行政事業(yè)單位項目預算管理問題與對策

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我國自2016年以來陸續(xù)發(fā)布了有關新時代的政府準則制度，規(guī)范行政事業(yè)單位的會計體系，基本形成合理、科學的內部控制管理體系。2019年起行政事業(yè)單位實施新政府會計制度，是對政府事業(yè)單位的財務管理工作提出了更高的要求。行政事業(yè)單位的項目預算管理能力在財務管理中有著舉足輕重的地位。由于各種因素影響，行政事業(yè)單位在項目預算管理過程中未認識到其重要性。一方面是因為行政事業(yè)單位目前的項目預算管理環(huán)境較為寬松，缺乏相應的管理機制和理論知識，對項目預算仍處于財務管理層面，對相關制度的重視程度不足，從而導致項目績效評價效果不理想。另一方面是財政面臨較大經濟壓力，應該本著厲行節(jié)約的原則優(yōu)化資金配置，促進財政性資金的使用效率。因此建立健全項目預算管理是行政事業(yè)單位亟待解決的問題。

1行政事業(yè)單位項目預算管理的必要性

1.1有助于加強單位內部控制管理

近年來，隨著新政府會計制度的實施，管理會計在經濟建設中起著不斷推動的作用。與此同時對預算管理的方法進行全面梳理，項目預算管理的精細化水平也在不斷提升。而現(xiàn)階段行政事業(yè)單位處于積極探索和改變傳統(tǒng)管理理念的過程，通過對行政事業(yè)單位的管理機制、管理流程以及業(yè)財融合的水平提高，從預算管理的源頭發(fā)現(xiàn)風險隱患并進行監(jiān)督和控制。

1.2有利于優(yōu)化財政資金支出結構

通過項目預算管理對行政事業(yè)單位的成本進行管控，有的放矢的解決資源配置問題。本著厲行節(jié)約原則建立健全項目預算的支出管理機制。同時，秉承著國有資產保值增值的理念，以項目預算管理為手段，對財政性資金進行全面把控，從而更好地履行行政事業(yè)單位的職能。

2行政事業(yè)單位項目預算管理的現(xiàn)狀及存在的問題

2.1項目預算編制不夠科學、規(guī)范

項目預算管理的源頭是預算編制工作，其主要作用是將財政性資金在合理的安排下發(fā)揮其最大的效用，避免浪費資源。在實際工作中，項目預算編制質量不高的主要原因如下：一是項目預算編制的依據(jù)不夠合理。項目預算涉及面較為廣泛、專業(yè)程度較高，在審核過程中容易出現(xiàn)實際使用與預算安排存在出入的情況，這主要是由于對項目前期的調研不夠充分，項目資金的相關評估也不夠充分，編制項目預算時缺乏客觀、合理的依據(jù)。二是項目預算編制過程中業(yè)務部門參與度不夠。一般行政事業(yè)單位由財務部門牽頭負責項目預算工作，但其缺乏對相關業(yè)務的了解，通常情況是按以往經驗填報，編制的項目預算內容很難保證與業(yè)務實際需要一致，后期在執(zhí)行過程中會出現(xiàn)需要大量調整的情況。三是項目預算編制缺乏科學合理的依據(jù)。由于主管部門對行政事業(yè)單位考核中最直觀的就是對項目預算的考核，通常單位是在上一年度項目數(shù)據(jù)的基礎上增長，不能滿足現(xiàn)行的行政事業(yè)單位管理需要，在審核過程中壓減難度較大，容易出現(xiàn)資金使用效率不夠高，財政結轉資金規(guī)模大，項目預算可靠性下降的情況。而編制項目預算應具有前瞻性，前期應收集和整理相關項目資料，保證項目預算的編制工作順利進行，為日后項目預算執(zhí)行做好準備工作，從全局角度考慮項目預算管理。

2.2項目預算執(zhí)行剛性認識不足

項目預算的執(zhí)行是項目預算管理中重要一環(huán)，其執(zhí)行程度直接影響著項目預算的目標達成程度。在實際工作中，項目預算執(zhí)行存在大量調整以及剛性管理不足等問題，其主要原因如下：一是項目預算的資金安排不夠合理。由于行政事業(yè)單位的項目預算資金依據(jù)缺乏合理的數(shù)據(jù)支撐，導致預算執(zhí)行的實際安排與預算安排存在差異，出現(xiàn)項目預算支出科目頻繁調整的問題，造成財政性資金的浪費，項目預算難以發(fā)揮控制的作用。二是行政事業(yè)單位在項目的進度安排上不夠合理，影響執(zhí)行進度，容易出現(xiàn)為了趕進度，而加快資金支出進度。三是項目資金安排無法很好的與實際工作契合，導致預算頻繁調整，影響資金的使用效率。行政事業(yè)單位應對項目的預算調整進行充分必要的可行性論證后才能進行調整。

2.3項目預算監(jiān)督管理機制不健全

在項目預算管理過程中預算編制的科學性和全面性具有提綱挈領的作用，為了能夠更好的使項目預算達有成效，就要對項目預算進行全方位的監(jiān)督檢查，以便在管理過程中發(fā)現(xiàn)偏差并及時補齊短板，糾正偏差。但在實際工作中，由于人員編制等一些原因，行政事業(yè)單位并未單獨設置監(jiān)督管理部門和相應的內控管理機制，使得在項目預算管理工作中存在缺陷，難以精準的對項目預算執(zhí)行進行把控，影響項目預算管理水平的整體提升。主要在以下幾個方面體現(xiàn)：一是項目預算管理缺乏事中監(jiān)督。在項目預算管理過程中較為關注事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，而項目預算執(zhí)行過程中的事中監(jiān)督問題并未得到足夠的重視。全面項目預算管理應做到全流程管理，不僅有項目預算評審監(jiān)督和項目驗收管理，在執(zhí)行過程中也應加強監(jiān)督管理。二是項目預算監(jiān)管范圍分散。對于行政事業(yè)單位來說主要的監(jiān)管主體是單位的內部控制管理部門、財政部門、審計和紀檢部門。由于上述部門對項目預算監(jiān)督的管理范圍側重點不同，且范圍有所重疊，導致項目預算的監(jiān)督管理覆蓋面有所缺失。三是項目預算管理的監(jiān)督考核機制不夠健全。由于未明確對項目預算管理設置獎懲機制，某種程度上也很難調動管理層面的積極性和主動性。另外由于現(xiàn)行的監(jiān)督管理機制缺乏剛性約束，在出現(xiàn)項目預算執(zhí)行有偏差的時候并沒有進行糾正措施，因此無法形成聯(lián)動效應，從而影響項目資金的使用效益。

2.4項目預算績效評價結果不夠科學

通過項目預算的績效評價結果能夠反饋資金的使用情況，進一步優(yōu)化財政資金的支出結構，履行行政事業(yè)單位對社會公眾的服務職能，實現(xiàn)資金的優(yōu)化配置。但在實際工作中，現(xiàn)行的項目預算績效評價流于形式，缺乏績效評價的結果應用，主要表現(xiàn)在以下幾點：一是項目預算績效管理的管理機制不健全。由于對項目管理理論和政策理解不到位，導致績效指標的設計不夠科學合理，從而影響項目資金使用效率。二是項目預算管理績效編制缺乏精細化。行政事業(yè)單位未根據(jù)實際的發(fā)展目標對項目進行充分的論證，導致在執(zhí)行項目的時候預算績效與實際績效出現(xiàn)較大差異，造成項目的浪費，影響預算績效管理的工作進程。三是項目績效評價結果應用有待加強。由于一些項目預算的績效評價指標不夠合理和科學，從而影響項目績效目標完成，使得項目預算績效評價不能充分發(fā)揮其約束作用。

3導致行政事業(yè)單位項目預算管理問題的影響因素分析

3.1對項目預算管理的重視程度影響項目預算編制的效果

行政事業(yè)單位具備公益性質特點，其財政性資金采取收支兩條線進行管理。在實際工作中，由于對項目預算管理和具體實施工作沒有給予足夠的重視，從而影響了項目預算管理的整體水平。雖然行政事業(yè)單位內部建立了相關的內控管理制度，但缺乏對于項目預算管理的重視，在編制預算過程中并未嚴格執(zhí)行相關制度，也沒有嚴格按照相關流程進行管理，這就影響了項目預算編制內容的客觀性和科學性。通常情況下編制項目預算采取增量法，參考往年數(shù)據(jù)而沒有針對項目進行充分調研評估，導致項目預算編制的數(shù)據(jù)缺乏相關的數(shù)據(jù)支撐和理論依據(jù)，容易出現(xiàn)脫離實際工作需要，從而影響項目預算編制的準確度和日后的執(zhí)行進度。

3.2單位內部控制管理制度對項目預算執(zhí)行的影響程度

行政事業(yè)單位的內部控制管理是項目預算管理體系中重要的組成部分，建立健全單位的內部控制管理考核標準，才能有效實施項目預算管理。相關內部控制管理制度能夠對實際預算執(zhí)行進行有效的分析、考核、評價和監(jiān)督，從而保證財政性資金在實際應用中達到理想效果，有效規(guī)范項目預算的執(zhí)行。在現(xiàn)行階段，雖然單位建立了相關管理制度，但由于重視程度以及管理機制的影響，并未嚴格按照制度執(zhí)行，在項目預算執(zhí)行過程中會出現(xiàn)實際執(zhí)行與預算有較大差異，頻繁調整預算，影響項目預算的執(zhí)行效果。

3.3監(jiān)督考核指標影響項目預算監(jiān)督管理水平

雖然行政事業(yè)單位受到多方面的監(jiān)督，單位內部也建立了相應的項目預算管理制度，但實際還是缺乏相應的監(jiān)督考核機制。科學的監(jiān)督考核指標能夠幫助行政事業(yè)單位對項目預算管理進行科學合理的監(jiān)督，實現(xiàn)全面預算管理。隨著新政府會計制度的實施，行政事業(yè)單位在對財政性資金的使用過程中要進行全程監(jiān)控，那么建立相應的監(jiān)督考核體系和考核指標對于項目預算管理就顯得尤為重要了。良好的監(jiān)督考核指標能夠更加客觀、科學的考核財政性資金的投入和分配，對項目的預算管理起到積極的作用。

3.4項目預算績效考核指標對績效評價結果的影響

行政事業(yè)單位的項目預算績效評價是根據(jù)相關部門要求，在充分結合項目情況設立的項目績效目標基礎上，建立起一套科學地項目績效評價指標的體系。項目預算的績效評價需按相關制度流程對項目預算支出進行合理的評價。而現(xiàn)在項目預算績效評價的指標設計定性與定量結合度不夠，沒有能達到最初對項目績效目標設置的初衷。在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)目前更多的是形式上的建立，在未來工作中還有很大的改善空間。

4改善行政事業(yè)單位項目預算管理的對策

4.1加強項目預算編制的可行性研究，做好項目預算編制管控

在當前經濟下行的情況下，行政事業(yè)單位應充分優(yōu)化使用財政性資金，使其達到優(yōu)化資金配置的要求。在項目預算編制過程中，項目應提前進行可行性論證分析，根據(jù)項目實際資金需求編制零基預算，量力而行地安排項目預算。本著厲行節(jié)約的原則，強化項目論證，規(guī)范項目立項程序，做好執(zhí)行進度安排，使項目資金發(fā)揮其作用。行政事業(yè)單位應實現(xiàn)業(yè)財融合，充分調動業(yè)務部門和財務部門積極性，科學的編制項目預算。單位編制項目預算應充分考慮項目專業(yè)性，由業(yè)務部門進行標準制定，必要情況也可以聘請第三方機構進行專業(yè)指導。為確保項目預算可以規(guī)范有序地開展，行政事業(yè)單位還需建立完整的、成熟的項目預算制度體系，使單位內部管理形成閉環(huán)，充分發(fā)揮財政性資金的作用。

4.2加強項目資金的管理，強化項目預算執(zhí)行剛性約束

為了推動行政事業(yè)單位的項目預算管理和財務管理共同發(fā)展，強化國有資產管理、提升項目運行效率、有效防范財政風險，行政事業(yè)單位應建立健全項目預算執(zhí)行過程中的制度體系。為提高項目管理透明度，應開展項目預算公開化機制，不斷推進項目成本管理。對于項目預算的調整，要根據(jù)實際情況謹慎處理。根據(jù)內部控制管理機制，杜絕發(fā)生為趕執(zhí)行進度而支付經費的情況，提高項目預算資金的使用效率。

4.3建立健全項目預算考核機制，加強監(jiān)督管理

行政事業(yè)單位應設立獨立的監(jiān)督管理部門，從單位實際出發(fā)，創(chuàng)設單位的項目預算監(jiān)督考核指標，并形成制度體系。該部門的成員應包括相關部門的負責人和財務人員，通過各部門的協(xié)力合作，落實相關監(jiān)督考核的工作。單位的監(jiān)督考核指標設計應可量化、可執(zhí)行，由此才能對項目進行考核，從而達到項目預算管理的成效。

4.4設置合理的績效考核指標，推動項目預算績效評價結果應用

行政事業(yè)單位根據(jù)項目績效目標編制項目預算，聚焦預算執(zhí)行情況的績效指標，強化業(yè)務部門和財務部門的合作，形成業(yè)務工作也預算績效管理工作的融合。項目績效的指標設計也應貼合實際工作需要，增強績效評價結果應用的合理性和有效性，提高項目績效評價水平。

5結論

隨著我國經濟的發(fā)展，只有不斷建立健全單位的內部控制管理制度體系，才能推動項目預算管理向著更加精細化的方向發(fā)展，從而提高財政性資金的使用效率，最終提升行政事業(yè)單位的社會服務職能。本文主要闡述了項目預算編制不夠科學和規(guī)范、項目預算執(zhí)行剛性認識不足、項目預算監(jiān)督管理機制不健全以及項目預算績效評價結果科學性不足這幾方面的問題，從項目預算編制的重視程度、單位內部控制制度的建立和執(zhí)行、監(jiān)督考核指標和績效考核指標幾個方面分析了問題產生的原因，并從加強項目預算編制的可行性研究、強化項目預算執(zhí)行剛性約束、建立健全項目預算考核機制以及設置合理的績效考核指標這幾方面提出了解決問題的對策。

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作者：趙冬明 單位：北京生產力促進中心