農(nóng)村義務(wù)教育政策變化模式

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【摘要】受到科學(xué)進(jìn)步模式啟發(fā)，公共政策分析者把政策的變化總結(jié)為兩種基本變化模式即常規(guī)變化和范式變化。從我國農(nóng)村義務(wù)教育政策中選取以農(nóng)村教師教育為代表的常規(guī)變化政策，以農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整為代表的范式變化政策。通過回溯性的分析和總結(jié)教育政策的嬗變動因與規(guī)律，我們發(fā)現(xiàn)，進(jìn)行常規(guī)變化的農(nóng)村義務(wù)教育政策發(fā)生率最高，并為政策實(shí)現(xiàn)革命性的變化和跨越式的發(fā)展作量的積累，只有常規(guī)變化和范式變化兩種政策變化模式適時交替，政策才能最大可能地實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)和取得社會效益。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村義務(wù)教育；常規(guī)變化；范式變化

哈羅德·拉斯韋爾(HaroldD.Lasswell)與丹尼爾·勒納(DanielLerner)1951年發(fā)表的《政策科學(xué)：范圍與方法最近的發(fā)展》以來，政策科學(xué)的研究在社會科學(xué)領(lǐng)域成為主流的話題。“政策是一個有目的活動過程，是為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的行動”[1]。隨著我國教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，教育公共服務(wù)水平無法滿足社會需求，教育政策越來越成為服務(wù)型政府破解教育領(lǐng)域問題的有力工具，規(guī)范和管理教育實(shí)踐活動的重要幫手。我國農(nóng)村義務(wù)教育政策作為處理和解決農(nóng)村教育積貧積弱現(xiàn)狀的良方，是農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展方向的指路人。因政策自身具有運(yùn)動、發(fā)展和自我更新的特性，政策與周圍環(huán)境處于自我修正的動態(tài)變化過程，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村義務(wù)教育政策的運(yùn)行并不是一以貫之，而是因時、因勢進(jìn)行自身調(diào)整，無法做出適時調(diào)整的政策變動勢必會滋生腐蝕性的流弊。

1政策變化的基本模式

托馬斯·庫恩（ThomasS.Kuhn）《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中他把科學(xué)進(jìn)步模式概括為：第一，前科學(xué)時期；第二，高度累積性的常規(guī)科學(xué)；第三，違反支配常規(guī)科學(xué)的范式出現(xiàn)，科學(xué)共同體的專業(yè)承諾發(fā)生位移；第四，科學(xué)革命時期新理論出現(xiàn)。科學(xué)進(jìn)步是在漸進(jìn)變化和和飛躍性的質(zhì)變交替中進(jìn)行，因此，借用該種進(jìn)步模式，政策分析者提出了兩種政策變化的基本模式。

1.1常規(guī)變化模式

林德布洛姆（CharlesE.Lindblom）的漸進(jìn)主義認(rèn)為新政策的制定，如果要達(dá)到政策的有效性，不可能是一成不變，不斷地修補(bǔ)和改進(jìn)政策成為一種常態(tài)。政策的決策過程是對以往政策行為不斷修正的過程，是經(jīng)過小范圍的修訂、完善而獲得的[2]。可以說，政策常規(guī)變化是扮演著補(bǔ)救性的角色，在遵循政策的根本目標(biāo)和方向的前提下，不同政策之間保持著較為明顯的連續(xù)性，更多的是針對當(dāng)下社會弊病而發(fā)生的聯(lián)動效應(yīng)。另外，政策的變化是在一定的社會經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境和政治生態(tài)及政治文化中發(fā)生的，由于政策系統(tǒng)是一個不斷進(jìn)行新陳代謝的更新系統(tǒng)，政策環(huán)境和政策問題本身的發(fā)展變化，必須隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國際形勢的變化制定新的政策。所以，切不可將某個階段上能解決某些問題的政策當(dāng)作放之四海而皆準(zhǔn)、行之四時而皆有效的東西[3]，通過以“吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”的學(xué)習(xí)類型為基礎(chǔ)，是政策的常規(guī)變化的不竭動力。

1.2范式變化模式

范式是一個公認(rèn)的模型或模式[4]，是一個集體成員對客觀世界所具有的共同認(rèn)知和態(tài)度。科學(xué)革命是由于科學(xué)共同體中部分人意識到他們無法利用現(xiàn)有的范式有效地探究自然界，類似的在政治革命中一些人逐漸感覺到當(dāng)前制度無力解決時下的問題而引發(fā)的。霍爾提出了“政策范式（policyparadigm）概念”[5]。可以說，政策范式對于政策本身來說具有非常好的穩(wěn)固性和常態(tài)化。然而，已有的政策無法解決現(xiàn)實(shí)問題，且到了不得不出現(xiàn)新的解決辦法才能改變問題的時候，那么意味著政策范式轉(zhuǎn)變的來臨。也可以稱為范式轉(zhuǎn)移(ParadigmShift)[6]。事實(shí)上，政策范式變化是對舊政策一種徹底否定和權(quán)威性失效的描述，反映了政策制定者對政策問題性質(zhì)及其解決辦法的信念、價值和態(tài)度根本性的改變，范式變化也可以成為中斷-平衡模式即政策連續(xù)性的中斷[7]。簡而言之，范式變化模式是指政策連續(xù)過程出現(xiàn)中斷或飛躍，是新政策代替舊政策的前端環(huán)節(jié)。

2漸變與突變：農(nóng)村義務(wù)教育政策的變化模式研判

農(nóng)村義務(wù)教育政策是一段時間內(nèi)農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的行動路線和改革根本方向。然而，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地敦促農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會環(huán)境和利益訴求的復(fù)雜性，以及新的社會發(fā)展戰(zhàn)略的提出和教育目標(biāo)的確立，亟需農(nóng)村教育政策體系的支撐和適時而變，以保證教育目標(biāo)的順利完成。

2.1教師教育政策：漸進(jìn)主義下的常規(guī)變化

建國后，借鑒蘇聯(lián)專門院校培養(yǎng)模式，建立培養(yǎng)教師的師范院校和師范學(xué)校體制，實(shí)行“三級”教育體系，把師范畢業(yè)生定向分配到高中、初中和小學(xué)，穩(wěn)定了當(dāng)時極度匱乏的教師供給。1978年，《關(guān)于加強(qiáng)和發(fā)展師范教育的意見》明確規(guī)定了“大力發(fā)展師范教育，統(tǒng)籌規(guī)劃，建立‘三級’教育體系。”1980年，第四次全國師范教育工作會議上規(guī)定了師范教育的地位、作用、任務(wù)，為我國經(jīng)歷長期教師短缺的農(nóng)村教育補(bǔ)給了大量教師。此后，逐漸強(qiáng)調(diào)農(nóng)村義務(wù)教育教師應(yīng)達(dá)到中師學(xué)歷水平。1986年，《中華人民共和國義務(wù)教育法》要求“采取措施加強(qiáng)和發(fā)展師范教育，加速培養(yǎng)、培訓(xùn)師資。”至此，經(jīng)過一段時間的努力發(fā)展師范教育，我國教師教育培訓(xùn)體系初步形成，大量師范院校畢業(yè)生由人民政府定向分配到農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校。1990年，《關(guān)于當(dāng)前師范專科學(xué)校工作的幾點(diǎn)意見》指出“為農(nóng)村初中培養(yǎng)合格的教師是師范專科學(xué)校的主要任務(wù)，牢固樹立為農(nóng)村教育業(yè)務(wù)的辦學(xué)思想，對學(xué)生熱愛農(nóng)村教育事業(yè)進(jìn)行思想教育。”1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“進(jìn)一步加強(qiáng)師資培養(yǎng)培訓(xùn)工作，要制定教師培訓(xùn)計劃”，為了是農(nóng)村中小學(xué)教師的學(xué)歷達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。此時，大力發(fā)展教師教育，尤其是農(nóng)村教師在職培訓(xùn)、提升學(xué)歷水平，主要是因?yàn)檗r(nóng)村教師專業(yè)水平?jīng)Q定著我國農(nóng)村普及九年義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，把加強(qiáng)師范教育，面向農(nóng)村培養(yǎng)學(xué)歷水平合格、教學(xué)能力強(qiáng)的教師，視為農(nóng)村“普九”的重要抓手。顯然，我國教師教育政策從由重視農(nóng)村義務(wù)教育教師數(shù)量的供給逐步向教師的學(xué)歷和教學(xué)能力開始轉(zhuǎn)變。大大提升了教師隊(duì)伍的學(xué)歷水平、教訓(xùn)能力和教育觀念，特別是農(nóng)村教師隊(duì)伍在專業(yè)能力和自身素質(zhì)方面得到了顯著的提升。2000年后，我國師范教育開始實(shí)行有償教育，師范院校紛紛改弦更張，設(shè)立非師范專業(yè)和熱門專業(yè)，以求在大學(xué)生擴(kuò)招運(yùn)動中拔得頭籌，其自身定位逐步偏離培養(yǎng)人民教師的根本性目標(biāo)。2007年，《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（實(shí)行）》指出，應(yīng)提升我國農(nóng)村教師教育水平，建立和健全農(nóng)村教師培養(yǎng)、培訓(xùn)體系。2010年，開始強(qiáng)調(diào)教師隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，讓更多的不同層次的院校參與到教師教育體系的構(gòu)建中來，并逐漸通過國培計劃完善教師服務(wù)體系，彰顯了諸多教師教育政策越來越向農(nóng)村教師專業(yè)化水平提升方面傾斜。2015年，《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015～2020年）的通知》為鄉(xiāng)村教師培訓(xùn)提供更加有保障的支持。2018年，通過對教師的本土化培養(yǎng)，增加公費(fèi)定向師范生培養(yǎng)的規(guī)模，出臺了專門的教師教育振興規(guī)劃。建立健全鄉(xiāng)村教師成長發(fā)展的支持服務(wù)體系，高質(zhì)量開展鄉(xiāng)村教師全員培訓(xùn)，培訓(xùn)的針對性和實(shí)效性不斷提高。”近年來，為提升鄉(xiāng)村教師教育教學(xué)水平，我國的鄉(xiāng)村教師教育越來越受到重視，師資培訓(xùn)體系漸趨成熟且水平逐步提升。教師教育政策的輻射域持續(xù)擴(kuò)大，且其內(nèi)涵不斷豐富，公共服務(wù)水平提升，覆蓋對象由專注骨干演變?yōu)槿珕T性培訓(xùn)，由重視職前的師范生教育到關(guān)注農(nóng)村教師在職培訓(xùn)，教師教育政策更加注重因地制宜，培養(yǎng)適合本地特色、有針對性的教師隊(duì)伍。可以說，政策的演變是跟隨著實(shí)踐中的問題而變，也隨著國家對教育改革與發(fā)展的規(guī)劃進(jìn)行漸進(jìn)的修補(bǔ)。教師教育政策是教育體系趨向完整化的重要內(nèi)容，在不同的教育發(fā)展階段，對教師教育政策提出了不同的要求。該項(xiàng)政策不斷完善且保持著較好的連續(xù)性，使得教師教育政策更好地服務(wù)于教育改革發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，并在不同歷史時期彰顯著自身的價值和活力。

2.2中小學(xué)布局調(diào)整政策：推陳出新下的范式轉(zhuǎn)變

2000年，農(nóng)村教育集資和教育費(fèi)附加隨著稅費(fèi)制改革的取消，教育管理體制改革使得農(nóng)村義務(wù)教育財政責(zé)任上移至“以縣為主”。城鎮(zhèn)化進(jìn)程日不停歇地鞭策著農(nóng)村人口涌向城鎮(zhèn)，我國的計劃生育政策不斷深入人心，生育觀念開始轉(zhuǎn)變，農(nóng)村適齡兒童在減少。在這樣的社會大環(huán)境下，我國農(nóng)村學(xué)校的布局因國家教育的決策而發(fā)生改變。2001年，專門提出“因地制宜調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局。”這種政策是在對教育規(guī)模效益的追求下而產(chǎn)生的，增加教育投資的產(chǎn)出水平，整合鄉(xiāng)村小學(xué)教育資源，防止浪費(fèi)。但是，從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整也會產(chǎn)生一系列社會性問題，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整因缺少具體實(shí)施細(xì)則和撤并程序，給政策以后的順利實(shí)施埋下了禍根。2003年，《中小學(xué)布局調(diào)整專項(xiàng)資金管理辦法》規(guī)定“布局調(diào)整專項(xiàng)資金的補(bǔ)助重點(diǎn)支持農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)。”縣級財政壓力與日俱增，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村生源減少，繼續(xù)“撤點(diǎn)并校”是地方政府不得而為之的辦法，2004年，教育部財政部出臺文件指出“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，提高辦學(xué)規(guī)模和效益。”我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策自實(shí)施以來，一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)村教育資源的利用效率，這與當(dāng)時分擔(dān)了農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)的縣級教育財政“吃緊”不無關(guān)系，通過該政策“撤點(diǎn)并校”，整合農(nóng)村教育資源，也體現(xiàn)了政策制定者資源優(yōu)化的政策制定邏輯。然而，政策設(shè)計的初衷在具體實(shí)施過程中往往事與愿違，尤其在設(shè)立了“布局調(diào)整專項(xiàng)資金”以后，地方政府在行政命令的權(quán)威和自身功利主義的驅(qū)動下，往往急切邀功請賞，突出地方布局調(diào)整政績。因此，布局調(diào)整政策帶來的農(nóng)村教育弊端不斷顯露出來。盲目撤銷農(nóng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)導(dǎo)致各種問題的暴露，政策的“反常期”到來，政策制定者開始逐漸感覺到農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策無法應(yīng)對當(dāng)前的問題，對該政策的爭議和信仰危機(jī)出現(xiàn)，新的政策范式在悄悄地孕育。所以，2005年和2006年出臺的關(guān)于布局調(diào)整的政策開始強(qiáng)調(diào)“慎重和適當(dāng)對待撤點(diǎn)并校”，并傾向于問政于民、深入調(diào)研民情。2006年，《教育部關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的通知》強(qiáng)調(diào)“先建后撤的原則，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)。”近年來的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策趨向嚴(yán)格和謹(jǐn)慎，從“慎重”到“暫緩”再到“聽取人民群眾意見”的文本表達(dá)，體現(xiàn)了以“效率優(yōu)先”的布局調(diào)整逐步過渡到“以人為本”，政策推進(jìn)的步伐也開始慢了下來。在2012年，國家專門出臺針對農(nóng)村學(xué)校布局的文件，根據(jù)學(xué)校布局調(diào)整出現(xiàn)的問題，在統(tǒng)籌本區(qū)域?qū)嶋H情況的基礎(chǔ)上，做好籌劃，實(shí)行因地制宜，擯棄盲目、有私利性目的的學(xué)校布局調(diào)整。學(xué)校布局調(diào)整應(yīng)圍繞以教育發(fā)展和學(xué)生受教育公平為核心，做好義務(wù)教育資源的優(yōu)化配置。至此，運(yùn)行了十余年的農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整政策壽終正寢，因其帶來的弊端和社會環(huán)境的轉(zhuǎn)變，政策制定者對布局調(diào)整問題的理解和解決辦法發(fā)生了徹底的改變，因此，該政策范式也就自然發(fā)生了變化。

3繼承與超越：農(nóng)村義務(wù)教育政策變化模式的啟示

教育政策是“政府在一定時期為實(shí)現(xiàn)一定的教育目標(biāo)而制定的關(guān)于教育事務(wù)的行動準(zhǔn)則”[8]，政策是具有一定的生命周期的，且具有一定的適用范圍和最佳時期。教育實(shí)踐內(nèi)置于社會發(fā)展進(jìn)程中，必然會出現(xiàn)動態(tài)化的發(fā)展，為此，教育政策也會隨著時代的進(jìn)步和問題的出現(xiàn)而進(jìn)行自我的演進(jìn)。第一，政策常規(guī)變化是對原有政策小幅度地修補(bǔ)、完善，在復(fù)雜的社會大環(huán)境下，政策針對的問題較為棘手，通常政策周期相當(dāng)長且收效甚微，但是必不可少的一個環(huán)節(jié)。教育政策遵循著歷史制度主義的理論邏輯，重視政策和制度經(jīng)驗(yàn)，充分考慮政策的歷史慣性和社會文化心理影響[9]。常規(guī)變化是在遵循政策的總目標(biāo)和基本方向的情況下，適時的對政策作出微調(diào)，是實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和革命變化的必要條件。如，我們實(shí)施的教師流動政策，基于對我國城鄉(xiāng)師資發(fā)展水平的判斷和農(nóng)村教育發(fā)展的實(shí)際情況，未來仍將教師流動作為平衡縣域內(nèi)教師資源的一種重要的配置手段。但是，這種配置方式并不是永久有效，當(dāng)教育實(shí)踐問題的發(fā)生情景發(fā)生變化時，教師流動政策的變動只是一種量的積累，最終要達(dá)到質(zhì)變即均衡城鄉(xiāng)師資目的，仍需要堅持該項(xiàng)政策。第二，政策范式轉(zhuǎn)變是客觀之需，表明政策已經(jīng)度過了生命周期的最后一個階段，已經(jīng)沒有可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)支撐，預(yù)示著政策終結(jié)的到來。舊的政策周期的到來，需要我們針對社會發(fā)展環(huán)境和教育實(shí)踐問題，認(rèn)真籌劃新的解決策略，改變原來的那種思維方式和看待問題的觀念。當(dāng)然，政策范式變化模式發(fā)生頻率低，不宜常見。如我國的義務(wù)教育財政投入政策的歷史變遷，由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”到“以縣為主”財政投入主體的突變，由義務(wù)教育收費(fèi)到免費(fèi)的質(zhì)變，這種政策范式的轉(zhuǎn)變極大減輕了農(nóng)民教育支出的經(jīng)濟(jì)壓力，對保障農(nóng)村義務(wù)教育公平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。盡管如此，政策的變化模式并不是孤立存在，政策常規(guī)變化為范式轉(zhuǎn)變作準(zhǔn)備，政策范式轉(zhuǎn)變之后又開始新的常規(guī)變化，兩種變化模式是相互融合交替的。政策的常規(guī)變化和范式轉(zhuǎn)變是量變到質(zhì)變的運(yùn)動過程，政策的漸進(jìn)變化是一種量的積累，為實(shí)現(xiàn)新的范式變化積蓄力量。我國農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)自2002年實(shí)施，經(jīng)過十年的布局規(guī)劃，由“撤點(diǎn)并校”到“聽取群眾意見”到“暫緩撤并”直至2012年開始“暫停撤并”，中小學(xué)布局調(diào)整政策經(jīng)歷了長達(dá)十年的常規(guī)變化，最終呈現(xiàn)出新的范式的轉(zhuǎn)變。另外，我國的義務(wù)教育財政投入政策的嬗變亦是如此，財政責(zé)任由原先的“下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)”到后來轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧弦浦量h區(qū)”。無論是政策的延續(xù)或終結(jié)、微變或巨變、漸進(jìn)性或革命性，毫無疑問，適時地進(jìn)行政策模式的變化可以實(shí)現(xiàn)政策的最大社會效益。適時而變關(guān)鍵在于政策制定者要科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化政策處理問題和協(xié)調(diào)各項(xiàng)政策的能力，克服政策間的矛盾，祛除“政策是誘發(fā)新問題肇始之源”的病癥。與此同時，政策常規(guī)變化是為了實(shí)現(xiàn)階段性的目標(biāo)，保持著政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，而范式轉(zhuǎn)變則是為跨越式發(fā)展和革命性轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件，兩種變化模式的有機(jī)結(jié)合才能最大可能促使農(nóng)村義務(wù)教育在穩(wěn)定持續(xù)中不斷粉碎發(fā)展的桎梏，勾勒出階梯上升的進(jìn)步軌跡。

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作者：張涵 單位：上海第一中學(xué)