公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略

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摘要：在國家有關(guān)文化法人體制改革的政策推動下，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的改革實踐逐漸走向成熟，但仍面臨著些許發(fā)展困境，無法使法人治理結(jié)構(gòu)真正發(fā)揮其綜合效能。本文以目前法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館實踐中存在的問題為分析點，并結(jié)合實際提出相關(guān)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展優(yōu)化策略，從而激發(fā)公共圖書館的活力，使法人治理結(jié)構(gòu)更加科學(xué)化和規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：法人治理；公共圖書館；優(yōu)化策略

改革開放以來，我國高度重視以公共圖書館為代表的公共文化事業(yè)單位的深化改革，并制定了系列國家政策和法規(guī)，公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)成了我國圖書館事業(yè)改革的重要方向。在這一大背景下，各城市圖書館積極試點和實踐，大力推動建立健全理事會制度，成功實現(xiàn)了資源整合效益以及效率的最大化。然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷革新和日益增長的文化需求，法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館如何優(yōu)化和完善法人治理結(jié)構(gòu)，從而提升公共圖書館綜合效能這一問題，值得探索和研究。

一、我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的實踐探索

20世紀(jì)70年代初，(CorporateGovernance)美國經(jīng)濟理論界最早提出了“法人治理結(jié)構(gòu)”這一詞，隨著這一概念的普及化，我國將法人治理漸漸應(yīng)用到了公共圖書館等文化事業(yè)單位中。我國公共圖書館法人治理的實踐是伴隨著事業(yè)單位改革進(jìn)行的。從20世紀(jì)80年代開始，我國正處在改革開放時期，事業(yè)單位在改革過程中受到新公共管理運動中分權(quán)、引入競爭機制等理念的影響，探索具有中國特色的事業(yè)單位改革之路。1986年《中華人民共和國民法通則》提出了“事業(yè)單位法人”的概念。2006年，《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細(xì)則》首次明確提出“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”的理念。2007年，我國實行事業(yè)單位分類改革，在上海、廣東等地建立法人治理結(jié)構(gòu)，深圳圖書館、廣州圖書館、山西圖書館等作為公益性文化機構(gòu)相繼被列入法人治理結(jié)構(gòu)試點單位，開啟了我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的實踐探索先河。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”。這為公共圖書館法人治理推廣提供了政策支持。2017年《公共圖書館法》頒布實施，第23條明確規(guī)定要推動公共圖書館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，這為新時代我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的健全提供了法律基礎(chǔ)。2019年國家圖書館理事會正式組建，219個公共圖書館啟動理事會制度革新，據(jù)不完全統(tǒng)計，已有348家公共圖書館建立了法人治理結(jié)構(gòu)。我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的實踐探索在廣度和深度方面不斷加強。

二、公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)探析

公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)是指為了實現(xiàn)圖書館法人自主管理而設(shè)計的、以形成主要利益相關(guān)者之間的權(quán)力分享與制衡機制為核心的管理體制。公共圖書館通過法人治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)政事分開、管辦分離，最終實現(xiàn)去行政化的改革目標(biāo)，提升公共圖書館的服務(wù)能力。法人治理結(jié)構(gòu)具有法人和治理兩個層面的特點，一方面法人治理結(jié)構(gòu)具有“法人”特點，借鑒了現(xiàn)代企業(yè)中的公司治理的基本原理，具有分權(quán)特征，實行所有權(quán)和管理權(quán)分離，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立、相互制衡，相對應(yīng)形成由理事會、管理層、監(jiān)事會構(gòu)成的內(nèi)部微觀治理結(jié)構(gòu)。另一方面法人治理結(jié)構(gòu)具有“治理”特點，改變圖書館傳統(tǒng)的管理模式為治理模式，通過參與治理將利益相關(guān)者吸納進(jìn)入治理體系，最大限度地發(fā)揮合作治理機制的作用，形成由政府部門、圖書館行業(yè)協(xié)會、圖書館法人、社會公眾之間相互協(xié)作與制衡的外部宏觀治理結(jié)構(gòu)，具體結(jié)構(gòu)如下圖1所示。

三、公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實踐中存在的問題

在我國公共圖書館構(gòu)建法人治理模式的建設(shè)進(jìn)程中，各公共圖書館大膽探索和改革，取得了突破性發(fā)展，讓公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的活力逐步顯現(xiàn)，但也暴露出來一些問題，面臨著與國家政策相脫離、過于形式化、理事會成員結(jié)構(gòu)不合理、定位模糊等發(fā)展困境。1.形式化執(zhí)行政策，章程內(nèi)容不明確自2007年以來，國家出臺了系列推動公共文化事業(yè)單位法人治理的文件，但仍有部分地方政府未能貫徹落實國家政策，導(dǎo)致地方公共圖書館落后于公共文化事業(yè)發(fā)展。此外，也存在部分公共圖書館的理事會形同虛設(shè)，沒有真正自主權(quán)。公共圖書館章程是其運行和管理的主要指南，通過查閱多個公共圖書館的章程發(fā)現(xiàn)，蘇州、常州圖書館所呈現(xiàn)的章程較為細(xì)致，但還有部分地方公共圖書館的章程較為簡潔，對于理事及管理層職責(zé)未進(jìn)行明確區(qū)分和說明，這使得法人治理不能有實質(zhì)性的發(fā)展。2.不能因地制宜改革，理事會定位模糊在實踐中，仍有部分公共圖書館盲目進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革，沒有與地方的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、文化工作以及其自身的功能特點等相協(xié)調(diào)一致，使得在法人治理結(jié)構(gòu)的改革過程中出現(xiàn)了重大決策失誤，滯緩了公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革的建設(shè)進(jìn)程。由于沒有結(jié)合自身實際情況，有些公共圖書館理事會出現(xiàn)了定位模糊及錯誤的重大問題，在一定程度上仍停留在表面輔助決策層面，沒有徹底實現(xiàn)其決策和監(jiān)督的職能，從而大大降低了理事會的效能。在法人治理結(jié)構(gòu)中，理事會的主要職能決策監(jiān)督，如果只是浮于表面，建言獻(xiàn)策，則難以真正達(dá)到法人治理這一目的。3.理事會成員結(jié)構(gòu)不合理，理事會決策缺乏獨立性就目前而言，由于大多數(shù)公共圖書館理事會成員有著雙重的角色身份，既是圖書館理事會成員也是社會角色身份，正是由于這一特殊性，理事成員往往難以平衡兩者之間的關(guān)系，在一定程度上影響了其職能的有效發(fā)揮，使決策缺乏靈活性和自主性。根據(jù)搜集多地公共圖書館章程，選取了典型的幾個代表，如表1所示，不難發(fā)現(xiàn)，盡管外部理事所占較大，其中還包括出任理事的政府代表，會受到行政等多方面的影響，喪失了決策的獨立性。4.缺乏全面的內(nèi)外部監(jiān)督和約束在現(xiàn)行制度下，內(nèi)外部的監(jiān)督體制是保障法人治理穩(wěn)定、合法運行的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)上表1可知，盡管大多數(shù)公共圖書館在設(shè)立理事會的同時也設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)，例如監(jiān)事會、委員會等，但多數(shù)還是依靠政策法規(guī)規(guī)范和約束決策層的職責(zé)和權(quán)力。同時，有些公共圖書館只建立了內(nèi)部監(jiān)督而沒有建立外部監(jiān)督，或者只建立了外部監(jiān)督機構(gòu)而未設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督，這也使得監(jiān)督力大打折扣，很可能會造成權(quán)力濫用的現(xiàn)象。

四、圖書館法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略

文化事業(yè)單位法人治理化是深化文化體制改革的主要任務(wù)之一，是推動公共文化事業(yè)單位結(jié)構(gòu)改革和發(fā)展的切入點。公共圖書館作為公共文化事業(yè)單位的代表，完善和優(yōu)化公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)是至關(guān)重要的。針對公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實踐中存在的些許問題，將從以下幾個方面提出相關(guān)優(yōu)化策略。1.完善法人治理下的理事會制度，構(gòu)建合理化理事會成員結(jié)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的核心工作是建立理事會，成員結(jié)構(gòu)則又是理事會的關(guān)鍵。由于大多數(shù)公共圖書館理事會成員有著雙重的角色身份這一特殊性，在一定程度上影響了其職能的有效發(fā)揮，使決策缺乏獨立性。第一，落實相關(guān)政策配套制度。自2005年以來，黨中央、國務(wù)院出臺了一系列關(guān)于公共文化領(lǐng)域法人治理結(jié)構(gòu)的政策和文件，各地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮主觀能動性，全面貫徹落實關(guān)于公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)政策文件，推動構(gòu)建合理化的理事會成員結(jié)構(gòu)。第二，擴大理事會成員的吸納范圍。目前，在大多數(shù)公共圖書館的理事會成員結(jié)構(gòu)中，外部理事成員比例較大，故其在公共圖書館決策時有著舉足輕重的地位。外部理事一般包括出任理事的政府代表和具有獨立性的外部理事，對于具有獨立性的外部理事的吸納可以從人大代表、法律專業(yè)人才等來選取，從而更大程度吸收大眾的意見與需求，提升公共圖書館的治理效益和合法性，來確保公共圖書館政策執(zhí)行的客觀性和合理性。第三，明確理事會職責(zé)，實現(xiàn)權(quán)責(zé)分離。縱觀大多數(shù)推行理事會制度的公共圖書館的章程內(nèi)容，都較為簡潔，不夠細(xì)致化。各圖書館章程應(yīng)保證章程內(nèi)容的合法性，充分利用選擇規(guī)定事項和任意記載事項。理事會作為公共圖書館的決策機構(gòu)，應(yīng)定期公開圖書館的相關(guān)戰(zhàn)略、管理等事務(wù)，使之透明化。此外，對于理事會成員可以在法律的保障下進(jìn)行公開、公正的換屆，促進(jìn)圖書館的良好循環(huán)發(fā)展。2.加強內(nèi)外部監(jiān)督機制，積極承擔(dān)社會責(zé)任以公共圖書館為代表的公共文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革是依托于企事業(yè)單位的，故法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書館也需要內(nèi)外部的監(jiān)督來約束和規(guī)范，實現(xiàn)監(jiān)督主體及監(jiān)督手段多元化，從而保證公共圖書館的有序運行。第一，建立內(nèi)部審計監(jiān)督制度。定期開展內(nèi)部審計工作，通過對專項工作內(nèi)容、經(jīng)濟責(zé)任及管理等多維度的檢查和反饋，使監(jiān)督體系更為完整和合理，同時為優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)提供依據(jù)。第二，建立多渠道外部監(jiān)督機制。暢通多種外部監(jiān)督渠道，形成與社會需求相對接的監(jiān)督機制，進(jìn)行全面的監(jiān)督。首先，定期收集用戶的感知評價和意見，通過用戶感知來反映工作效能和服務(wù)質(zhì)量。其次，成立專業(yè)的外部監(jiān)督委員會，吸收大量研究圖書館發(fā)展評價的相關(guān)專業(yè)人士，進(jìn)行定期考核和評價，從而調(diào)動積極性。最后，充分利用網(wǎng)絡(luò)通信媒介，設(shè)立相關(guān)反饋和評價的渠道，例如信箱、網(wǎng)絡(luò)留言等，通過加強讀者與公共圖書館之間的交流，使更多人民群眾參與其中，充分發(fā)揮民主管理、參與、監(jiān)督的作用。第三，積極承擔(dān)法律義務(wù)性及道德性社會責(zé)任。公共圖書館應(yīng)當(dāng)按照章程依法履行工作職責(zé)及相應(yīng)義務(wù)，遵守有關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)章制度等，并為違反守法義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的過失責(zé)任。在履行義務(wù)性職責(zé)外，公共圖書館應(yīng)該積極承擔(dān)為大眾服務(wù)的公益性角色職責(zé)，為每位用戶提供平等的服務(wù)，保證信息的獲得性，并積極開展特殊服務(wù)，例如為法律文獻(xiàn)中心提供相關(guān)普法教育活動、法律援助場所等。3.理順各方關(guān)系，立足實際因地制宜法人治理是不同于傳統(tǒng)治理模式一種結(jié)構(gòu)，厘清不同政策、不同體系之間的關(guān)系是合理構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。長期以來，公共文化機構(gòu)都是文化行政部門的下屬事業(yè)單位，在人、財?shù)确矫娴捏w制大都參照了政府機關(guān)，故在很大程度上未能結(jié)合圖書館實際情況進(jìn)行改革。第一，厘清多方關(guān)系和不同，及時轉(zhuǎn)變。在公共圖書館法人治理改革的進(jìn)程中，一方面應(yīng)明確厘清不同政策之間的銜接關(guān)系，與以政府為主導(dǎo)的管理體制相契合，避免出現(xiàn)多重管理的現(xiàn)象。另一方面應(yīng)厘清傳統(tǒng)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系與不同，將治理結(jié)構(gòu)中的靜態(tài)管理及時轉(zhuǎn)變?yōu)橛袕椥缘膭討B(tài)治理。第二，結(jié)合自身實際進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)的改革。在構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)時，要與公共圖書館自身的主要功能、規(guī)模大小、地方社會的經(jīng)濟發(fā)展水平及文化基礎(chǔ)等方面相協(xié)調(diào)一致，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐馁Y源、文化等優(yōu)勢，因地制宜，不盲目采用其他公共圖書館體制進(jìn)行改革。此外，在貫徹落實法人治理結(jié)構(gòu)改革時，與當(dāng)?shù)卣⑷罕娋透母锓桨高M(jìn)行密切溝通和征求意見，確保改革的合理性和可實現(xiàn)性。第三，體制與環(huán)境相適應(yīng)。理事會主要職能是決策，在公共圖書館運行中是重要的一環(huán)，應(yīng)充分考慮各理事成員的綜合素質(zhì)，對其進(jìn)行定期的專業(yè)知識和管理培訓(xùn)，適當(dāng)通過績效考核來調(diào)動積極性，使法人治理體制與當(dāng)前圖書館治理環(huán)境相協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，全方位展現(xiàn)公共圖書館的理念及圖書館的底蘊和文化。

五、結(jié)語

法人治理結(jié)構(gòu)是公共圖書館管理體制改革的嘗試和探索，面對目前的發(fā)展困境，要在運行實踐過程中積極探索，不斷地總結(jié)和反思，進(jìn)一步完善和優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)。應(yīng)從完善配套制度及監(jiān)督體系、厘清各方關(guān)系及因地制宜等多方面進(jìn)行進(jìn)一步改革，確保法人治理結(jié)構(gòu)改革相關(guān)方案措施落實到位，使公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革邁出實質(zhì)性的一步，逐漸走上規(guī)范化的軌道。

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作者：朱書陽 姜秀芹 徐群逸 單位：江蘇理工學(xué)院