霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制與主體機(jī)制法律研究

導(dǎo)語(yǔ)：霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制與主體機(jī)制法律研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］伴隨著粗放式經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，京津冀地區(qū)自然環(huán)境日益惡化，其中尤以霧霾污染最為嚴(yán)重，傳播區(qū)域甚為廣泛。流動(dòng)性、復(fù)雜性是霧霾污染的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理制度無(wú)法解決該污染問(wèn)題。故京津冀地區(qū)亟需建立霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但法律對(duì)于聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，致使霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在實(shí)踐的運(yùn)用中出現(xiàn)一些問(wèn)題，本文就聯(lián)防聯(lián)控的主體機(jī)制進(jìn)行探討。

［關(guān)鍵詞］霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；主體機(jī)制；聯(lián)席會(huì)議；科研機(jī)構(gòu)；公眾參與

一、京津冀地區(qū)霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制之主體機(jī)制存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)城市化水平和工業(yè)化水平的不斷提高，人民生活條件改善的同時(shí)伴隨而來(lái)的卻是環(huán)境的日益惡化。每到冬天，京津冀的大部分地方就籠罩在霧霾之中。霧霾的出現(xiàn)給人最直觀的感受就是能見(jiàn)度變低，嚴(yán)重影響了交通，提高了交通事故的發(fā)生率，給人們的出行帶來(lái)了極大的不便。并且霧霾中含有許多有毒的化學(xué)成分，它會(huì)造成呼吸道、心血管等疾病。因此,霧霾污染得到了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注和國(guó)家的高度重視，解決霧霾污染問(wèn)題迫在眉睫。原先我們治理環(huán)境的方式是頭痛治頭、腳痛醫(yī)腳，手段單一并且沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。而且不同地區(qū)的政府對(duì)治霾的態(tài)度也是不一樣的，如果不將防治霧霾污染的工作統(tǒng)一起來(lái)，那么在有的城市努力治霾的同時(shí)鄰近的城市卻對(duì)本地企業(yè)開(kāi)綠燈，不與其他城市共同治理，城市之間的環(huán)境管理缺乏協(xié)調(diào)、各自為政，霧霾污染的問(wèn)題永遠(yuǎn)也得不到解決，此為“非合作博弈”。[1]由于霧霾這一大氣污染具有流動(dòng)性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的以行政區(qū)域?yàn)閯澐值闹卫矸绞街螛?biāo)不治本。環(huán)境管理機(jī)構(gòu)是由地方劃分的，而霧霾的傳播卻是隨風(fēng)而走，不存在明顯的邊界。此時(shí)，針對(duì)現(xiàn)有制度的缺陷，提出了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的出現(xiàn)，突破了以往將行政區(qū)劃作為界限的傳統(tǒng)的防治模式，轉(zhuǎn)變成了以霧霾污染的范圍劃分界限，遵從霧霾污染的流動(dòng)規(guī)律，劃定單位范圍時(shí)需要考慮氣象因素，如風(fēng)向、日照；地形因素如山脈等，進(jìn)而解決區(qū)域霧霾污染問(wèn)題。[2]京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制目前尚存在許多不足之處，但本文篇幅有限，不足以概述出來(lái)，因此筆者只在此討論主體機(jī)制的不足與完善建議。本文所指霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的主體包含的范圍廣泛，主要是管理與科研機(jī)構(gòu)以及合作上的聯(lián)席會(huì)議制度，公民可以發(fā)揮監(jiān)督的作用，也是重要的主體之一。首先，京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制沒(méi)有一個(gè)常態(tài)機(jī)構(gòu)。雖然為了解決跨界污染糾紛問(wèn)題，原國(guó)家環(huán)保總局設(shè)置了六大環(huán)境保護(hù)督查中心，主要功能是有霧霾發(fā)生后能起到協(xié)調(diào)的作用，但作用有限且過(guò)于被動(dòng)，與當(dāng)下京津冀地區(qū)霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的需求不符合。現(xiàn)實(shí)中，真正需要的是合理化的頂層設(shè)計(jì)，制定符合區(qū)域現(xiàn)狀實(shí)際的行政協(xié)議，規(guī)范防控措施，以區(qū)域?yàn)閱挝唬w行動(dòng)，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和評(píng)估空氣質(zhì)量，設(shè)置空氣污染預(yù)警機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。任務(wù)繁重，必須設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，合理制訂相關(guān)的區(qū)域行政協(xié)議，并負(fù)責(zé)之后的執(zhí)行與維護(hù)的問(wèn)題。其次，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱大氣污染防治法）中的聯(lián)席會(huì)議相關(guān)的規(guī)定不夠具體，第八十六條中明確規(guī)定：“重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人SocialObservation·社會(huì)觀察民政府，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議”。但對(duì)于聯(lián)席會(huì)議的規(guī)定仍過(guò)于籠統(tǒng)，例如省級(jí)政府中參與會(huì)議的人員和確定的牽頭政府中的參會(huì)人員均未明確指出，這可能會(huì)造成各地方事實(shí)上的差異，影響聯(lián)席會(huì)議效力的發(fā)揮。另外，對(duì)于如何產(chǎn)生牽頭政府沒(méi)有規(guī)定具體的方法和程序，也沒(méi)有明確牽頭政府的職責(zé)范圍，這會(huì)降低法律的適用性，無(wú)法貫徹執(zhí)行的法律最終會(huì)被架空。再次，針對(duì)霧霾污染進(jìn)行研究的科研機(jī)構(gòu)缺乏，目前京津冀地區(qū)的各個(gè)聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域均沒(méi)有設(shè)置此類機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致霧霾防治無(wú)從下手或者防治效率低下。實(shí)際上，科技是霧霾防治的有力武器，通過(guò)科研來(lái)對(duì)現(xiàn)有的霧霾防治手段進(jìn)行改進(jìn)進(jìn)而提高防治效果的案例不勝枚舉。以美國(guó)為例，為了有效控制霧霾的發(fā)生與發(fā)展，美國(guó)科學(xué)院在1970年經(jīng)過(guò)大量研究，得出了隱形的清潔空氣市場(chǎng)供求曲線，并以此研究為依據(jù)，對(duì)《清潔空氣法》進(jìn)行了修改和完善。[3]由此可見(jiàn)，霧霾聯(lián)防聯(lián)控要實(shí)現(xiàn)，必須得到科研的支撐。而現(xiàn)實(shí)是目前京津冀地區(qū)缺少此類的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有權(quán)威的科學(xué)的防控依據(jù)，導(dǎo)致各個(gè)區(qū)域制訂的減排的目標(biāo)與方案不符合實(shí)際情況，超出或遠(yuǎn)低于合理數(shù)值，污染治理中所需要消耗的費(fèi)用缺乏依據(jù)，浪費(fèi)財(cái)政資源，發(fā)展規(guī)劃也缺乏合理性，防治缺乏整體性和統(tǒng)一性，嚴(yán)重阻礙了霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的運(yùn)行。最后，京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺乏公眾的參與。環(huán)境利益涉及公眾的切身利益，需要廣泛公眾的參與。但是大氣污染防治法聯(lián)防聯(lián)控的專章中并未提到公眾參與的制度，只提到了信息向社會(huì)公眾公開(kāi)。霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的目的是改善空氣的質(zhì)量保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，讓公眾無(wú)法親自參與到環(huán)境管理中來(lái)。環(huán)境到底有沒(méi)有得到改善，生活于此的公眾是最有發(fā)言權(quán)的。

二、健全京津冀地區(qū)霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制之主體機(jī)制

1.應(yīng)建立京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會(huì)作為常態(tài)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，霧霾污染作為大氣污染的一種，應(yīng)設(shè)立在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會(huì)之下。該辦法是以美國(guó)的霧霾防控實(shí)際經(jīng)驗(yàn)為參考，但是基于我國(guó)的行政管理制度，不能照搬美國(guó)聯(lián)控的辦法設(shè)置專門的辦公室進(jìn)行跨區(qū)管理，因此可以結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在生態(tài)環(huán)境部下設(shè)立類似于京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，主要職能是處理京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的事物，主要功能是指導(dǎo)工作的開(kāi)展，監(jiān)督各項(xiàng)防控政策的實(shí)施，以及協(xié)調(diào)防控中涉及的各政府部門的配合與糾紛的問(wèn)題。[4]2.制定京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會(huì)議的具體實(shí)施細(xì)則。為了有效地對(duì)京津冀霧霾污染問(wèn)題進(jìn)行管控和治理，政府部門可以設(shè)立政策的決策和實(shí)施機(jī)構(gòu)，可設(shè)立于聯(lián)席會(huì)議下。具有決策職能的機(jī)構(gòu)建議由分管環(huán)境的省一級(jí)人民政府和生態(tài)環(huán)境部門派出人員組成，這里強(qiáng)調(diào)必須由省一級(jí)政府來(lái)牽頭，一是因?yàn)橹鞴苷畬?duì)區(qū)域內(nèi)的具體情況掌握比較詳細(xì)，也具有協(xié)調(diào)各部門制定和下放各項(xiàng)政策的能力，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)等多元利益的相互協(xié)調(diào)；二是因?yàn)橛墒∫患?jí)負(fù)責(zé)地方環(huán)保的部門人員參與，專業(yè)性比較高，能有效指導(dǎo)和監(jiān)督?jīng)Q策部門制定的各種環(huán)保決策，而決策機(jī)構(gòu)必須由國(guó)務(wù)院任命，對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。決策機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括：制定霧霾防治的相關(guān)協(xié)議，確定參與霧霾治理的相關(guān)主體，對(duì)各個(gè)參與方在霧霾防治中的具體義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定，作出決策；強(qiáng)化霧霾防治各涉事主體部門的合作與交流；針對(duì)霧霾的防治制定行之有效的措施，立項(xiàng)并作出合理規(guī)劃，確定防治的執(zhí)行部門，執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接向決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，主要職責(zé)就是堅(jiān)定執(zhí)行霧霾防治各項(xiàng)事務(wù)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組成人員建議由各地分管環(huán)境保護(hù)的政府副職主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，下面由與霧霾成因相關(guān)的部門，如環(huán)保、交通、氣象、農(nóng)業(yè)等部門的領(lǐng)導(dǎo)組成管理層，再由多部門派出執(zhí)行人員，分工合作，同心協(xié)力，保證該機(jī)構(gòu)各項(xiàng)政策執(zhí)行的效率。3.建設(shè)京津冀霧霾污染防治的科研中心。加強(qiáng)針對(duì)霧霾防控的科學(xué)研究是霧霾防治的根本，加強(qiáng)科研中心的建設(shè)，能為聯(lián)防聯(lián)控管委會(huì)和聯(lián)席會(huì)議提供科學(xué)合理的霧霾防控意見(jiàn)與技術(shù)，因此必須重視。科研中心的主要任務(wù)是制定霧霾污染削減分配方案，審核并對(duì)各地區(qū)削減方案工作進(jìn)行評(píng)估和判斷是否達(dá)標(biāo)，對(duì)各地區(qū)的霧霾污染發(fā)生程度進(jìn)行監(jiān)測(cè)等。在科研中心設(shè)置專門霧霾監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)霧霾污染的動(dòng)態(tài)狀況，尋找霧霾發(fā)生與發(fā)展的規(guī)律，并研究破解原理，設(shè)計(jì)科學(xué)的霧霾防控措施；再設(shè)立一個(gè)顧問(wèn)委員會(huì)，該委員會(huì)的職責(zé)是為上級(jí)部門的決議提供科學(xué)支持；除此以外，科研中心還應(yīng)該設(shè)置源清單組、監(jiān)測(cè)組、氣象組、空氣質(zhì)量模型組與效益評(píng)估組等部門，保證職能的完善與合理，各部門術(shù)業(yè)有專攻，且信息交流與數(shù)據(jù)傳輸通暢。[5]4.健全公眾參與機(jī)制。公眾參與能有力地促進(jìn)上層決策的民主化，起到監(jiān)督的作用。公眾能實(shí)現(xiàn)有效參與的前提是霧霾防治的各環(huán)節(jié)透明公開(kāi)，保證公眾的知情權(quán)不受蒙蔽。要做到這點(diǎn)，需要政府建設(shè)完善的霧霾防治信息的公開(kāi)渠道，如設(shè)立小區(qū)展板，或者相關(guān)網(wǎng)站及時(shí)公開(kāi)數(shù)據(jù)信息等，成立環(huán)境監(jiān)督委員會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，邀請(qǐng)公眾參與，與政府一起進(jìn)行環(huán)境管理和執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)各類信息的上傳和下達(dá)，完善公眾參與機(jī)制，保證公眾能在公開(kāi)透明的環(huán)境下監(jiān)督各項(xiàng)政策的實(shí)施，使霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制更具民主化。要高度重視霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控中的公眾參與制度建設(shè)，保障公眾參與的渠道合理且通暢。日本是對(duì)聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域?qū)⒁M(jìn)的開(kāi)發(fā)計(jì)劃的大氣環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)大眾進(jìn)行公開(kāi)，收集公眾對(duì)計(jì)劃的看法和意見(jiàn)，若反對(duì)的聲音比較大，證明開(kāi)發(fā)計(jì)劃影響大部分公眾的利益，存在不合理的情況，此時(shí)政府就需要重新考慮是否重新制定開(kāi)發(fā)計(jì)劃或干脆撤銷計(jì)劃，充分尊重了民意。[6]在項(xiàng)目計(jì)劃開(kāi)始執(zhí)行后，對(duì)執(zhí)行的效果和數(shù)據(jù)進(jìn)行公開(kāi)也十分必要，若是出現(xiàn)對(duì)霧霾檢測(cè)的結(jié)果與公眾的感受不一致，如空氣質(zhì)量檢測(cè)顯示防治效果好，但公眾仍然覺(jué)得空氣中有異味或可見(jiàn)度不夠高。此時(shí)可以參考?xì)W盟的做法，將檢測(cè)的范圍分割成若干小塊，對(duì)各個(gè)小塊進(jìn)行監(jiān)測(cè)點(diǎn)位代表性評(píng)估法，將小塊區(qū)域的監(jiān)測(cè)的結(jié)果和同一范圍的原監(jiān)測(cè)點(diǎn)位提供的監(jiān)測(cè)結(jié)果相對(duì)比，提高了檢測(cè)的精準(zhǔn)性，此方法能夠判斷監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的設(shè)置代表性強(qiáng)與否。[7]同時(shí)，此舉得出的數(shù)據(jù)和結(jié)論更具有準(zhǔn)確性，對(duì)公眾的說(shuō)服力也更高，可以消除公眾對(duì)檢測(cè)執(zhí)行的信任危機(jī)，提高公眾參與的積極性。此外，公眾中也包括大量的專家學(xué)者，此類人才具有各行業(yè)的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備和科學(xué)的判斷能力，且在群眾中還有一定的權(quán)威和號(hào)召能力，政府在執(zhí)行霧霾防治決策時(shí)應(yīng)該給予此類人群高度的重視，征求他們的意見(jiàn)，提高霧霾防控決策的科學(xué)性。信訪也是公眾參與的重要渠道，要暢通信訪渠道，對(duì)群眾提供的信息必須及時(shí)處理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。通過(guò)上述措施，提高公眾參與治理的積極性，實(shí)現(xiàn)政府與民眾聯(lián)動(dòng)，能大大提高防治的效率，實(shí)現(xiàn)霧霾防治政策的和諧、可持續(xù)發(fā)展。結(jié)語(yǔ)完善京津冀地區(qū)霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中的主體機(jī)制需要法律、法規(guī)對(duì)此作出更加具體和明確的規(guī)定；要建立京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會(huì)，協(xié)調(diào)參與防控的各方主體；在聯(lián)席會(huì)議下設(shè)決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，構(gòu)建科研中心，健全公眾參與機(jī)制，以達(dá)到聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的最終目的。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳卓琨.關(guān)于《大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作》的初步研究報(bào)告[J].現(xiàn)代商業(yè),2013(21):178.

[2][5]王金南,寧淼,孫亞梅.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的理論與方法分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2012,37(05):5-10.

[3]楊小陽(yáng),白志鵬.霧霾天氣的成因及其法律層面應(yīng)對(duì)狀況與操作層面政策建議[J].中國(guó)能源,2013,35(04):6-10+44.

[4][7]曹錦秋,呂程.聯(lián)防聯(lián)控:跨行政區(qū)域大氣污染防治的法律機(jī)制[J].遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2014,42(06):32-40.

[6]李啟家.日本大氣污染防治立法新動(dòng)向探微[J].環(huán)境導(dǎo)報(bào),2000(04):12-15.

作者：王浩 單位：青海民族大學(xué)