政務數據協同治理的分析

導語：政務數據協同治理的分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：信息技術的飛速發展帶來了數據的聚集積累，尤其是政務數據作為國家戰略性資源對我們的社會生產生活產生著深刻影響，但在政務數據治理過程中也存在著開放共享水平不高等難題。加強政務數據治理需要在分析政務數據治理的結構和現實困境的基礎上，以協同治理理論為指導，形成各治理主體之間的主體協同、客體協同、目標協同等協同邏輯，進而提出包括統籌協調機制、管理建設機制、開發創新機制和權責明晰機制等適合當前政務數據治理的有效運行機制，以此形成高效的政務數據治理的建設保障。

關鍵詞：協同治理；政務數據；運行機制近年來，信息

技術與實體經濟日漸交融，引發了人類社會數據規模的爆炸式增長，數據作為一種新的生產要素對社會生產、生活方式甚至于國家治理能力產生了深刻影響。大數據時代背景下，為推進國家治理體系和治理能力現代化，我國對于政府數據治理提出了新的戰略要求。2015年9月5日，國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》指出，數據已成為國家基礎性戰略資源，亟須推動政府數據開放共享，提升政府治理能力[1]。習近平總書記在主持中央政治局第三十四次集體學習時進一步強調，實施網絡強國戰略和國家大數據戰略，建設數字中國、智慧社會[2]。但目前我國政務數據開放共享水平不高、開發利用動力不足等難題未得到解決，各地方政府數據歸集共享覆蓋率低、數據質量參差不齊以及數據安全和隱私得不到保障等問題仍舊突出，這在很大程度上抑制了國家治理效能水平的提升。因此，正確認識我國現有數據治理的現狀，而后形成有效的運行機制，對推進數據治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

一、引言

隨著信息技術的飛速發展和數字時代的到來，數據資源成為了一種國家資產，甚至是推動國家治理現代化的重要基礎。其中，政務數據資源對我國行政效能和服務型政府建設有著重要的推動作用。政務數據治理成為了國內外學界的熱議話題。“數據治理”這一概念最早是由西方學者H.Watson提出，他的研究主要集中在數據倉庫治理如何在企業管理中發揮作用及其實踐。早期，數據治理被大量應用于企業管理領域，隨后才被引入到政府相關部門。目前，國內學者圍繞政務數據治理進行了相關的理論研究和實踐層面的探索。在理論層面，國內主要研究政務數據治理概念、政策及分析框架。從治理概念來看，吳信東等人認為數據治理過程是對管理活動的評估、指導和監督，提出了“HAO治理”模型，將數據治理分為數據接入模塊、治理模塊、服務模塊[3]。黃璜從三個層面界定了政府大數據治理，一是政府在行政管理中產生或使用的數據治理，二是政府與社會公共事務相關的數據資源的治理，三是政府在數據產業和社會數據化進程中的治理，這三個方面構成了政府數據治理的范疇[4]。也有學者認為政務數據是政府在履職過程中產生或獲得的海量數據集、數據流、融合數據和鏈接數據[5]。從政務數據治理政策來看，蒲攀等構建了大數據時代我國開放數據政策模型[6]。張會平等采用Citespace5.0在分析政策文本基礎上提出了政務大數據治理的推進邏輯并給出了未來進路的建議[7]。從政務數據的框架來看，鄭大慶等學者將大數據治理要素分為目標要素、促成要素、核心要素和支持要素，并在明晰各要素之間的邏輯關系的基礎上構建大數據治理框架[8]。安小米從中觀的多元主體、微觀的多層次流程共通、宏觀的多維度要素聯動三個層面進行了政府大數據治理體系框架的構建[9]。程慧平等從生命周期、安全保障要素和政策客體三個維度構建了政務數據安全共享政策的三維分析框架[10]。在實踐層面，美國、澳大利亞和英國等都將數據資源上升到國家層面，制定了數據應用和開放戰略等。眾多學者從國外數據治理實踐方面進行研究，譚必勇等學者從組織設計、體制支持、審計監控和服務保障四個維度分析了加拿大聯邦政府的政府數據治理框架及其特點，可為我國體系建設提供參考借鑒[11]。有學者們采用政策內容分析法,對美國、英國及澳大利亞的大數據治理專項政策進行了數據提取與理論分析[12]。王翔等人通過對地方政府數據治理的案例研究，從法規政策層、管理層、數據層和利用層等方面探究了我國政府數據治理的路徑[13]。

二、政務數據治理的困境

人類社會發展至今，技術的更新推動著社會的進步。釋放政務數據要素價值、提升政務數據開放共享水平、推動政務數據技術應用成為當前完善政府治理和社會治理的發展趨勢。為順應大數據時代的發展趨勢，增進對政務數據資源的有效開發和利用，各級各地政府制定了政務數據治理相關的政策規范文件。但政務數據的共享和開放并不是一蹴而就的，當前，我國政府數據治理處于初期建設階段，長期以來我國政府都充當著數據的監管者，80%的數據資源都集中在政府部門手中，但卻未得到充分有效的利用。“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題體現了政府在政務數據治理方面的治理能力不足，在推進政務數據治理的過程中面臨著現實困境。

1.政務數據共享機制不完善

要實現政務數據的協同共治，就需要各類不同治理主體之間的協商合作，而數據共享是實現協同治理的基礎要素。雖然政府已經意識到數據資源開放共享的重要作用，但在關于政務數據資源的整合實踐過程中仍屢屢挫敗。第一，數據處理規范意識薄弱，數據的開放共享沒有得到有效的規范管理。很多政府部門即使意識到數據的重要性，可實際上數據管理能力的有限影響了政務數據開放共享的水平。目前，我國大多數政府部門尚未建立起有效聯動的共享協同機制，缺乏對于數據的有效監管，導致數據共享平臺的安全可信性缺少一定的保障措施，從而無法保證數據的完整真實。地方政府部門對于政府數據的整體開放情況并不能完全滿足社會發展和公共服務。第二，數據資源共享過程中缺少必要的法律支撐。近幾年來國務院相繼出臺了《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》《政務信息資源共享管理暫行辦法》等管理辦法和政策文件，在制度層面上對信息和數據共享做出了規劃安排，但并未完全將其上升到法律層面，制定全國性的普遍適用的法律，缺少法律政策的剛性支持。第三，地方政府并未建立與政務數據資源有關的有效激勵機制。一方面，在政府人員和機構的績效考核中很少出現關于數據共享突出的工作成果的考核指標，大家對于數據共享的積極性不高。另一方面，數據供應商等相關企業和社會組織往往手握大量有價值的數據資源和數據標準，但在面對數據隱私安全和利益競爭時，出于對自身權益的維護和考慮，他們很少會與政府和其他主體進行數據資源的全面共享，目前我國缺乏政府與各社會治理主體共同參與政務數據治理的激勵機制。

2.傳統管理存在信息鴻溝

在過去的一元管理形式下，政府扮演的主要是管理者角色，對于政務數據的治理較為封閉，從而導致政府與外界環境的互動沒有形成有效溝通的機制。從社會層面來看，一方面，普通民眾缺少可以主動反映意愿的渠道，無法將自身的需求、意愿及時地反饋給政府，導致政府只是一味地供給，沒有將群眾納入到政府決策管理環節中來，從而協同治理無法達到預期成效。另一方面，社會組織等社會治理主體因政府職能的集中化和封閉性很難融入和參與到政府數據治理當中來，會削弱其他治理主體的積極性和主動性，政務數據治理無法做到多方合力，無法達成良好的互動關系。從政府內部來看，關于政務數據治理的有關機構存在職能重疊和碎片化問題。即使大多數的地方政府應大數據技術的發展設立了數據治理有關的組織機構，但實際上受到科層制和部門內部條塊分割的影響，政府和部門對于治理目標往往難以達成一致，加上政府內部的利益沖突和信任缺失等因素，政府部門權責分工并不明確。在解決一些跨界政務數據治理問題時因治理主體間的協同不足導致數據治理進程緩慢。

3.各主體間的認知存在強烈的分歧

政府部門的數據分布碎片化，權屬不明、數據質量參差不齊、數據標準不統一、數據治理權責分工不明確等都會給政府數據治理產生影響。因此，政府、企業、社會組織和公民等各治理主體需要達成共同的認知。否則就會產生一些形式主義和思想惰性。比如，在政務數據治理初期階段，政府在數據采集、處理和分析時仍保持“我是管理者，我來安排和管控”的思維，這使得在信息和數據采集和儲存環節更多是單邊交流，這種模式實際上受到傳統科層制的影響。同時，矛盾往往是在各主體間存在利益沖突出現時發生，在面對數據隱私安全風險和社會競爭等阻礙因素時，如何確保多元社會治理主體的目標和利益一致，有效的合作和充分溝通必不可少。一方面，政府部門和機構內部以及各地方政府之間在數據治理的目標認知上存在偏差，政府內部從追求自身利益出發，各自為政，在制定政策和制度安排時缺乏相互合作，缺乏協同意識。另一方面，政府與社會組織等其他社會主體的協同是否到位，在相關要素上銜接順暢有序與否，很大程度上會影響政務數據協同治理的效果。但在實踐過程中多元治理主體間缺乏信任支持，在數據處理的敏感度和開放共享方面沒有形成正確的認知，更有不了解的群眾認為政府數據自然是由政府部門全權主導和安排，主動參與政府數據協同治理意識自愿性不強，導致政務數據治理多元協同共治的驅動力不足。

三、政務數據治理的協同邏輯

政務數據治理的實踐發展需要以治理理論為指導并加之以相適應的治理模式。政務數據協同治理的目標是在政府、企業和社會組織等多元主體的共同努力下基于共同的認知，統籌政府數據，加強政務服務的信息化建設，構建人民滿意的服務型政府。數據共享是一個涉及多元主體的復雜活動，協同理論適用于解釋數據共享中各多元主體之間的相互協調與合作關系[14]。對于政務數據的協同治理研究可以從政務數據結構分成的四個維度進行分析。

一是主體協同。在協同治理模式下，政府不再是單一主體，而變成了以政府為中心的多中心治理，這時政府就需要借助社會力量，與非政府機構進行互動，打破數據壁壘，破解數據分散化、碎片化的難題。這里的主體不僅僅是政府內部各機構和部門間的協同，還包括政府與社會組織、企業、公眾等主體之間的協同，沒有多元主體在部門職責和各主體的業務能力以及政府在政策決策制定和實施環節的溝通協作，就無法達到良好的政務數據治理協同效果。

二是客體協同。政務數據治理是個系統性工程，包含著多重要素，數據、信息、人員、服務都是治理過程的中心和目標事物。政務數據涉及的要素多元，數據價值需要數據、知識、人才的協同配合才能實現[15]。在治理理念方面應該是在數字化、科學化的軌道上進行治理，但也更應注重人的訴求和社會發展。在政務數據治理過程中需要注重政策激勵，人才職業培訓和教育能給政務數據治理的標準化提供強勢支撐。在政府內部的考核績效引入激勵機制能夠促進相關人員的積極性。

三是手段協同。政務數據資源管理需要跨領域、跨層級、跨部門協調和協同，采取多種措施，將法律法規、組織管理、科學技術、市場機制進行整體化統籌，多管齊下。從法律角度看，強制的法律法規可以填補國家強制力和政府部門在政務數據治理方面的空白，比制度安排更上升一個層面，實現跨部門政府在信息和數據共享方面的戰略的完善推進。從組織管理來看，組織機構是政務數據協同治理的基礎和依托，是政府部門內部協同的主心骨，除了受科層制影響在垂直管理系統上實現數據共享外，還需要明確清晰橫向跨部門政府以及不同部門內部職能邊界和組織責任，從而打破“數據孤島”“信息孤島”問題，同時，健全政務數據治理的組織架構，協調好機構內部的部門之間的利益沖突等，為政務數據治理營造一個良好環境。從市場機制來看，政務數據治理需要的是政府、社會組織和企業等協同共治，政府可以讓渡某些公權力等，加強市場行業組織的培育和能力建設，營造健康有序的營商市場環境。激發企業和社會組織自愿積極參與，擴展其在政務數據治理的活動空間，從而發揮各類治理主體的自身優勢，推進政務數據治理的協同共治。

四是目標協同。協同創新在提升組織效率，服務效能方面有著不可忽視的作用，政府數據治理的最終價值指向是社會公共利益。只有在開放共享的條件下數據才能實現價值增值，使數據技術向著更加“普惠式”的方向發展。同時，當前信息革命的發展不僅推進了數據的高速增長，也加劇了信息數據隱私泄露的風險，在數據共享的過程中要增強網絡安全的保護，切實保障公民和社會組織的數據隱私與安全等權益。技術手段的革新可以引發治理機制的創新，在社會數據與政府數據融合交換的階段政府部門、社會層面的數據提供方以及平臺建設公司等可以共同介入政務數據治理的過程中，更應關注各主體間的共享交換協調，從而進行制度創新和機制創新。

四、政務數據治理的運行機制

面對政務數據治理的現實推進困境，僅僅依靠政府是明顯不夠的，信息化部門需要形成縱向聯動，橫向協同的推進機制，及時進行反饋，總結經驗，突出各治理行動主體的自主性、能動性和創造性。有效形成統籌協調機制、管理建設機制、開發創新機制和權責明晰機制的機制體系聯動十分必要。政務數據協同治理的任何一個有效運行機制的形成都離不開各治理主體協同合作的共同行動，只有通過協同治理才可以形成提高政務數據開放和利用的能力，從而推進數字治理體系和治理能力的現代化。

1.加強合作，建立共享聯動的統籌協調機制

政務數據與所有的數據要素相同，經歷著“數據采集、數據存儲、數據處理、數據傳輸、數據交換、數據銷毀”的全動態生命周期，這個過程中涉及政府、企業、社會組織等多方治理主體，所以政務數據治理需要從只有政府掌握的數據資源轉變為跨領域、跨地域、跨層級、跨部門的信息資源共享管理。從而數據資源的單一價值才會轉變為多元價值，信息的傳遞也將從單向轉為多向。整體化統籌和協調是解決“信息孤島”問題的前提之一，可以增進政府與非政府組織間的互聯互通。作為在多中心治理處于主導地位的政府應當加強多利益相關方合作的聯盟，并且提供跨學科復合型人才支持。在整個數據要素“采、存、算、管、用”全生命周期活動來實現從決策、實施、監管到評估的整個環節。由此，政務數據治理必須謀求合作行動，構建適應時代特征的合作協調機制。

2.突出制度效能，形成科學有效的管理建設機制

制度是依靠人們主動建立起來的規則發揮作用，制度建設具有艱巨性和復雜性。一項制度制定之后，努力促使其形成相應的機制才能使制度的效能真正地發揮出來[16]。縱觀政務數據治理促進資源開放共享和公共服務的進程，可以看到在建設初期，政府部門關注的重點集中在服務前臺的集成，比如建設“一站式”服務網站，通過集成的前端系統為公眾提供各種服務。隨著信息化建設的推進，公眾的現實需求也在發生變化，因此，在政府切實履職、提高經濟發展水平、增進公共服務、促進社會管理的要求下，科學的管理、配套的管理工作制度建設是必不可少的。一方面，領導者需要明確規定直屬下級的崗位責任，讓各個崗位負責人清楚自己的職責，以避免職責不清、互相推諉的問題發生。另一方面，強化考核激勵，通過嚴格考核，以考核結果作為獎懲依據，增強人員的積極性和責任意識。通過制定規章制度提高行政效率，以便為公眾提供更好、更便捷的服務。

3.利用好信息技術，打造能動的開發創新機制

隨著公眾的信息技能的不斷提高，對信息化建設的期望和需求也被不斷提高到一個新的高度，政府自身能力已無法滿足新的信息技術環境和公眾需求，也就是說，增強政府在信息化條件下的管理創新是十分重要的一個方面。一些地方政府及其部門在整合數據資源時需要擁有主動利用數據進行治理創新的意識。在大數據、區塊鏈、人工智能蓬勃發展的今天，技術賦能需要進一步增強和深入應用，釋放數據要素價值，加強提供和利用大數據技術、工具和平臺，激活數據要素潛能。此外，數據統籌能力和創新開發能力仍需加大投入，創新應用方式。

4.明確機構職責，優化數據的權責明晰機制

各級地方政府在推進政務數據治理工作時一般會建立明確的數據管理機構，進行政務數據管理和開發應用，包括各級地方政府成立的大數據中心或者大數據管理局，以及大數據產業辦公室等。但在分析機構職責過程中發現，多數政府的數據部門機構對政務數據的歸屬權、管理權和使用權缺乏清晰界定，對數據流轉過程中各方的責任和義務沒有明確，這時就需要對政務數據機構各個部門、層級和人員之間的從屬關系進行確認，保證政務數據機構角色的明晰化，明確數據權責，以此來深化政務數據的匯聚和應用。

參考文獻：

[1]國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知［EB/OL］．

[3]吳信東,董丙冰,堵新政,楊威.數據治理技術[J].軟件學報,2019,30(09):2830-2856.

[4]黃璜.對“數據流動”的治理——論政府數據治理的理論嬗變與框架[J].南京社會科學,2018(02):53-62.

[5]安小米,郭明軍,洪學海,魏瑋.政府大數據治理體系的框架及其實現的有效路徑[J].大數據,2019,5(03):3-12.

[6]蒲攀,馬海群.大數據時代我國開放數據政策模型構建[J].情報科學,2017,35(02):3-9.

[7]張會平,郭寧,湯璽楷.推進邏輯與未來進路:我國政務大數據政策的文本分析[J].情報雜志,2018,37(03):152-157+192.

[8]鄭大慶,范穎捷,潘蓉,蔡會明.大數據治理的概念與要素探析[J].科技管理研究,2017,37(15):200-205.

[9]安小米,郭明軍,洪學海,魏瑋.政府大數據治理體系的框架及其實現的有效路徑[J].大數據,2019,5(03):3-12.

[10]程慧平,于歡歡.我國政務數據安全共享政策文本量化研究[J].情報科學,2022,40(01):102-108+140.

[11]譚必勇,陳艷.加拿大聯邦政府數據治理框架分析及其對我國的啟示[J].電子政務,2019(01):11-19.

[12]宋懿,安小米,馬廣惠.美英澳政府大數據治理能力研究——基于大數據政策的內容分析[J].情報資料工作,2018(01):12-20.

[13]王翔,鄭磊.面向數據開放的地方政府數據治理:問題與路徑[J].電子政務,2019(02):27-33.

[14]徐明月,安小米.協同理論視角下新加坡可信數據共享框架的案例分析[J].情報理論與實踐,2020,43(10):177-182.

[15]郭明軍,于施洋,王建冬,安小米.協同創新視角下數據價值的構建及量化分析[J].情報理論與實踐,2020,43(07):63-68+87.

[16]李景鵬.論制度與機制[J].天津社會科學,2010,3(03):49-53.基金項目：

作者:何苗 葉戰備 單位:南京審計大學 公共管理學院