義務教育均衡發展的研究

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摘要：對2015—2021年義務教育均衡發展研究成果做回顧性研究分析，我國教育均衡發展已從基本均衡進入優質均衡階段，對教育均衡的內涵探析更加深入，阻礙均衡發展因素包括復雜的利益沖突、經濟發展水平才差異和財政分權不平衡、管理體制機制等。當前基本策略和路徑有公平配置教育資源，完善決策協商與監督機制，著力改善農村薄弱學校和師資隊伍，推進教育體制機制改革等。未來優質均衡發展的研究還需進一步開展探索教育優質均衡的內涵、應用信息技術助推優質均衡發展、科學研究和使用均衡評估指標、恰當借鑒國外有益經驗、著力研究特殊地區如何推進優質均衡等研究。

關鍵詞：義務教育；教育公平；教育均衡

2021年國務院《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃》提出要加快“推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化”，“發展更加公平更高質量的教育”。2022年政府工作報告重申“推進義務教育優質均衡發展”。當前，均衡發展是義務教育領域的核心主題之一。我國從2012年開始開展義務教育均衡發展的督導評估工作，截至2022年5月5日，國務院教育督導委員會宣布31個省（區、市）和新疆生產建設兵團的2895個縣全部都實現了縣域義務教育基本均衡發展。這足以表明我國義務教育均衡工作取得了顯著成效，但當前很多地區薄弱學校仍然大量存在，不同“處境”和“標簽”下的學校及其師生遭遇的對待方式不公，致使薄弱和鄉村學校師生流失頻繁，發展信心缺失，教育焦慮蔓延，城鄉學校教育質量差距較大等[1]，與人們接受優質教育的需求仍有較大差距，故教育部于2021年10月及時發布《關于開展縣域義務教育優質均衡創建工作的通知》，提出大力推進教育優質均衡發展與評估，這就需要對優質均衡做深入研究。基于此背景，本文對我國2015年至2021年義務教育均衡發展的相關研究現狀進行回顧性反思。利用中國知網數據庫，以“義務教育均衡發展”為檢索主題，對其關鍵詞“義務教育”“教育公平”“教育均衡”進行整理分析，研讀后繼續精選若干論文，從義務教育均衡發展概念與內涵、障礙性因素分析、實施策略與路徑三個方面，梳理我國學者對義務教育均衡發展問題的研究情況，并對未來我國義務教育優質均衡發展研究進行展望，希望能為下一步義務教育優質均衡發展逐步實現提供參考。

一、義務教育均衡發展的概念與內涵

提到義務教育均衡發展，不少人會理解成平均、一樣或水平相當、無差異地發展，實際上“均衡”內涵非常豐富，需要深入研究。對于這個問題，已有諸多探討。首先，從學生發展角度，有學者認為義務教育均衡發展不是“平均發展”，更不是“一刀切”，其核心是在公平與均衡發展的過程中，實現學生主體地位，予以保障每一個學生得到全面、可持續的發展[2][3]。從法律權益的角度提出，實現真正的教育均衡是讓來自不同社會階層、不同家庭背景的孩子擁有共同研討、學習的平等機會[4]。解決教育均衡發展應理解為“中和”發展，做“適切”的教育，指向促進學生“實質自由”的擴展[5]。其次，從教育事業發展層面，有學者認為教育均衡發展有廣義和狹義之分，廣義上的教育均衡是指不同階段和不同類別的教育的協調發展，而狹義的教育均衡發展則專指義務教育均衡發展，主要是包括區域、城鄉、校際、群體的教育均衡[6]；從公平角度分析，義務教育均衡發展主要是指不同區域、不同學校、不同群體之間的均衡發展問題[7]。有研究者梳理了城鄉義務教育均衡的相關理念，綜合分析了財政分權、政府競爭與激勵、城鎮化對義務教育均衡發展的影響[8]。最后，從發展階段層面，“教育均衡發展既是一種理想追求，也是現實的階段性目標”[9]。“和而不同”是對我國義務教育優質均衡發展新時代的核心內涵,要求不同質、不同步、不平均的教育均衡發展[10]。筆者認為，義務教育均衡發展是一個動態發展的過程，就現階段的義務教育發展狀況來看，教育差異存在且將長期存在。在政府、學校、社會各界的不斷努力下，城鄉差距、地區差距逐漸縮小，實現了初步的教育均衡。伴隨著社會經濟的發展進步和教育的不穩定性的長期存在，這種初步的均衡將會被打破，進而又處于一種失衡的狀態。接下來義務教育優質均衡發展的最終目標是實現高水平的、人人享有高質量教育的均衡發展，其內涵可以分為城市教育與鄉村教育、學校與學校、學生與學生三個層面。在城市與鄉村層面，教育均衡發展意味著其教育各有優勢，不分伯仲，城市學校有來自鄉村來的學生，鄉村學校由于其田園特色或優勢，很多城市孩子同樣喜歡入讀。在學校與學校層面，希望每個學校都能結合自己實際，努力辦學，使學校有質量、有特色、有文化。這里的質量并非根據時下流行的統一考試來評定，而是多元化的質量標準，切合自主評價的要求，師生只要共同努力，學有所長，不斷進步即可。在學生個體層面，希望每個學生都能根據自己的興趣特長實現個性化發展，在教師引導下，不斷提升自己的知識和能力，發展核心素養，形成個性化的人格和智慧。

二、阻礙義務教育均衡發展的核心因素

教育均衡發展實現的障礙性因素很多，非均衡發展具有歷史、政治、文化、經濟、管理體制機制、觀念等各種因素的相互影響，本質上是社會發展不均衡狀況在教育領域的反映。從現實層面看，利益沖突、經濟發展水平和財政投入不平衡，管理體制制約是阻礙義務教育均衡發展的核心因素。

（一）復雜的利益沖突難以得到有效解決

實現義務教育均衡發展需要多方聯動，政府、學校、社會群體等共同參與，因此，在義務教育均衡發展過程中勢必會牽涉多方利益。如何才能更好地解決這一難題，有學者從利益分析的視角對義務教育均衡發展進行了研究[11]，認為當前改革陷入困境的原因是學生群體、學校、師資等復雜多樣的利益沖突難以得到有效整合。隨著城鎮化進程愈演愈熱，大量的農民工子女涌入城市跟隨父母上學，一定程度上影響了原有城鎮學校的既得利益。公辦學校在響應國家義務教育均衡發展相關政策的同時，在與民辦學校的競爭中處于劣勢地位。落后偏遠的農村地區因經濟條件和待遇低、條件艱苦而仍然面臨缺乏優秀教師和留住優秀師資的困境，這些都不利于義務教育的均衡發展。當前，我國義務教育資源在配置上不均衡。由于教育體制的原因，我國的教育資源主要掌握在各級政府部門手中，而這些政府部門則主要集中在各級城市，主導著教育資源的分配權[12]，教育資源分配方案的制定者和執行者往往存在利益交換或主要考慮自身需求，使城市往往占據優勢，而鄉村就處于弱勢，且越是中心城市教育狀況越理想，越是偏遠地區教育也越差強人意。推動義務教育均衡發展，在資源分配上必然要進行調整。政策、資金、師資等向落后和農村地區傾斜的同時，不可避免地損害了既得利益群體的利益，復雜的利益沖突能否得到有效解決，將直接影響改革困境的突破。

（二）經濟發展水平和財政分權不平衡的影響

我國總體經濟發展水平不夠高，教育財政的投入總量較少，教育財政在各個層級之間的撥付效率比較低，經常出現教育經費撥付不及時的情況[13]。影響城鄉義務教育均衡發展的因素是多元的[14]，其中當前的財政分權體制是影響力較高的一個，在主觀方面如地方政府的支出偏好直接影響義務教育投入的比例，客在觀方面則是中西部很多地區經濟條件有限，財政收入有限，教育經費保障能力薄弱等。即經濟發展水平的不均衡決定了教育難以實現理想的均衡發展。教育領域的經濟投入效果見效慢，這在很大程度上影響了地方政府的公共支出偏好，導致對教育薄弱地區長期穩定的教育投入難以實現。

（三）義務教育管理體制機制影響

義務教育均衡發展能否實現受到當前教育管理體制機制的制約。當前的教育治理主體以縣級政府為主，各自為政、自成一體，缺少省級統籌，導致治理主體的視域狹窄[15]，在一些特殊地區這種情況比較明顯。袁梅等學者分析了某些地區在辦學主體、學制安排、學校現狀、考察評價、師資狀況五個方面制約教育均衡發展的因素[16]，認為教師管理公平性缺失，教師的調任晉升、職稱評審等很難得到公平性對待，領導人員主觀因素的影響，極易打消教師進取的積極性，也會影響教學質量的提升。李虎林認為義務教育均衡發展在目標、措施和發展模式等方面存在一些特殊性[17]，譬如民族地區因發展不均衡，需要廣泛存在的寄宿制學校，其落后的辦學條件不利于縮小校際辦學差距。由于以上原因，久而久之，經濟發展水平落后地區與發達地區之間的差距不僅沒有縮小反而在不斷擴大。姚永強提出了義務教育均衡發展受到路徑依賴的束縛，這種依賴在慣性作用下不斷得到強化最終難以實現突破，在義務教育均衡發展過程中如果過度強調政府主體的作用和責任等因素，教育改革的最終結果只能是區域之間的差距進一步加劇[18]。

三、義務教育均衡發展的實施策略與路徑

（一）公平配置教育資源

義務教育均衡發展是政府在基礎教育領域的核心政策。在實現義務教育均衡發展的過程中，眾所周知，政府是責任主體，影響管轄范圍的教育均衡發展程度。義務教育的均衡發展，離不開政府掌控的各類教育資源的公平分配，保障教育資源的公正、合理、有效分配是政府義不容辭的責任。在當下我國經濟社會發展的現實條件和背景下，政府應當從宏觀、中觀、微觀政策的三個層級來分層推動教育均衡發展[19]。從破除城鄉二元結構，推進資源配置公平角度來推進均衡[20]。有研究對我國“政府悖論”現象進行了分析研究[21]。例如，李毅等人通過配置效率進行靜、動態評價機制[22]，發現我國農村地區義務教育優質資源配置存在公平性缺失、效率整體偏低，建議多方聯動加快鄉村和薄弱學校特色發展，以提升優質資源內生力。

（二）完善決策協商與監督機制

有學者從政府在資源配置、學區劃分、個別事件缺位等角度，指出阻礙義務教育均衡發展的因素，并提出構建完善的監督機制和多元決策機制策略[23]；還有學者通過數據統計發現，義務教育在不同程度上存在不均衡的問題。這些問題不僅需要各級政府全面落實職責，更重要的是要完善地方政府履行教育職責，督導及強化義務教育均衡發展的表彰獎勵和問責制度[24]。另外，義務教育涵蓋很多利益群體，其中政府和學校一直關注度很高，但教師、學生和家長的參與度卻非常有限。在現實中常常出現一項決策從制定、修改到實施，教師、學生和家長甚至毫不知情，無從參與的情況，表現出政策制定和執行的協商參與機制缺位。今后，無論是決策的制定實施，還是監督落實，管理層都需要保證各個利益群體的參與權力，尤其是義務教育階段的教師、學生和家長群體，以確保其合理的訴求能夠在政策中獲得回應。

（三）著力改善農村薄弱學校

我國義務教育失衡的一個重要表現是城鄉教育發展水平差距過大，解決這一問題要從加強農村薄弱學校的改善著手。廣泛存在的校際差距是引發擇校、激烈競爭導致內卷的根本原因。有學者認為在義務教育均衡發展進程中，要努力促進農村學校多元化發展[25]，為其提供專門的資金與技術支持[26]，加強師資隊伍建設，提高教育質量[27]，堅持公平原則，處理好學校之間的關系，依靠行政力量打破優質資源分配限制，破除學校之間的資源“壁壘”[28]。還有學者提出促進薄弱學校改造良性循環，應對貧困地區進行教育精準扶貧[29]，以此推動落后地區的教育發展水平。義務教育均衡發展首先追求的是薄弱學校的質量提升，即提升最薄弱學校的教師、學生和教學環節質量[30]，薄弱學校改造的外推和內生模式相融合，才是優化薄弱學校改造的有效途徑[31]。有研究以安徽省某縣為例分析了“無校籍管理”對義務教育均衡發展的意義[32]，提出縣域范圍內的教師實行無校籍管理即教師不再限于某一個特定學校，而是在縣域范圍內進行輪崗，并從不同角度分析可能存在的問題和改進的建議。有學者對薄弱學校改造路徑提出創建校際網絡研修渠道[33]，借用城市名校的符號資本激發薄弱學校自主發展潛力，利用后發優勢，促進自身發展。改造農村薄弱學校，要設置一個最低質量標準。比如，農村薄弱學校具備進行優質教育資源共享的硬性條件，有學者提出應按照這個標準出臺相關面向薄弱學校的法律和政策[34]，出臺的政策要具備高度的可行性和具體性，以防地方政府對政策執行不力，“短板”變“痛點”，導致政策執行走樣[35]，諸如規定最低教育用地面積、教師數量、生均經費投入等，在此基礎上追求更高水平的優質均衡。總之，薄弱學校改造要從問題實質出發，采取多樣化策略。

（四）加強鄉村師資隊伍建設

通過鄉村教師隊伍支持和建設提升鄉村教育質量，實現教育計劃發展是政府和學術界關注的重點，政府層面陸續發布了《鄉村教師支持計劃（2015—2020）》《教育部等六部門關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》等，在政策層面加大鄉村教師支持舉措。范先佐等學者提出政府責任的關鍵是實行省級統籌，重點是確保不斷提高義務教育階段教師的工資福利待遇[36]。當下存在問題是，在增加農村地區教師的工資水平、福利待遇后，仍然無法改變農村地區的優質師資流失狀況。特崗教師留不住、優秀教師不愿走向農村、教師輪崗制度面臨很多難以解決的問題。胡嬌從教育供給側改革的角度指出，教育改革的根本是打造高素質的教師隊伍[37]。蘇德等學者從師資保障策略的角度分析優質的師資隊伍應從源頭上保證質量，圍繞開展教師定向培養、合理組織教師流動、加大優秀教師對口支援三方面展開，以改進“特崗教師”制度[38]。在我國教育財政資金投入中，公共財政教育支出占GDP的4%左右，與發達國家還有較大差距。鑒于我國經濟發展不均衡，各地方政府財政狀況差異大，全面實現落后和農村地區辦學狀況和教師高待遇是不現實的。通過師資培訓提升教師教學技能、幫助教師樹立提升農村教育質量的信心以及全面提升農村教師的專業素質和教育情懷，對于實現鄉村學校的優質發展非常關鍵。（五）推進教育體制機制改革推進教育體制機制改革是解決教育發展不均衡問題的又一重要方面，很多學者提出要加強教育的綜合化改革。尹后慶提出教育均衡發展應該學習上海地區的經驗，從優化資源配置走向關注內涵[39]。魯子簫從辦學方式的角度提出實施集團化辦學策略，具體方式包括名校帶動、區域教育聯盟、學區式管理、名校建分校區等[40]。陳昌盛[41]、高鐵剛[42]從網絡信息技術方面給出了教育改革的建議，楊秀琴提出需要構建鄉鎮教育管理中心主導的教育教學管理模式[43]，還有研究者討論了網絡校際協作促進區域教育均衡發展的案例，總結了教育改革的成功經驗[44]。有研究者梳理中美俄三個教育大國的教育改革歷史，指出改革可能涉及資源配置結構的重組調整，需要附加資源作保障，教育改革必須關注的能力差距具體體現在教師群體在持續學習和自我發展的水平上的素質差異[45]。馬忠虎研究了英國“第三條道路”對教育改革的影響，指出應關注薄弱學校發展，力求發展機會均等，尋求資源分配平衡機制[46]。另外，有學者聚焦于校長教師城鄉流動機制，強調內生發展，指出教育均衡應從縣域實施到省級統籌，建議區域內實施學區化或農村學校大學區建設、給予農村教師特殊補貼等。這些成果從多維層面揭示教育均衡發展的機制、策略或路徑，均有助于引領城鄉義務教育均衡發展的實現。值得注意的是，在推動教育體制機制改革的過程中，不可過于強調同一發展，從而忽略了學校之間、區域之間乃至群體之間的差異性。如當下備受關注的集團化辦學、學區集團化管理等通過強校帶動弱校發展的辦法，在實施過程中易把強校的發展模式強加到弱校上，強校和弱校在生源、師資、校園文化等方面都存在很大差異，強校的發展模式不一定適合弱校，弱校也可能具備強校不具備的文化特色，最后可能強校被迫變得薄弱，而弱校仍然改進不大。義務教育發展水平和當地經濟發展水平存在直接聯系，義務教育的均衡發展離不開經濟的支撐，著力推動落后地區的城鎮化建設和經濟發展，全面提升落后地區的經濟發展水平也是推進教育優質均衡發展的重要因素。

四、未來教育優質均衡研究展望

（一）進一步探討教育優質均衡發展內涵

教育均衡研究本質上是研究教育中的不均衡現象[47]。有學者提出區域空間結構要素的分解與重構是實現均衡發展的前提條件，其實質是破解義務教育區域空間結構的結構慣性[48]，要實現義務教育均衡的區域空間結構優化，應該引導每一所薄弱學校辦出特色。在文獻梳理中發現，提出政策建議類文章占很大比重，對教育均衡的內涵進行深入分析并提出系統論證的文章很少，但內涵研究恰恰是科學推進教育優質均衡發展的前提。因而，今后的研究重點應注重從不同理論層面正確解釋、理解教育優質均衡，并以此對相關政策進行分析評估。運用不同理論探討義務教育均衡發展研究的內涵，有利于加深對義務教育均衡發展本質和內涵的認識，尤其是優質均衡時代即將到來，如何理解“優質”非常關鍵。有學者從分配正義、關系正義、比較正義理論、權利及政策工具視角分析了義務教育均衡的本質。呂偉分析了分配正義和關系正義理論存在的不足[49]指出分配正義適用在非極端情況，即資源中度匱乏，但實際上中度資源匱乏狀態是極少有的情況，基于此，弱者補償理論的公平性分配值得深思。受社會關系的私密性、個體性和模糊性的影響，關系正義的功能往往難以實現，因此在教育改革中應該秉持“權利正義為體，價值正義為用”的理念。馮建軍強調教育基本均衡實現后應該關注關系和承認[50]，鐘景迅強調教育優質均衡要從關注區域到關注群體差異[51]。有研究者主張在教育均衡發展過程中構建配置與關系的雙重正義理論[52]，并且借鑒阿瑪蒂亞森的比較正義觀，著眼于教育生活現實的、具體的不公平問題的解決，保障教育主體的自由，提升其可行能力[53]。王智超從權利視角下分析義務教育均衡發展政策執行過程中由于本質認識不足，存在重公平輕質量、重結果輕過程[54]；也有學者從政策工具視角進行計量分析[55]。義務教育均衡發展相關理論并不限于這些，建議從更多不同的理論視角去分析義務教育優質均衡發展的內涵，深化對義務教育優質均衡發展本質和發展趨勢的探討。

（二）應用信息技術助推教育優質均衡發展

促進義務教育均衡發展是教育信息化工作的重要內容。《教育信息化十年發展規劃(2011—2020年)》中明確指出基礎教育開展教育信息化工作要“以促進義務教育均衡發展為重點”[56]，隨著教育信息技術的不斷更新與推進，不同區域優質均衡發展出現“數字鴻溝”，這一現象必將帶來新一輪的教育不公。譬如，與發達地區相比而言，偏遠貧困山區的縣域教育信息化建設的財政投入比例不均衡，鋪設網絡和購置硬件設備的資金投入遠遠大于購買軟件和數字教育資源的資金[57]，由此帶來的后果便是進一步加劇邊遠薄弱學校與發達地區在如何突破時空限制及有效利用優秀、豐富的數字教學資源兩大方面的差距，如何恰當地應用信息技術資源平臺實現區域之間、校際之間的教學資源配置公平需要進一步舉措。有學者指出在“互聯網+教育”時代，優質均衡的教育離不開教育信息化的支撐[58]。利用遠程教育技術為薄弱地區教師搭建學習平臺，提供優質資源，在減少教師經濟負擔的同時又能有效提高教師培訓的業務技能。因此，薄弱地區如何利用信息技術成為不斷縮小城鄉教育差距、實現教育均衡發展值得深思與探討。

（三）科學研究和使用均衡評估指標

建立縣域義務教育均衡發展檢測機制[59]對于均衡評估意義重大，但我國地區之間差異大，用統一的指標去衡量義務教育發展水平是不可行的。教育指標體系不是對教育指標的簡單組合，而是系統、嚴密地組合教育指標，只有建立縣域義務教育均衡發展檢測指標體系才能有效測量教育系統中的各個復雜成分，為教育決策者提供更加完善的教育信息，使其做出合理可行的決策[60]。有學者用不同的指標去測量義務教育發展質量，如從操作層面的主體構成、指標設置、方法選擇以及結果使用等方面研究義務教育均衡問題[61]，應用不同方面、不同理論指導下的指標能更全面地反映義務教育均衡狀況。在義務教育質量評估指標的設計中，物質層面的硬性指標更容易被關注，也更容易進行測量評估，但僅通過物質層面的硬性指標并不能完全反映義務教育發展的質量；教育內部軟指標也是義務教育質量的重要方面，如教師的成就感、幸福感和滿意度，學生的學習快樂感、獲得感等。在進行評估指標的設計中，如何納入這些不易量化的軟指標，以及如何對這些軟指標進行有效的測量則是下一步義務教育均衡發展指標設計需要思考解決的問題。義務教育均衡發展研究離不開對中小學各個方面數據的收集，學者在使用已有評估指標對義務教育發展水平進行測量時，要理性看待測量所得數據，測量指標中沒有包含的非顯性指標要盡力納入分析探討范圍。此外，還要注重不同地區和學校之間的差異性，應尊重區域文化的多元性和學校文化的多樣性[62]，選取適宜不同地區、不同學校的差異化的測量指標。

（四）恰當借鑒國外有益經驗

在梳理2015至2021年的相關義務教育均衡發展文獻發現，有部分學者分析借鑒了西方發達國家解決教育失衡問題的經驗，如李素敏通過比較分析了美國、日本、德國、英國、法國等發達國家義務教育發展歷程、主要政策和措施，分析了我國義務教育均衡發展狀況，并從制度和保障機制角度給出建議[63]；也有學者探析美國、韓國所采取的專款專用、教師互換實施措施[64]。但此類文章比重不高，對西方發達國家的教育均衡研究還不夠深入，同時由于基本國情等方面的差異，也要審慎分析后恰當借鑒，既不能盲目排斥，也不能照單全收。在關注點上可以更細化，如我國對地區之間、城鄉之間、學校之間如何均衡研究的文章相對多，但是不同群體和階層之間的均衡發展研究特別少，可向發達國家借鑒解決教育群體和階層均衡發展的經驗。

（五）特殊地區如何推進優質均衡是進一步研究重點

當前，國家實現了義務教育初級均衡發展，但一些老少邊窮地區、高原地帶、草場牧區、革命老區和民族地區等特殊地區仍然面臨較多困難，均衡的穩定性弱，是下一步研究需要著力研究的問題。例如，民族地區由于自然地理條件和生態環境、經濟社會發展水平及民族文化等差異，制約了民族地區義務教育均衡發展[65]。我國廣大偏遠地區存在的辦學條件落后、教師專業發展滯后，以及教育質量不高的“小微學校”嚴重制約了義務教育均衡發展[66]，使國內民族地區義務教育均衡發展遭受現實的“鴻溝”。針對這些特殊地區發展現狀，亟須構建有效的治理路徑[67]。在義務教育均衡發展的實證研究中，近年來對中西部地區的關注有所增加。以中西部某個地區、某個縣或某一所學校的發展情況為根據探討義務教育均衡發展問題的文章數量逐年增多。但義務教育發展水平低下的地區仍然主要聚集在中西部的困難地區，涵蓋革命老區、民族地區、邊疆地區和窮困鄉村地區。我國在義務教育均衡發展問題上做了很多卓有成效的工作，為下一步優質均衡研究提供了重要的理論和實踐基礎。就目前的義務教育整體狀況來看，實現義務教育優質均衡發展目標仍然任重道遠。未來對義務教育優質均衡發展的研究，需要結合我國特有的政治、經濟、文化及歷史來研究其內涵和意蘊以及實踐過程中涌現出的突出問題，在不斷剖析和解決新問題中構建和發展教育優質均衡理論。

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作者:楊朝建 王瑞 單位:信陽師范學院 教育科學學院