基層群眾自治實踐的困境與進路

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摘要：鄉(xiāng)村基層群眾自治作為鄉(xiāng)村治理的重點工作之一，是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶。筆者堅持問題導(dǎo)向，分析了當前鄉(xiāng)村振興工作中基層群眾自治實踐所面臨的困境，為進一步回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施找準解決基層群眾自治問題的突破途徑，找到與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施相配合的基層治理方式。基于此，筆者提出了要繼續(xù)完善政黨嵌入，平衡自治性與行政化以及拓展鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商等鄉(xiāng)村振興視域下基層群眾自治的路徑。

關(guān)鍵詞：基層群眾自治；鄉(xiāng)村振興；基層治理

2022年中央一號文件聚焦“全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作”，提出“扎實有序做好鄉(xiāng)村治理重點工作，推動鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐”[1]。鄉(xiāng)村基層群眾自治作為鄉(xiāng)村治理重點工作之一，是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶[2]。以2022年中央一號文件的出臺為觸發(fā)點，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新發(fā)展階段亦必將對基層群眾自治提出新要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新發(fā)展階段的內(nèi)容、目標和完成方式有別于精準扶貧，勢必要調(diào)整和創(chuàng)新原有的治理方式。

1鄉(xiāng)村振興中基層群眾自治的困境

1.1基層群眾自治主體性弱化

基層群眾自治主體性是指包括村委會組織在內(nèi)的鄉(xiāng)村自治主體能夠根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，自主開展工作的一種自治狀態(tài)。具有主體性的自治形態(tài)才能夠?qū)崿F(xiàn)對村社共同體利益的保護。基層群眾自治主體性弱化主要體現(xiàn)在以下幾個方面。1）村級自治主體仍存在“等、靠、要”的落后思想。具體來看，當前村級自治主體缺乏推動鄉(xiāng)村振興的主動性，仍處于被動等待上級行政決策的狀態(tài)中。在脫貧攻堅中，一方面通過資源輸入、項目下鄉(xiāng)等將福利政策下放給村民；另一方面通過行政力量下沉的方式推動貧困地區(qū)和貧困人口脫貧。在精準扶貧過程中國家承擔了特定的主體責任，導(dǎo)致了農(nóng)民對國家資源供給的依賴，以及村委會在村級治理中依靠自上而下的決策和行政命令，即通過執(zhí)行上級行政指令對照精準扶貧基本標準完成既定任務(wù)。然而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的多元化、實現(xiàn)方式的差異化，亟需改變村級自治主體“等、靠、要”的落后思想，激發(fā)村級政治、經(jīng)濟、文化組織和農(nóng)民等的內(nèi)生動力。2）村級自治主體缺乏長遠視角。鄉(xiāng)村振興是系統(tǒng)性長期工程，其目標指針是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。為推動鄉(xiāng)村振興取得新進展，村級自治主體要具有鄉(xiāng)村振興“為誰建設(shè)”“如何建設(shè)”“建設(shè)什么”的長遠考量。一方面，自治主體要秉持村社理性。不同地區(qū)由于資源優(yōu)勢、經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，鄉(xiāng)村振興的運行特征和運行方式也有所不同。外部的行政力量很難為所有鄉(xiāng)村都找到一條適合其特點的發(fā)展道路。因此，村級自治主體要秉持村社理性，積極挖掘地方特色，并基于鄉(xiāng)村特征做出合理決策和治理行為。另一方面，要秉持“運動式治理”形態(tài)。“運動式治理”能在有限時間內(nèi)聚合行政體制內(nèi)所有人力、財力、物力等全域資源，可以有效解決短期內(nèi)的社會問題[3]。但這種治理方式在一定程度上忽視了群眾共治形態(tài)，群眾主體性缺失會導(dǎo)致民主決策被弱化。

1.2基層群眾自治的泛行政化

已有研究認為，行政與自治二者的關(guān)系是對立和擠壓，其在基層群眾自治中表現(xiàn)得尤為明顯。基層群眾自治行政化，是指國家將行政控制權(quán)向鄉(xiāng)村社會下沉，使村級自治主體在村級治理過程中聽命于上級政府的行政指揮，通過行政手段加以管理[4]。基層群眾自治的行政化已是常態(tài)，但在日益強化的村莊行政性和壓力型體制的驅(qū)動下，村級自治的主體性建設(shè)存在一定程度的消解。1）基層群眾自治懸浮化。基層群眾自治懸浮化主要表現(xiàn)為部分地區(qū)村級自治的自治主體呈現(xiàn)出與農(nóng)村社會的關(guān)聯(lián)性降低的樣態(tài)。在傳統(tǒng)村級自治中，村委會在處理村莊內(nèi)生事務(wù)時，善于運用熟人社會的治理資源，村級組織與村民保持良性互動，形成了一套有效的自治結(jié)構(gòu)與體系。隨著行政任務(wù)擴容、國家項目資源下沉，村級組織由對下負責逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι县撠煟瑢?dǎo)致村級自治主體逐漸脫離群眾，形成懸浮性的治理[5]。同時，隨著村干部的職業(yè)化，村干部在完成行政任務(wù)中越來越重視規(guī)章制度，這種“非人格化”的治理理念往往忽視了鄉(xiāng)村社會中人和事的關(guān)聯(lián)性，失去回應(yīng)村民內(nèi)生需求的動力與能力。2）基層群眾自治的形式化。基層群眾自治的形式化主要表現(xiàn)為“唯指標化”和“唯過程化”。“唯指標化”表現(xiàn)為在國家資源下沉過程中，各級地方政府下發(fā)指標和任務(wù)，往往會致使村級組織依據(jù)上級指標開展工作，而并不關(guān)注任務(wù)完成的實際治理效果。“唯過程化”表現(xiàn)在村級自治任務(wù)多而繁，村級組織迫于上級行政和問責壓力而采取“痕跡管理”的辦法向上級部門匯報工作開展情況。顯然，村級自治主體對自治指標和過程的過分強調(diào)，消耗了村級組織有限的自治精力，導(dǎo)致形式主義泛濫。

2鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對基層群眾自治提出的新要求

新時代的基層群眾自治對如何真正落實“人民當家作主”的本質(zhì)要求，進一步回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，在理論與實踐中已然提出一系列新的要求。

2.1政黨嵌入：自治之政治保障

當前，鄉(xiāng)村振興中基層群眾自治主體性弱化和自治懸浮化以及形式化，都是基層群眾自治失范的表現(xiàn)。為避免這種現(xiàn)象，應(yīng)將政黨權(quán)力嵌入基層群眾自治體系，加強黨組織對鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)。其生成邏輯是以基層黨組織為核心，汲取農(nóng)村傳統(tǒng)自治模式中的優(yōu)質(zhì)資源內(nèi)核，重塑自治主體。將政黨權(quán)力嵌入基層群眾自治體系，并不意味著基層群眾自治的收縮。基層黨組織政治功能的強化，可以很好地解決基層治理兩大核心問題：政黨組織動員社會的能力問題和基層社會的政治信任問題[6]。在此基礎(chǔ)上，基層群眾自治將顯示兩大實踐指向：一是黨對基層群眾自治領(lǐng)導(dǎo)力加強，黨對基層社會的政治領(lǐng)導(dǎo)力明顯提升；二是基層黨組織自身建設(shè)加強，基層黨組織的建設(shè)和基層群眾自治進一步走向共融共生。因此，在基層群眾自治中形成政黨權(quán)力與傳統(tǒng)治理資源的有機融合，構(gòu)建以黨組織為核心的基層治理機制，將提升鄉(xiāng)村治理的有效性和現(xiàn)代性。

2.2有序參與：自治之實踐要求

隨著鄉(xiāng)村社會的振興，基層群眾參與村級治理的需求將不斷增加。而基層群眾自治的泛行政化形態(tài)在一定程度上擠壓了自治空間。兩者之間的結(jié)構(gòu)性張力將會不斷阻礙基層群眾的自治實踐。2022年中央一號文件提出鄉(xiāng)村振興要堅持“自下而上、村民自治、農(nóng)民參與”的原則，這也是為了實施構(gòu)建“共建共治共享”的社會治理模式。村級治理構(gòu)建“共建共治共享”模式，需要提高村級治理社會化水平，即充分調(diào)動農(nóng)村各方力量參與村級治理。因此，在基層群眾自治中要推進村民有序政治參與。同時，基層群眾自治制度運行中存在如村民政治參與制度不健全、政治參與意識不足、政治參與能力不強等問題，也凸顯了擴大村民有序政治參與的必要性。

2.3有效治理：自治之價值歸旨

基層群眾自治未來發(fā)展價值歸旨就是實現(xiàn)基層社會的有效治理。基于基層群眾自治懸浮化，農(nóng)村基層公共物品的供給更多傾向于自上而下，而非自下而上考慮村民的需求。這一現(xiàn)象的根本原因是治理的一元化與需求多元化之間的矛盾。這種單向性的權(quán)力運行方式難以解決農(nóng)村公共服務(wù)與公共物品供給的“最后一公里”問題，會加重村級治理的無效性。鄉(xiāng)村振興過程中國家資源下鄉(xiāng)，基于基層社會組織能力限度，過于強調(diào)為群眾服務(wù)，忽視提高自治組織為群眾服務(wù)的能力，同樣會導(dǎo)致村級治理的無效性。因此，有效發(fā)揮基層群眾自治功能，化解治理的一元化與需求多元化的矛盾，促進鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定，進而推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對基層群眾自治提出的一大要求。

3鄉(xiāng)村振興視域下基層群眾自治實踐的路徑

鄉(xiāng)村振興視域下的基層群眾自治，要繼續(xù)完善政黨嵌入，平衡自治性與行政化以及拓展鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商。

3.1主體性塑造：完善政黨嵌入

以基層黨組織為核心的基層群眾自治，可以有效提升基層群眾自治水平。政黨嵌入構(gòu)建起良好的基層群眾自治網(wǎng)絡(luò)，其中政黨的組織動員能力是優(yōu)化基層群眾自治機制的核心要件。增強政黨嵌入有效性，使其服務(wù)于現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會發(fā)展，一是要引進新的基層群眾自治資源。包括引進優(yōu)質(zhì)人才資源，為改善村級自治提供人力、物力和組織上的支撐。二是要整合基層群眾自治資源。村級自治離不開黨組織對農(nóng)村群眾、組織、社會資源的整合，要梳理村內(nèi)資源儲備和分布，實現(xiàn)自治資源從無序到有序的轉(zhuǎn)變。要加強黨組織自身建設(shè)，激活基層黨組織的政治功能。完善參與式的黨員嵌入，實現(xiàn)一元化行政整合到黨建引領(lǐng)下的多元主體民主協(xié)商整合的轉(zhuǎn)變。三是要統(tǒng)籌基層群眾自治資源配置。黨組織應(yīng)依據(jù)村級自治資源分布情況，在全面動員和整合自治資源的基礎(chǔ)上，科學(xué)配置村級自治資源。

3.2自治科學(xué)化：平衡自治性與行政化

當前實踐中，基層群眾自治已然形成了自治性和行政化的基本二元格局。因此，在鄉(xiāng)村振興中，基層群眾自治的運行需要正視日益多樣的行政事務(wù)和村級自治空間并存的情況，平衡好自治性與行政化，在防止行政擠壓自治的同時，避免因自治而忽視對行政事務(wù)的有效承接。平衡不是簡單的劃分，要結(jié)合村莊的實際情況探索最佳的平衡模式。一看經(jīng)濟基礎(chǔ)。經(jīng)濟基礎(chǔ)好、生活富裕的村，自治主體的積極性高，村級自治自然有著力點；經(jīng)濟基礎(chǔ)差、生活貧困的村，自治主體參與度低，基層民主形同虛設(shè)。二看人口結(jié)構(gòu)狀況。人口少、主體性弱的村，民主化弱、自治效能低下，行政化治理就占主導(dǎo)地位；人口較多、主體強的村，民主化強、自治效能較高。從農(nóng)村長期發(fā)展來講，自治性與行政化的平衡是動態(tài)變化中的結(jié)合。在當前的研究和實踐探索中，構(gòu)建自治下移以激發(fā)村民自治活力和行政下沉以強化基層治理能力模式，可以成為平衡自治性與行政化的有益探索。自治下移，指的是把自治單元下移至村民小組、自然村層級，利用村莊“自己人”這種熟人社會認同，激活自治主體動員和統(tǒng)合社會資本、社會力量參與村莊公共事務(wù)的能力，使村莊公共事務(wù)建設(shè)意愿內(nèi)化于村莊自治體之中，避免自治失效。行政下沉，指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)、行政人員、行政事務(wù)向行政村延伸和下沉，在行政村設(shè)立公共服務(wù)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出工作人員、劃定工作職責、明確具體事務(wù)[7]，完善行政村對上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政承接，使國家治理事務(wù)有效下滲到村莊肌體。

3.3自治民主化：拓展鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商

鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商在民主參與、多方共治、價值重構(gòu)三重維度皆具有整合功能[8]。眾多基層群眾自治實踐顯示，鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商是基層群眾自治和建設(shè)基層社會治理共同體的有效銜接工具。值得注意的是，鄉(xiāng)村振興背景下強調(diào)的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化比基層民主的范圍更為廣闊。因此，推動鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商嵌入基層群眾自治，形成“有序參與—有效治理”范式[8]，對于推進鄉(xiāng)村有效治理和鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。一是要增強鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商活力。鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商的開展取決于村民參與的積極性，否則會面臨“形式化”和“空轉(zhuǎn)”。要充分激活鄉(xiāng)村本土資源，實現(xiàn)與基層群眾自治等政治制度的有效銜接，推動鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商系統(tǒng)性發(fā)展。鄉(xiāng)村振興中，國家賦予農(nóng)村社區(qū)更多公共資源的同時，要加強政社互動，避免無路徑設(shè)計、無群眾參與的盲目資源下放，使群眾產(chǎn)生“等、靠、要”的惰性思想，要增強群眾參與的效能感、獲得感。二是要拓展鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商平臺。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程的推進，鄉(xiāng)村社會公共空間和社會關(guān)系正在發(fā)生變化。面對多種共同體屬性的疊加，鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商越加復(fù)雜化和層級化[9-10]。農(nóng)村利益主體的多元化，也激發(fā)了多層級基層協(xié)商格局的構(gòu)建。村級自治組織要針對不同利益主體和協(xié)商載體，根據(jù)具體事項創(chuàng)建民主協(xié)商平臺。三是強化鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商認同。強化群眾對鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商制度的認同，可以將制度的剛性約束轉(zhuǎn)化為利益主體的自覺行動，讓民眾成為鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商制度的承載者和共享者。可以將鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商規(guī)則融入本土自治規(guī)則和村規(guī)民約，達到規(guī)則認同；圍繞群眾切身利益開展協(xié)商，提升參與協(xié)商的獲得感，達到協(xié)商民主方式的認同；積極培育協(xié)商主體的協(xié)商意識和民主意識，達到協(xié)商制度心理認同。

作者：許珊 單位：中共六安市委黨校