公共圖書館法人治理結構優化策略

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摘要：在國家有關文化法人體制改革的政策推動下，公共圖書館法人治理結構的改革實踐逐漸走向成熟，但仍面臨著些許發展困境，無法使法人治理結構真正發揮其綜合效能。本文以目前法人治理結構下的公共圖書館實踐中存在的問題為分析點，并結合實際提出相關公共圖書館法人治理結構的發展優化策略，從而激發公共圖書館的活力，使法人治理結構更加科學化和規范化。

關鍵詞：法人治理；公共圖書館；優化策略

基金項目：本文系江蘇理工學院社科基金項目《基于法人治理改革開放以來，我國高度重視以公共圖書館為代表的公共文化事業單位的深化改革，并制定了系列國家政策和法規，公共圖書館法人治理結構成了我國圖書館事業改革的重要方向。在這一大背景下，各城市圖書館積極試點和實踐，大力推動建立健全理事會制度，成功實現了資源整合效益以及效率的最大化。然而，隨著互聯網技術的不斷革新和日益增長的文化需求，法人治理結構下的公共圖書館如何優化和完善法人治理結構，從而提升公共圖書館綜合效能這一問題，值得探索和研究。

一、我國公共圖書館法人治理結構的實踐探索

20世紀70年代初，(CorporateGovernance)美國經濟理論界最早提出了“法人治理結構”這一詞，隨著這一概念的普及化，我國將法人治理漸漸應用到了公共圖書館等文化事業單位中。我國公共圖書館法人治理的實踐是伴隨著事業單位改革進行的。從20世紀80年代開始，我國正處在改革開放時期，事業單位在改革過程中受到新公共管理運動中分權、引入競爭機制等理念的影響，探索具有中國特色的事業單位改革之路。1986年《中華人民共和國民法通則》提出了“事業單位法人”的概念。2006年，《事業單位登記管理暫行條例實施細則》首次明確提出“事業單位法人治理結構”的理念。2007年，我國實行事業單位分類改革，在上海、廣東等地建立法人治理結構，深圳圖書館、廣州圖書館、山西圖書館等作為公益性文化機構相繼被列入法人治理結構試點單位，開啟了我國公共圖書館法人治理結構的實踐探索先河。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”。這為公共圖書館法人治理推廣提供了政策支持。2017年《公共圖書館法》頒布實施，第23條明確規定要推動公共圖書館建立健全法人治理結構，這為新時代我國公共圖書館法人治理結構的健全提供了法律基礎。2019年國家圖書館理事會正式組建，219個公共圖書館啟動理事會制度革新，據不完全統計，已有348家公共圖書館建立了法人治理結構。我國公共圖書館法人治理結構的實踐探索在廣度和深度方面不斷加強。

二、公共圖書館法人治理結構探析

公共圖書館法人治理結構是指為了實現圖書館法人自主管理而設計的、以形成主要利益相關者之間的權力分享與制衡機制為核心的管理體制。公共圖書館通過法人治理結構實現政事分開、管辦分離，最終實現去行政化的改革目標，提升公共圖書館的服務能力。法人治理結構具有法人和治理兩個層面的特點，一方面法人治理結構具有“法人”特點，借鑒了現代企業中的公司治理的基本原理，具有分權特征，實行所有權和管理權分離，決策權、執行權、監督權三權分立、相互制衡，相對應形成由理事會、管理層、監事會構成的內部微觀治理結構。另一方面法人治理結構具有“治理”特點，改變圖書館傳統的管理模式為治理模式，通過參與治理將利益相關者吸納進入治理體系，最大限度地發揮合作治理機制的作用，形成由政府部門、圖書館行業協會、圖書館法人、社會公眾之間相互協作與制衡的外部宏觀治理結構，具體結構如下圖1所示。

三、公共圖書館法人治理結構實踐中存在的問題

在我國公共圖書館構建法人治理模式的建設進程中，各公共圖書館大膽探索和改革，取得了突破性發展，讓公共圖書館法人治理結構的活力逐步顯現，但也暴露出來一些問題，面臨著與國家政策相脫離、過于形式化、理事會成員結構不合理、定位模糊等發展困境。1.形式化執行政策，章程內容不明確自2007年以來，國家出臺了系列推動公共文化事業單位法人治理的文件，但仍有部分地方政府未能貫徹落實國家政策，導致地方公共圖書館落后于公共文化事業發展。此外，也存在部分公共圖書館的理事會形同虛設，沒有真正自主權。公共圖書館章程是其運行和管理的主要指南，通過查閱多個公共圖書館的章程發現，蘇州、常州圖書館所呈現的章程較為細致，但還有部分地方公共圖書館的章程較為簡潔，對于理事及管理層職責未進行明確區分和說明，這使得法人治理不能有實質性的發展。2.不能因地制宜改革，理事會定位模糊在實踐中，仍有部分公共圖書館盲目進行法人治理結構改革，沒有與地方的社會經濟發展水平、文化工作以及其自身的功能特點等相協調一致，使得在法人治理結構的改革過程中出現了重大決策失誤，滯緩了公共圖書館法人治理結構改革的建設進程。由于沒有結合自身實際情況，有些公共圖書館理事會出現了定位模糊及錯誤的重大問題，在一定程度上仍停留在表面輔助決策層面，沒有徹底實現其決策和監督的職能，從而大大降低了理事會的效能。在法人治理結構中，理事會的主要職能決策監督，如果只是浮于表面，建言獻策，則難以真正達到法人治理這一目的。3.理事會成員結構不合理，理事會決策缺乏獨立性就目前而言，由于大多數公共圖書館理事會成員有著雙重的角色身份，既是圖書館理事會成員也是社會角色身份，正是由于這一特殊性，理事成員往往難以平衡兩者之間的關系，在一定程度上影響了其職能的有效發揮，使決策缺乏靈活性和自主性。根據搜集多地公共圖書館章程，選取了典型的幾個代表，如表1所示，不難發現，盡管外部理事所占較大，其中還包括出任理事的政府代表，會受到行政等多方面的影響，喪失了決策的獨立性。4.缺乏全面的內外部監督和約束在現行制度下，內外部的監督體制是保障法人治理穩定、合法運行的重要環節。根據上表1可知，盡管大多數公共圖書館在設立理事會的同時也設立了相應的監督機構，例如監事會、委員會等，但多數還是依靠政策法規規范和約束決策層的職責和權力。同時，有些公共圖書館只建立了內部監督而沒有建立外部監督，或者只建立了外部監督機構而未設立內部監督，這也使得監督力大打折扣，很可能會造成權力濫用的現象。

四、圖書館法人治理結構優化策略

文化事業單位法人治理化是深化文化體制改革的主要任務之一，是推動公共文化事業單位結構改革和發展的切入點。公共圖書館作為公共文化事業單位的代表，完善和優化公共圖書館的法人治理結構是至關重要的。針對公共圖書館法人治理結構實踐中存在的些許問題，將從以下幾個方面提出相關優化策略。1.完善法人治理下的理事會制度，構建合理化理事會成員結構法人治理結構的核心工作是建立理事會，成員結構則又是理事會的關鍵。由于大多數公共圖書館理事會成員有著雙重的角色身份這一特殊性，在一定程度上影響了其職能的有效發揮，使決策缺乏獨立性。第一，落實相關政策配套制度。自2005年以來，黨中央、國務院出臺了一系列關于公共文化領域法人治理結構的政策和文件，各地方政府應當統籌協調，積極發揮主觀能動性，全面貫徹落實關于公共圖書館法人治理結構的相關政策文件，推動構建合理化的理事會成員結構。第二，擴大理事會成員的吸納范圍。目前，在大多數公共圖書館的理事會成員結構中，外部理事成員比例較大，故其在公共圖書館決策時有著舉足輕重的地位。外部理事一般包括出任理事的政府代表和具有獨立性的外部理事，對于具有獨立性的外部理事的吸納可以從人大代表、法律專業人才等來選取，從而更大程度吸收大眾的意見與需求，提升公共圖書館的治理效益和合法性，來確保公共圖書館政策執行的客觀性和合理性。第三，明確理事會職責，實現權責分離。縱觀大多數推行理事會制度的公共圖書館的章程內容，都較為簡潔，不夠細致化。各圖書館章程應保證章程內容的合法性，充分利用選擇規定事項和任意記載事項。理事會作為公共圖書館的決策機構，應定期公開圖書館的相關戰略、管理等事務，使之透明化。此外，對于理事會成員可以在法律的保障下進行公開、公正的換屆，促進圖書館的良好循環發展。2.加強內外部監督機制，積極承擔社會責任以公共圖書館為代表的公共文化事業單位的法人治理結構改革是依托于企事業單位的，故法人治理結構下的公共圖書館也需要內外部的監督來約束和規范，實現監督主體及監督手段多元化，從而保證公共圖書館的有序運行。第一，建立內部審計監督制度。定期開展內部審計工作，通過對專項工作內容、經濟責任及管理等多維度的檢查和反饋，使監督體系更為完整和合理，同時為優化法人治理結構提供依據。第二，建立多渠道外部監督機制。暢通多種外部監督渠道，形成與社會需求相對接的監督機制，進行全面的監督。首先，定期收集用戶的感知評價和意見，通過用戶感知來反映工作效能和服務質量。其次，成立專業的外部監督委員會，吸收大量研究圖書館發展評價的相關專業人士，進行定期考核和評價，從而調動積極性。最后，充分利用網絡通信媒介，設立相關反饋和評價的渠道，例如信箱、網絡留言等，通過加強讀者與公共圖書館之間的交流，使更多人民群眾參與其中，充分發揮民主管理、參與、監督的作用。第三，積極承擔法律義務性及道德性社會責任。公共圖書館應當按照章程依法履行工作職責及相應義務，遵守有關法律、法規、行政規章制度等，并為違反守法義務承擔相應的過失責任。在履行義務性職責外，公共圖書館應該積極承擔為大眾服務的公益性角色職責，為每位用戶提供平等的服務，保證信息的獲得性，并積極開展特殊服務，例如為法律文獻中心提供相關普法教育活動、法律援助場所等。3.理順各方關系，立足實際因地制宜法人治理是不同于傳統治理模式一種結構，厘清不同政策、不同體系之間的關系是合理構建法人治理結構的基礎。長期以來，公共文化機構都是文化行政部門的下屬事業單位，在人、財等方面的體制大都參照了政府機關，故在很大程度上未能結合圖書館實際情況進行改革。第一，厘清多方關系和不同，及時轉變。在公共圖書館法人治理改革的進程中，一方面應明確厘清不同政策之間的銜接關系，與以政府為主導的管理體制相契合，避免出現多重管理的現象。另一方面應厘清傳統企業治理結構和法人治理結構的關系與不同，將治理結構中的靜態管理及時轉變為有彈性的動態治理。第二，結合自身實際進行法人治理結構的改革。在構建法人治理結構時，要與公共圖書館自身的主要功能、規模大小、地方社會的經濟發展水平及文化基礎等方面相協調一致，充分發揮當地的資源、文化等優勢，因地制宜，不盲目采用其他公共圖書館體制進行改革。此外，在貫徹落實法人治理結構改革時，與當地政府、群眾就改革方案進行密切溝通和征求意見，確保改革的合理性和可實現性。第三，體制與環境相適應。理事會主要職能是決策，在公共圖書館運行中是重要的一環，應充分考慮各理事成員的綜合素質，對其進行定期的專業知識和管理培訓，適當通過績效考核來調動積極性，使法人治理體制與當前圖書館治理環境相協調和統一，全方位展現公共圖書館的理念及圖書館的底蘊和文化。

五、結語

法人治理結構是公共圖書館管理體制改革的嘗試和探索，面對目前的發展困境，要在運行實踐過程中積極探索，不斷地總結和反思，進一步完善和優化法人治理結構。應從完善配套制度及監督體系、厘清各方關系及因地制宜等多方面進行進一步改革，確保法人治理結構改革相關方案措施落實到位，使公共文化機構法人治理結構改革邁出實質性的一步，逐漸走上規范化的軌道。

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作者：朱書陽 姜秀芹 徐群逸