獨家原創:機構編制工作科學發展觀調研報告

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加強機構編制管理，推進機構編制管理的科學化、規范化、法定化是促進科學發展觀落實的基礎。只有深入貫徹落實科學發展觀，才能從根本上實現機構編制管理的科學化、規范化、法定化，從而提高機構編制工作服務經濟社會科學發展的能力和水平。

一、機構編制管理是落實科學發展觀的基礎性工作

我們常說的“機構編制”，其含義是關于法定組織的機構體制、職責功能、組織形式、單位設置、等級規格、人員數量及其結構比例、職務配備額度等方面的規定。一定的機構和編制是進行行政管理的最基本的前提條件，從這個意義上講，機構編制管理是行政管理的“母管理”，處于源頭地位。機構編制管理的目的是為了使社會各個法定機構的組織發展達到協調、合理、適度、科學的目標，使社會這部大機器運轉得更加協調、均衡，減少各類機構縱橫兩方面的磨擦和沖突。樹立和落實科學發展觀的主體是人，重點是擔負著社會公共管理和公共服務職能的各級黨政機關和事業機構的工作人員，尤其是領導干部是否按照法定的、邊界清晰的、科學合理的職能履行了職責，是貫徹落實科學發展觀的關鍵，從這個意義上講，沒有機構編制管理的科學化、規范化、法定化，就無所謂發展觀、政績觀的科學化，經濟社會生活的各個方面就很難統籌發展。如果各級黨的機構都能依法執政、各級政府機關都能依法行政、各級政法機關都能依法執法，經濟社會生活的各個方面協調發展，科學發展觀自然得到有效地落實。

二、機構編制管理工作必須把科學發展觀作為長期的指導思想

科學發展觀是用來指導經濟社會更快更好發展的。離開發展，就無所謂發展觀。這就要求我們機構編制部門必須牢固樹立發展意識，緊緊圍繞經濟建設這個中心，把推動發展作為機構編制工作的出發點和落腳點。要不斷推動思想解放，敢于突破，善于借鑒，勇于探索，利用機構編制這個杠桿，推進體制創新、機制創新，為加快發展創造良好的體制、機制環境。機構編制管理既要管“制”，也要管“活”，在按政策規定，按規章制度，控制機構和編制的隨意性增長的同時，運用機構編制這個杠桿，促進政府機構的優化設置、編制的合理配置。要逐步變被動為主動，由批機構、批編制、批職數，轉為進行政策法規研究、戰略研究、前瞻性研究和技術性研究，促進經濟社會協調發展上來。

當前，經濟社會發展不夠全面，地區發展不平衡，經濟的快速增長對資源、環境的壓力日益加大等等，都要求發展要更加注重統籌兼顧，做到城鄉協調發展、區域協調發展、經濟社會協調發展、人與自然和諧發展，推進生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑相協調，推進經濟、政治、文化建設的各個環節、各個方面相協調。這些就要求我們機構編制部門必須樹立統籌意識，從習慣和滿足于完成瑣碎具體的機構編制審批業務轉變到重視研究解決大的問題上來，打破“就機構談機構”、“就編制論編制”的慣性思維，從事務型的操作中超脫出來，既要“揀芝麻”，更要“抱西瓜”，把機構編制工作搞新搞活，統籌兼顧，促進城鄉、區域、經濟社會、人與自然協調發展。堅持以人為本，要求以實現人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質需要，切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益，讓發展的成果惠及民眾。這就要求我們機構編制部門必須樹立民本意識，把代表最廣大人民群眾根本利益作為機構編制工作的根本價值取向。要按照“為民、務實、清廉”的要求，進一步加強自身建設，轉變工作作風，自覺服務基層，服務群眾，在管理思想上，尊重人、信任人、依靠人。通過我們的工作，保障人民群眾的經濟、政治、文化權益，推動全面發展。

三、機構編制部門貫徹落實科學發展觀的切入點

機構編制部門的時代定位，是進入新世紀站在政治體制改革與經濟體制改革交匯點上，從全面建設小康社會的高度推進行政管理體制改革的重要部門。編辦的歷史使命，是在進一步完善社會主義市場經濟體制的進程中，以轉變職能和體制調整為重點，研究推進科學合理的政府機構設置、職能配置和運行機制，建立科學化、規范化、法制化的機構編制管理制度。新形勢下機構編制部門貫徹落實科學發展觀，必須認真貫徹李鐵林主任的指示精神，準確把握自身的時代定位，找準切入點。

一是科學界定政府職能邊界，積極推進行政管理體制改革。近50年來，我們黨和政府為建立和完善一個結構合理、人員精干、靈活高效的黨政體制，先后進行了多次機構改革。雖然每次改革都取得了一定的成效，但卻一直沒有跳出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈。造成這種現象的原因有多方面，但一個很重要的原因是政府職能邊界不清，政府的職能延伸到社會生活的各個領域，一些本該由市場自我調節的職能也被政府承擔了，既影響了市場配置資源的效率，也直接導致了政府職能的擴張、政府機構和編制的膨脹。對此，機構編制部門要以科學發展觀為指導，正確處理政府與市場的關系；權力與責任的關系；公共利益與公民合法權益的關系；實體與程序的關系；強制與領導的關系；立足現實與改革創新的關系，研究并科學界定市場經濟條件下政府的職能邊界，該歸位的要歸位，該釋放的要釋放，扎實地推進行政管理體制改革，從根本上解決政府施政行為中的“越位”、“錯位”、“不到位”的問題。

二是強化公共服務供給力度，促進經濟社會協調發展。隨著經濟的快速發展，人民生活水平不斷提高，對公共服務也提出了更高的要求。與人民群眾不斷增長的公共需求相比，公共服務的效率和水平還存在著不相適應的地方。因此，積極開展公共服務創新，推進事業單位改革，加強事業單位監管，推進公共服務社會化、市場化、多元化，打破公共服務的行政壟斷，降低服務成本，提高公共服務效率，已成為貫徹落實科學發展觀的必然要求。為此，機構編制部門必須緊跟形勢需要，積極推進事業單位改革，引入市場機制，調整布局結構，優化資源配置，精干機構人員，提高事業單位的社會經濟效益和服務運行效率，營造鼓勵人才發展和集聚的社會環境，逐步建立起適應社會主義市場經濟需要和符合事業單位發展規律、充滿生機與活力的管理體制和運行機制。同時，還要切實加強事業單位監管，嚴格法人證書使用、年度報告、公告等規范性制度，確保事業單位正確履行職能，提高公共服務效率。

三是加強政府職能監管，促進政府依法行政。從機構編制部門工作實踐看，長期以來，重機構編制審批、輕職能監管的問題在各級機構編制部門不同程度地存在。其實，行政審批是一種權力，監督管理就是相應的義務和責任。因為機構編制工作事關政府部門權力劃分、職能配置和人員編制，涉及職能運轉、政府能力、政府效能和效率，也關系政府規劃和奮斗目標的實現和完成，加強政府職能監管是各級機構編制部門責無旁貸的責任。當然，目前各級編辦作為高層議事協調機構——編委的辦事機構，監管主體資格不明、缺乏依法監管的法律依據等直接制約著對政府職能監管的有效實施。因此，在新的形勢下，要積極推進機構編制的法定化，制定機構編制管理法規，明確監管主體和監管責任，保障機構編制部門依法對政府行使職能實施有效監管。

四是統籌機構編制管理，推進機構編制法定化。經濟社會需要統籌發展，機構編制管理同樣也需要統籌發展，這樣才能充分發揮機構編制的杠桿作用。機構編制工作實踐告訴我們，機構、編制、職能三者之間是辯證、互動的關系。職能是人類社會的必然產物并隨人類社會的發展而發展，是客觀需要的產物。作為人為設立的機構，其根本任務就是為了履行職能，因此機構的設立必須以職能為依據。但由于機構的設立是人為規劃的結果，因而機構的設立也有可能超越于職能的需要。而一旦機構的設立超越了職能的客觀需要，那么職能又可能因機構的增長而擴大。這是因為機構主要由組織和有一定編制的人員所構成，機構的存在就意味著具有一定工作能力的組織和人員的存在，同時也就意味著它所發揮的一定作用的存在。這種情況與現實生活中的所謂“因人設事”相類似。本來社會并沒有提出某種職能的需求，正是由于其它人為的因素而設立了一些機構和編制（編制下必有相應人員），從而“事”也就產生了。而一旦這種人為生出的“事”產生以后，機構的存在又有了它合法的依據。如此互相陪襯，互相促進，又使職能與機構、編制得到了擴大。當前，一些機構每天看起來忙得不可開交，但細細考察起來，他所忙的并非是社會所需要的，有的甚至是阻礙經濟社會發展的。因此，機構編制部門貫徹落實科學發展觀，在機構編制管理中就必須以全局的合理有效、整體優化為目標，而不能僅滿足于局部需要，追求一時、一地、一事的合理，這必然會影響整體效益的發揮。因此，機構編制部門要善于通過機構編制這個杠桿，在工作取向上，由滿足局部機構編制需要向理順政府職能，促進政府提高效能轉變，使機構、編制、職能的每一個環節相互協調，高效運作。