改善農村人居環境及其經驗

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摘要：[目的]農村人居環境整治提升是實施鄉村振興戰略的重要內容，對宜居宜業和美鄉村建設行動具有重要意義。研究發達國家的農村人居環境改善措施和實踐經驗，對我國農村人居環境整治提升具有重要的借鑒意義。[方法]該文通過梳理分析國外發達國家改善農村人居環境的發展歷程、建設模式以及長效機制等內容，提煉總結國外改善農村人居環境中的先進經驗和共性特征，并提出我國農村人居環境整治提升建議。[結果]為改善農村人居環境，構建生態宜居鄉村，歐美、日韓等發達國家主要在農村人居環境建設與整治法律法規、資金籌措、群眾參與和激勵措施等方面建立了長效機制，具有完善性、長效性、多元化、主動性、協調性等特點。[結論]針對我國農村人居環境區域發展不均衡，法律體系不健全、長效管護機制不完善等問題，借鑒國外經驗，我國農村人居環境整治提升應科學規劃合理布局、創新農村人居環境發展新模式，因地制宜推進農村人居環境整治可持續發展，加強科普宣傳、完善法律體系建設、構建村民自治機制和多元投入機制，推動我國農村人居環境邁向提質升級。

關鍵詞：農村人居環境鄉村建設建設模式長效機制國外經驗

引言：人居環境是以人類為核心的一個復雜體系，包含了人類生存所需最基本的基礎設施，同時也包含了人類賴以生活與生產的自然和社會環境[1]。農村人居環境則是農村居民在聚居中所涉及到的生活、居住和基本生產活動相關的生存環境[2]。隨著我國城市建設水平的逐步提高，城鄉人居環境水平差距日益顯著，農村人居環境也逐漸受到各級政府和社會各界的高度關注。目前，我國農村人居環境整治取得顯著成效，村莊環境基本實現干凈整潔有序[3]。然而，由于我國城鄉發展水平不均衡，農村人居環境仍存在區域性差異明顯、基本生活設施不完善、管護機制不健全等問題[4,5]。2021年我國繼續啟動實施農村人居環境整治提升5年行動，到2025年，農村人居環境要顯著改善，生態宜居美麗鄉村建設取得新進步[6]。歐美、日韓等國家在農村人居環境建設與整治方面起步早，積累了豐富的理論和實踐經驗。文章分析國外改善農村人居環境工作的發展背景、建設模式以及長效機制等，提煉總結先進經驗，提出我國改善農村人居環境有關建議，為我國宜居宜業和美鄉村建設行動和鄉村振興戰略的順利實施提供科學依據。

1國外農村人居環境研究發展現狀

歐美國家關于人居環境的研究起步較早。16—18世紀歐洲空想社會主義提出將城市與農村融合來解決城鄉差距的問題[7]。英國學者霍華德提出“花園城市”的理念，提出要科學規劃，結合園林綠化改善人居環境[8]。美國學者芒福德主張區域整體發展，提出城市和農村、自然環境與人工環境相結合[9]。20世紀30年代，圍繞農村發展趨勢以及農村發展需求，德國學者克里斯泰勒提出中心地理論，認為城鎮的主要職能是充當周圍農村的中心并提供商品和服務[10]。希臘學者道薩亞迪斯在20世紀50年代提出“人類聚居學”的概念，從此開啟了人居環境的系統研究[11]。

1.1農村人居環境的發展歷程

國外的農村人居環境研究始于農村人居環境地域地理，前期聚焦于鄉村聚落的研究。19世紀，德國開啟了鄉村聚落的研究，集中于自然環境與聚落之間的關系[12,13]。20世紀初，美、英、日、韓、荷蘭等國家隨即開展了針對鄉村聚落的系統研究，主要集中在形態研究，包括鄉村聚落的職能、類型以及規劃等。梅休對不同時期鄉村聚落形態進行了分析，得出不同形態下鄉村聚落的優缺點[14]。這一時期的鄉村地域較為封閉，受城市影響較小。到了20世紀50年代，歐美發達國家基本實現了人口城市化，農村居民點由鄉村聚落逐漸轉變為城鎮型社區，學者開始關注鄉村社區的演變與重構、地理空間保護等問題[15-17]。20世紀下半葉，人居環境科學開始發展，以人與環境之間的相互關系為研究重點[18,19]。歐美發達國家在快速城市化過程中，忽視了鄉村的發展，學者們逐漸將研究視角轉向城市化對農村的影響，從城鄉統籌等角度出發，聚焦農村的貧困、基礎設施和城鄉差距等問題。到60年代末期，面對突出的城市問題，人口開始出現“逆城市化”，城市居民和商業資源向農村轉移，農村的空間、環境、景觀和基礎設施得到很大的改善。學者們開展了逆城市化原因分析、對鄉村聚落的影響研究等[20,21]。1985年12月17日，聯合國設立“世界人居日”，人居環境可持續發展的理念被提出，進一步推動農村人居環境的研究。20世紀末，發達國家“逆城市化”進程加快，城市居民移居農村和消費鄉村，農村社會經濟形態和空間格局發生了巨大變化[21,22]。大量城市人口的流入也導致了地方文化逐漸消失、居住環境不斷惡化[23]。學者們開始關注鄉村環境的脆弱性和農村社區的適應性，并探討城鄉移居對農村環境的影響以及農村環境治理等問題[24-26]。研究農村轉型的對策，提出發展循環經濟、保護農村環境等策略[27-30]。圍繞農村人居環境的可持續發展，學者認為農村轉型的實質是功能和空間的轉型，封閉的傳統農村空間被打破，成為開放的可持續發展空間，農村由單一的生產功能逐漸發展成生態保育、消費、文化傳承等多重功能[31,32]。2004年聯合國提出城鄉相互發展的理念，改善城市人居環境的同時，也為農村地區增加基礎設施、公共服務等。隨著科技現代化和經濟全球化的下沉，農村功能不斷拓展，田園風光成為上層社會人士的追求，多功能農業和多元化農村也成為時尚。學者們開始探討以休閑消費為背景探討農村人居環境問題[33]。此時的農村人居環境逐漸與體驗自然風光、感受鄉村文化、享受舒適宜居等西方發達國家的遷居追求相適應（表1）。

1.2農村人居環境建設典型模式

歐美、日韓等發達國家在農村人居環境建設方面開展了長期探索實踐，并逐漸形成了較為完善的農村人居環境建設模式圖1。英國和美國農村人居環境發展特點為典型的城鄉共生模式，以城市帶動農村發展，推動農村人居環境的建設。20世紀初，為緩解農業農村發展滯后的問題，政府推行小城鎮建設政策，推進基礎設施建設，鼓勵中產階級向城市郊區遷移[34-36]。60年代以后，美國大力推行“示范城市”計劃，推行以“度假農莊”和“觀光牧場”為主要經營項目的建設模式，帶動了周邊農村的人居環境改善，城鄉生活水平和現代化程度無差別[37]。18世紀初期開始，英國政府推行城鄉均等化，聚焦基礎設施和公共服務體系建設，政府通過財政撥款、補貼等方式，在新建住房、燃氣電力、交通出行等方面，給予農村地區有力的支持。鄉村建設方面從最初提出鄉村景觀的重建與修復、“保護性治理”理念直至現階段的保護農村環境及其可持續發展戰略，重在保護、強化本身的鄉野和文化特色，不斷建設生態宜居鄉村[38,39]。韓國農村人居環境發展特點為典型的自主協同模式，政府努力支持與農民自主發展相結合，共同推動與實現低成本改善農村環境的目標。20世紀70年代，韓國實施“新村運動”，最初的任務是改善農村人居環境、增加農民收入、促進農民改變思想觀念。由政府提供設計規劃和建設方案，通過改善農村公路、住房條件、修建村民會館等，為項目提供免費的鋼筋和水泥，大力支持農村人居環境建設[40]。還通過優化耕種條件、提高農產品產量和質量，提升農民收入。在“新村運動”的中后期，農民自主意識興起，農村人居環境建設已經逐步轉變成以農民為主導的模式[41,42]。農民根據自身需要以村落為單位結成“生產協同組合”“協同會”“婦女會”，加強彼此間在生活環境改善以及農產品生產、流通、銷售等領域的協作，實施農戶副業企業計劃，建設專業化農產品生產基地等，實現了農村人居環境與農民經濟收入齊發展[43]。日本農村人居環境發展特點為典型的自下而上模式，政府協同自治，通過農村社會自發性組織挖掘本地的潛在資源，帶動衰敗的農村全面振興，農村環境改善。20世紀70年代，日本實施了造町運動，政府充分發揮農民群體的力量，鼓勵村民因地制宜建設家鄉，實現產業振興，并逐步擴展到基礎設施建設、景觀環境治理等，逐漸由農村到城市，成為全民運動[44,45]。其中最具特色的“一村一品”模式充分發揮農村社會自主性，形成了具有地方產品特色的區域經濟發展模式，不斷提高農村農產品、旅游業、文化資產的地域特色等，農村產業發展和農村人居環境水平不斷提升[46,47]。

1.3農村人居環境長效機制

德國政府為推動農村環境建設與改造制定頒布了一系列政策法規以及建設規劃，頒布一系列注重基礎設施建設的政策和法律，同時配備完善的垃圾處理和污水管道等環?；A措施，生活垃圾和污水問題基本解決，提高了農村居民生活的舒適度。注重環境建設規劃，為保護農村自然環境，各類農業支持政策均有強制性的環保要求[48]。實施嚴格的農村建設審批政策，并完善管理機構與機制，體現了農村地方特色。政府鼓勵公眾參與農村環境建設，建立多方參與投資機制，同時開展環保教育和生態農業技術培訓，盡量減少對環境的影響[49,50]。其他歐洲國家也采取了一系列有效措施，確保農村人居環境長效。如荷蘭面對國內的環境壓力，以及歐盟環境保護政策，農場主自發成立環境合作社，從農業環境保護等方面為農場主提供技術支持和意見建議，為促進農村環境保護與經濟發展做出了突出貢獻[51,52]。英國通過政府改組農業、漁業及食品部為環境、食品與鄉村事務部（DEFRA），解決產業革命對自然環境的破壞問題，并實施了一系列農村管理等政策措施和資金支持，改善了農村基礎設施與人居環境建設[52-54]。美國政府十分重視農村環境建設，通過嚴格管理、法律建設、資金支持以及示范帶動等方式加強長效管護。建立嚴格的管理制度，包括垃圾分類管理制度，完善的分散型污水政策體系、完整的垃圾處理產業鏈條，還禁用對糞便不處理的開敞廁所，加強對農村人居環境的保護；建立完善的環境法律法規，通過法律先行規范和約束污染源。國家層面出臺政策性法律標準，地方政府因地制宜制定本地的法律法規和技術標準。國家有權對地方進行核查和處罰[37]；設立農村發展水和環境資金，美國農業部下設有“農戶水和廢水補助金”“農村社區和家庭的特別評估援助”“固體廢物管理補助金”等9種援助資金，主要采取政府主導，社會化資金補充的資金機制。各州政府也設立農村污染治理的專項資金[55,56]。資金使用地區指向性強，重點照顧缺乏清潔可靠的飲用水或廢物處理系統的地區；建立完備環境教育體系，組織公眾和學校參觀環境教育場所，通過評選環境教育示范農場，組織農場主定期參觀、交流經驗。此外還推行“示范城市”，加強輻射帶動作用，拓寬小城鎮周邊農村生活環境和休閑旅游，改善農村人居環境[57,58]。日本農村人居環境建設以村民為主導、政府協作和社會支持的組織形式貫穿始終，通過法律建設、政策引導、資金支持以及激發農民主體作用等方式加強長效管護。建立完善法律保障體系，頒布《環境基本法》《食品、農業、農村基本法》等基本法律，同時針對垃圾分類、農村污水治理等也出臺了成體系的法律規定[59-61]；制定完善的標準體系，針對農村垃圾、污水治理等，頒布系列標準對處理設施的設計、生產、建設、維護等進行科學規范和指導；通過實施環境保護型農業支付制度，支持農業發展方式向可持續發展方式轉變，政府為使用堆肥或其它有機方式栽培的農戶以及使用凈化槽的農戶提供補貼，提高了環境污染防治能力[62-64]；鼓勵農民自力更生，組建農協并輻射全國，支持村民共同參與村莊規劃制定以及村莊環境保護等[65,66]（表2）。

2現階段我國農村人居環境存在問題

2.1區域發展不平衡

由于自然資源、區位優勢、文化背景等因素的不同，區域間不平衡是一個較為普遍的現象。總體上看，我國農村人居環境既有大區域間的不平衡，也有小區域間的不平衡。大區域間的不平衡：如東部地區、中西部城市近郊區等有基礎、有條件的地區，基礎設施建設比較完善，農村人居環境總體上優于中西部基礎設施建設相對完善的地區，更優于西部地處偏遠、經濟欠發達等農村人居環境基礎設施建設不完善等地區。小區間的不平衡：如有的地區集中整合各種資金、資源，開展試點示范造盆景形成了不平衡；有的地方農村人居環境整治工作起步早、發展快，形成了產業優勢，在資源、人才的聚集上，對周邊地區形成強大的虹吸作用，導致了“馬太效應”，擴大了區域間差距。

2.2資金投入缺口大

截至2021年底，我國仍然有約75%的農村生活污水沒有得到處理，30%左右的農戶沒有普及衛生廁所，未來建設和管理資金投入需要量仍然較大。比如，按照全國全年農村污水排放量約337億立方米、平均治理成本每立方米2.73元測算，我國農村污水治理年資金需求約920億元。按照“十三五”期間農村污水處理建設和運營費用年均投入280億計算，農村污水治理年資金缺口約640億元[67]。目前中央財政在農村人居環境方面的年投入超過百億，但整體缺口依然很大，且面臨社會資本參與度不高、村民自籌收費機制尚未建立等問題。

2.3農民主體作用發揮不充分

農民群眾是農村人居環境整治最直接的受益者，也是最重要的參與者、建設者。受文化傳統和教育程度的影響，部分農民群眾保護環境的意識較為淡薄，參與人居環境保護積極性不高。當前農民對農村人居環境整治工作了解有限，在整治工作中參與度不強，并且對環境整治效果評價不高，反映了農民作為鄉村社會主體在農村人居環境整治工作中處于"缺位"的狀態，存在農民參與意識不高、參與意愿不足、參與深度不夠、參與途徑有限等問題。此外，由于農民參與機制不完善、參與渠道不暢通等，作為受益者沒有足夠的主動意識去參與其中。農民主體在農村人居環境整治中缺位，直接影響農村人居環境整治工作的推進。

2.4長效管護機制不完善

農村改廁、生活污水垃圾處理設施設備需要長期管理維護，才能實現長久運行。若長效管護機制不健全，則整治成果難以鞏固。一些地區農村人居環境整治基礎設施建設之后，由于缺少有效的管護機制、人員和經費，導致設施短期運行之后“停擺”。此外，部分地方管護人員知識水平和業務能力有限，僅靠簡單的宣傳培訓難以實現有效管護，容易出現管護不及時、管護不到位、管護方式方法不合理等問題，導致前期投入的大量資金浪費、整治效果打折扣。比如有調研結果顯示，部分村民認為缺少人居環境整治長效管護機制，會造成衛生廁所不好用、生活污水管網損壞及生活污水亂倒亂排等情況。

2.5法律保障不健全

長期以來，由于城鄉經濟與社會發展的不平衡，導致我國城鄉基本公共服務非均等化問題十分突出，對農村生態環境保護立法重視不夠，呈現出重城市輕農村的立法模式。目前，我國農村人居環境治理的法律體系不完善且條文數目有限。參與主體的權責界限不清，且法治意識不強。此外，法律監督機制缺位，缺少農村人居環境治理監督的規定，且監督的主體與對象模糊，現行法律只規定了政府可作為農村人居環境治理的監督主體，但未明確其它主體能否成為監督主體。

3國外改善農村人居環境對我國的啟示

近年來，我國農村人居環境顯著改善，但與鄉村振興的長期目標、農民對美好生活的向往相比，還存在一定的短板。一方面，基礎設施建設不完善。農村衛生廁所、污水垃圾處置以及再利用設施建設不足。另一方面，長效運行管護機制不健全。廁所、污水、垃圾處理等設施運維長效機制未建立，部分設施閑置，導致建設資金浪費。造成這些問題的原因，既有多年來“重城市、輕農村”導致農村環境整治的財政投入不足、歷史欠賬較多，也有投入機制不健全、農民主體作用發揮不夠、運維長效機制不健全等多方面的原因。國外在農村人居環境建設與農業農村現代化建設方面的先進經驗，為我們進一步做好當前工作提供借鑒參考。

（1）農村人居環境規劃先行。學習歐美、東亞等國家的經驗，政府主導下開展農村人居環境整治提升規劃。統籌考慮各項重點任務，綜合考慮設施配置和標準，明確重點任務優先序，先易后難，從農民群眾最關心、最現實、最迫切的問題入手，形成整治“菜單”，通過村民會議等形式充分討論后，因地制宜開展。傳統鄉村聚集形態是周圍環境多因素的集中體現，呈現“五里不同風，十里不同俗”的多樣化形態，因此在制定改善農村人居環境規劃時，應當充分結合當地地域特色，保留鄉村風貌，挖掘文化傳承，尊重當地風俗，協調好人與自然之間的關系，打造具有傳統田園風情和鄉村特色景觀的個性化農村人居環境。

（2）構建農村人居環境整治創新模式。我國農村人居環境發展不均衡，大致分為發達型、發展中型和相對落后型3類，因此，學習國外經驗，根據不同類型，創新構建農村人居環境整治模式，有步驟、有重點地逐步推進，政府主導，多方共建，城鄉深度融合的發展模式，補齊農村基礎設施和公共服務短板，健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推進城鄉深度融合一體化發展，同時也要保持鄉土特色，避免千村一面以及鄉村建設同質化、低質化、非農村化等問題。此外，秉承“綠樹青山就是金山銀山”的理念，因地制宜、積極探索構建“人居環境+鄉村旅游”“人居環境+研學旅行”“人居環境+觀光體驗”等創新模式，將人居環境整治與產業興旺、生態宜居有機結合，高質量推動農村人居環境整治。

（3）完善農村人居環境法律體系建設。完善的法律是治理農村人居環境的重要保障，發達國家已制定完善的環境法及標準體系，但目前我國農村人居環境領域缺乏系統性和針對性的法律依據。需要加快研究推進農村人居環境立法工作，明確基本要求、政府責任和村民義務、監督評估和獎罰機制。針對農村廁所糞污治理、垃圾、污水處理等重點整治任務，制定法律條例，同時鼓勵各地區結合實際，出臺地方性法律法規和規范性文件，構建完整的農村人居環境整治法律法規體系。

（4）構建農村人居環境村民自治機制。農村人居環境改善，是一項持久性工作，借鑒荷蘭的環境合作社、日本的農協等基層組織，我國也需要充分發揮基層組織的作用。積極引導組織村民自主參與，投工投勞。同時，由村民民主推選有威望、有公心、有能力的黨員、家族精英等組建村落理事會，搭建政府與農民的組織載體，實施農村人居環境網格化管理模式，健全村民自治機制，形成“齊抓共管”格局，積極推動農村人居環境整治與改善進程。

（5）建立農村人居環境多元投入機制。針對農村人居環境整治農民主體作用不強、地方財政緊張、農民自籌資金不足等問題，建議因地制宜地采用“EPC+PPP”融合模式，引入社會資本。通過政府購買服務、特許經營、以獎代補等多種形式，鼓勵企業投資農村人居環境整治基礎設施建設，推進投融資、建管護機制創新，確保各類設施建成并長期穩定運行。同時，運營企業與村級組織合作，聘用當地村民參與建設和管護，提高村民參與感。

（6）加強農村人居環境科普宣傳。農民群眾是改善農村人居環境的內在動力。國外也通過廣泛開展農村環保教育和技術培訓，提高農民的參與度。因此，我國改善農村人居環境宣傳引導應先行，引導農民轉變思想觀念，更要“扶上馬，送一程”，通過科普培訓，培養起農民環保習慣，良好的農村人居環境才能行穩致遠。建議通過多種形式廣泛開展衛生健康知識宣傳引導，普及環境衛生健康知識，同時，加強科普培訓，對于改廁、垃圾、污水治理等新技術新產品的使用方法、運行維護等開展培訓，提高群眾的知曉率。通過評選“農村人居環境示范戶”等激勵形式，激發農民參與的內生動力等。

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作者:王佳銳 高文永 魏孝承 劉芳 高藝 李厚禹 張春雪 鄭向群 王強 單位:農業農村部環境保護科研監測所 農業農村部農村廁所與污水治理技術重點實驗室 農業農村部管理干部學院 農業農村部沼氣科學研究所 中國農業科學院農業環境與可持續發展研究所