(diǎn)做好部門內(nèi)部制度建設(shè)、政策解讀等工作。

（二）持續(xù)優(yōu)化項(xiàng)目庫管理，明確目標(biāo)路徑來源

部門項(xiàng)目績效目標(biāo)的管理并不是單一、孤立的事項(xiàng)，必須結(jié)合部門項(xiàng)目預(yù)算管理的新要求，不斷改進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算的編報理念和方式方法，持續(xù)優(yōu)化項(xiàng)目庫管理。在全面梳理現(xiàn)有項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，充分整合投向趨同、交叉或政策碎片化的項(xiàng)目，精簡項(xiàng)目數(shù)量，規(guī)范項(xiàng)目文本。明確項(xiàng)目與政府施政目標(biāo)、部門主要職責(zé)和發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系，將項(xiàng)目支出預(yù)算績效目標(biāo)作為實(shí)現(xiàn)部門（單位）整體績效目標(biāo)、政策績效目標(biāo)的最終載體。目標(biāo)的設(shè)定與部門長期戰(zhàn)略規(guī)劃、部門職責(zé)結(jié)合起來，建立“戰(zhàn)略目標(biāo)—工作任務(wù)—預(yù)算資金—績效目標(biāo)”的層層分解機(jī)制，強(qiáng)化部門目標(biāo)規(guī)劃、年度工作任務(wù)、預(yù)算資金安排、項(xiàng)目績效目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)。

（三）優(yōu)化績效目標(biāo)編審流程，加強(qiáng)部門內(nèi)外人員參與

在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)或預(yù)算申報環(huán)節(jié)，以“完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性、可測算性、可監(jiān)督性”作為績效目標(biāo)設(shè)定的基本原則，結(jié)合相關(guān)調(diào)研論證及歷史數(shù)據(jù)，科學(xué)合理地設(shè)置中長期和年度績效目標(biāo)及指標(biāo)，詳細(xì)解釋明確各指標(biāo)的內(nèi)涵、指標(biāo)值的計算方法、數(shù)據(jù)的采集口徑和范圍，進(jìn)而提高績效目標(biāo)的適用性和可行性。項(xiàng)目績效目標(biāo)的設(shè)置、調(diào)整，應(yīng)與部門內(nèi)部關(guān)績效管理鍵崗位人員廣泛溝通，確保他們了解目標(biāo)的制定過程和目標(biāo)的主要內(nèi)容。明確項(xiàng)目相關(guān)業(yè)務(wù)部門績效職責(zé)，保障績效執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等績效管理工作高效開展，確保績效管理工作落到實(shí)處。貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大方針政策和決策部署的項(xiàng)目，覆蓋面廣、影響力大、社會關(guān)注度高、實(shí)施期長的項(xiàng)目，績效目標(biāo)的擬定和指標(biāo)的設(shè)定過程還應(yīng)征求和采納部門領(lǐng)導(dǎo)、上級主管部門、同行專家和公眾的意見，保障績效指標(biāo)的科學(xué)性。

（四）構(gòu)建多維度績效指標(biāo)體系，提高績效標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性

近年來，財政部積極推進(jìn)分行業(yè)、分領(lǐng)域核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，已取得顯著成效。2019年初步建成18個大類、95個支出方向、130多項(xiàng)共性績效指標(biāo)、4000多項(xiàng)個性績效指標(biāo)，并已在部分中央部門2020年預(yù)算編制中試點(diǎn)應(yīng)用。但不同行政事業(yè)單位、不同地區(qū)同類行政事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)存在復(fù)雜多樣、動態(tài)變化，構(gòu)建可衡量的績效目標(biāo)指標(biāo)及績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系仍任重道遠(yuǎn)。在推進(jìn)分行業(yè)、分領(lǐng)域績效指標(biāo)體系建設(shè)的同時，可以由部門或財政主管部門對項(xiàng)目庫中現(xiàn)有的重點(diǎn)項(xiàng)目，特別是需長期穩(wěn)定支持的延續(xù)項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目、支出性質(zhì)、服務(wù)對象等進(jìn)行分類，開展充分的政策理論研究，對同質(zhì)同類項(xiàng)目建立核心關(guān)鍵指標(biāo)，并內(nèi)置預(yù)算編報系統(tǒng)供預(yù)算單位參考使用，以點(diǎn)帶面，逐步提高部門績效目標(biāo)管理水平。部門同時要有意識地加強(qiáng)對績效產(chǎn)出和成果方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累和獲取，不斷提高績效標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)性和科學(xué)性。

作者：李金磊