學習省行政程序規(guī)則心得體會

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近日出臺的湖南行政程序規(guī)則，對于推動我國行政程序法治建設具有重要的理論和實踐意義。行政程序法是行政法中的基本法，程序是看得見的正義，法律不但要做到公正，而且要使人們相信其是公正的。因此，制定和完善程序規(guī)則，是建設法治政府基本條件之一，也是一個法治國家所追求的價值目標。

黨的十七大報告明確提出：“健全組織法制和程序規(guī)則，保證國家行政機關依照法定權限和程序，行使權力、履行職責”，這是對建設法治政府的歷史性總結。任何權力的行使，都必然要經(jīng)過一定的程序，權限職責的實體內(nèi)容必須通過組織法加以規(guī)定，實體職責權限通過程序才能完成。

中外法制實踐證明，行政權力能否公正、民主、高效、低成本運行，都取決于程序的設置和遵循。程序是履行職責的步驟、方法、期限和順序，一旦權限確定，關鍵就是行使權力的程序。也就是經(jīng)過哪些步驟，運用何種方式，在多長時間內(nèi)，按何種順序達到目標。沒有不經(jīng)過程序就達到目標的可能。只有通過程序制度才能保證政府在權力運作中的公開、民眾參與，“保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”。

十七大報告有一個非常顯著的特點，就是對“公開”、“參與”這兩項程序原則的充分重視，多處提到要提高政府工作的透明度和公信力，增強決策透明度和公眾參與度。通過程序，讓“公正”為人民所“見”，這是建設社會主義民主政治的關鍵之一。但同時又是行政程序中的薄弱環(huán)節(jié)。所有這些都說明，制定一部統(tǒng)一的、能充分體現(xiàn)十七大關于健全程序規(guī)則要求的行政程序法典，已經(jīng)是我國行政立法的迫切任務，成為保證行政機關能否依法行政的兩大條件之一。

行政程序法是規(guī)范政府行政行為的程序，是政府行為在程序上承擔的義務，也就是公民的程序權利。正因此，世界各國都十分重視行政程序的建設。很多國家都制定了行政程序法典。我們國家很大，國情復雜，要想一步到位確定一個全國的統(tǒng)一的行政程序法困難很大，那么，中國的行政程序立法的路徑應該是什么樣的呢？

改革開放以來，我們在程序立法方面積累了一定的經(jīng)驗教訓，為今天的探索提供了理論和實踐基礎。1989年，我國出臺了行政訴訟法，可以講，我們對于“程序法治”的理解就是從那里起步的。行政訴訟法對于合法行政行為規(guī)定了三個條件：有事實根據(jù)，有法律依據(jù)和符合法定程序。“符合法定程序”針對的主要是當時普遍存在的重實體輕程序的現(xiàn)狀提出的，但當時實踐經(jīng)驗很少，對國外的情況也不了解。我們因此采取了先將行政行為類型化，再來分別對這些類型的程序規(guī)則加以規(guī)定的辦法。

目前，我們已有了制定行政法規(guī)、規(guī)章的程序，但還沒有作出重大公共決策和制定各種行政規(guī)范的程序。而后者常常對公民權利的影響更為直接。已有的程序也還不能很好地貫徹“制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共決策，原則上要公開聽取意見”的要求。

而具體行政行為類型特別多，制定一部包括所有類型的法律不可行，于是就重點關注了對市場經(jīng)濟影響最大的四種類型：處罰、許可、強制、收費。這些年來我們力圖將這些類型行為的程序規(guī)范起來，在這個基礎上再來制定行政程序法。后來，經(jīng)過了近二十年的努力，我們有了行政處罰、行政許可等程序，但還缺乏其他諸如確認、給付、合同、指導等等重要行為的程序，隨著建設服務型政府的發(fā)展，這些程序以及各項程序制度之間的安排和順序的重要性也日益顯現(xiàn)。

由此可見，我國行政程序立法的路徑是從規(guī)范類型化行政行為的程序著手的：制定規(guī)范程序、行政處罰程序(不利處分程序)、行政許可程序(授益處分程序)等等。可以說，在橫向的類型化的程序方面我們?nèi)〉昧艘欢ǖ某煽儯谕晟瓶v向的程序規(guī)則方面，即探索各類型的行政行為在程序上的共性方面，我們卻一直沒有找到突破口。這也是目前行政法學界、立法機關面臨的一個新課題。中國很大，要想確定一個全國的統(tǒng)一的行政程序法難。而湖南省政府率先開始探索地方行政程序規(guī)則，為我們打開了眼界。

中國行政程序立法，可以從地方的探索開始，取得經(jīng)驗后再逐漸制定國家統(tǒng)一的程序法。事實上，這一路徑的科學性與可行性已被德國的實踐所證明。行政程序法相對完善的德國，他們也是最早從地方開始探索，而后上升為國家統(tǒng)一的程序規(guī)則的。因此，湖南行政程序規(guī)定的出臺，不僅標志著當?shù)卣谝婪ㄐ姓⒔ㄔO法治政府的道路上邁出了決定性的一步，而且在中國民主與法制史上具有重要的里程碑意義。

湖南行政程序規(guī)定，遵循了依法行政、規(guī)范政府行為的基本要求，貫穿了公開參與原則。作為政府行為的基本規(guī)范，行政程序規(guī)定幾乎涉及政府行為的一切重要方面，其中有許多制度創(chuàng)新，如關于重大決策程序和規(guī)范紅頭文件的規(guī)定。當然，剛剛出臺的湖南行政程序規(guī)定還面臨著一些新的挑戰(zhàn)，如何逐步制定配套細則、逐步培訓，如何定期對執(zhí)行情況評估，肯定成績、修改不足等，我們期待著他們在這方面會做得更好。

“一枝獨秀不是春，萬紫千紅春滿園。”我們相信，“湖南經(jīng)驗”會引起很好的示范效應，會有越來越多的地方政府像湖南一樣，認真貫徹落實十七大精神，在依法行政“健全程序規(guī)則”方面，做出更為積極的探索和努力，為不斷推進法治政府建設的偉大進程貢獻自己的一份力量。