資金辦學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀分析檢查報(bào)告(市)

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按照市委學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的要求，在市委第十一指導(dǎo)檢查組的指導(dǎo)下，我辦以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，通過廣泛征求建議，認(rèn)真召開專題民主生活會，深入分析查找不足等活動，在完善開行貸款資金管理體制和運(yùn)行機(jī)制實(shí)踐基礎(chǔ)上，以開發(fā)性金融合作為主線，從五個方面深化對開行貸款的認(rèn)識和功能定位，分析理清了當(dāng)前面臨的兩大矛及五個原因，圍繞政府投融資管理和政府債務(wù)管理兩項(xiàng)全新政府職能，提出了四大解決思路和措施，具體是：

一、認(rèn)識和收獲

在學(xué)習(xí)實(shí)踐活動科學(xué)發(fā)展觀活動中，我辦圍繞開行貸款管理的實(shí)踐，在政府投融資管理、政府債務(wù)管理、開發(fā)性銀政合作模式上拓寬了新的視野，找到了新方法，形成了新觀點(diǎn)，建立了新標(biāo)準(zhǔn)，對工作職能定位有了新認(rèn)識，主要表現(xiàn)在五個方面：

(一)深刻認(rèn)識開發(fā)性金融合作特征，完善投融資管理這一政府全新職能。

從2005年開始，在振興東北老工業(yè)基地背景下，我市開始大規(guī)模引入開行貸款資金，積極與國家開發(fā)銀行實(shí)行開發(fā)性金融合作。開發(fā)性金融合作是以開行貸款為主體的中長期戰(zhàn)略性融資方式，具有低利息、長期限、信譽(yù)擔(dān)保等特點(diǎn)，資金主要投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和支柱性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，與政府中長期發(fā)展戰(zhàn)略的大規(guī)模建設(shè)相適應(yīng)，這是區(qū)別于其它商業(yè)性融資的顯著特點(diǎn)。我市與開發(fā)銀行合作的日趨成熟與深入，開行貸款資金對推動沈陽市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重大作用，以開行貸款資金為主的政府投融資管理也日益成為一項(xiàng)全新的政府管理職能。

(二)開發(fā)性金融合作是我市當(dāng)前最有效、最主要的融資方式，開行貸款融資成為我市政府融資的主渠道。目前，我市開行貸款授信額度已達(dá)到1000億元，有77個項(xiàng)目與開行簽訂貸款合同金額403.29億元，已到位開行貸款349.93億元，項(xiàng)目范圍涵蓋我市基礎(chǔ)設(shè)施、裝備制造業(yè)、民生工程、縣域經(jīng)濟(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域，從以青年大街改造為代表的金廊銀帶、四大空間建設(shè)，到新增哈大鐵路、航高基地等項(xiàng)目建設(shè)，開發(fā)性金融融資優(yōu)勢和政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，開行支持我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體地位已經(jīng)形成，開行貸款資金已經(jīng)成為沈陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動機(jī)，開發(fā)性金融合作成為我市政府最主要的融資方式。

(三)政府投融資管理的理論與實(shí)踐日趨成熟，實(shí)現(xiàn)了管理體制與運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新。

完整、規(guī)范的政府投融資管理實(shí)踐包括三個重要環(huán)節(jié)：項(xiàng)目規(guī)劃階段、資金使用及監(jiān)管階段、項(xiàng)目后期評估階段。通過學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動，我辦探索了一系列的投融資管理體制機(jī)制，建立了一套涵蓋《沈陽市國家開發(fā)銀行貸款資金管理辦法》的法規(guī)制度體系，強(qiáng)化了政府管理與市場化運(yùn)營的兩個平臺，明確了市本級、區(qū)縣(市)政府、項(xiàng)目單位“三個層次”的管理責(zé)任體制，改變了以往只重立項(xiàng)，忽視可行性研究、只重融資，忽視資金使用管理、只重建設(shè)，忽視項(xiàng)目效果的實(shí)踐誤區(qū)，確保了投融資管理三個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

(四)準(zhǔn)確把握政府投融資管理職能，將政府投融資和政府幫助企業(yè)融資加以區(qū)分，確保管理高效、規(guī)范。

目前，政府投融資管理活動表現(xiàn)為兩個方面：一是整合政府信用體系，充分發(fā)揮投融資平臺的管理運(yùn)營功能，為政府增加公共產(chǎn)品生產(chǎn)，滿足政府基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱性產(chǎn)業(yè)建設(shè)需求。二是政府幫助企業(yè)融資，即通過中小企業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)等措施，幫助中小企業(yè)搭建融資平臺，解決的是中小企業(yè)借貸問題，二者在本質(zhì)上有差別。在全市目前五大融資平臺中，我辦作為政府融資的主體，建立了開行貸款資金投融資管理體制，投融資管理工作高效、規(guī)范，僅今年上半年就與開行簽訂10個貸款新項(xiàng)目，合同91億元，到位開行貸款58.49億元占全年計(jì)劃的90%，充分發(fā)揮了政府投融資管理職能。

(五)適應(yīng)當(dāng)前政府投融資管理需求，不斷完善提高現(xiàn)有的投融資管理功能。

隨著政府融資規(guī)模的擴(kuò)大，投融資管理成為政府管理的全新職能，在具體操作上，極易產(chǎn)生路徑依賴性，容易用原有的財(cái)政資金管理方式來實(shí)行政府投融資管理。我市以開行貸款資金為主的開發(fā)性金融合作，融資規(guī)模巨大，管理工作復(fù)雜，而且，經(jīng)借貸融資方式獲得的資金，不同于政府財(cái)政收入的資金，在提取、使用、監(jiān)管、本息償還等方面均有其獨(dú)特的運(yùn)行模式，要求不斷完善投融資管理體制，探索投融資管理運(yùn)行機(jī)制，有效地滿足新時期的政府投融資管理需求。

二、查找的問題及原因分析

(一)存在的問題

在學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動中，我辦圍繞政府投融資管理和政府債務(wù)管理，結(jié)合兩年多來的開行貸款管理工作實(shí)踐，認(rèn)真查找存在的問題。目前，主要存在兩大問題，表現(xiàn)為“兩個矛盾”：

1、政府投融資管理實(shí)踐超前與政府投融資管理體制滯后的矛盾。

從融資規(guī)模到項(xiàng)目資金使用，我市政府投融資工作進(jìn)展較快，而在投融資管理的職能配置、體系構(gòu)建、人才資源、職能強(qiáng)化方面相對滯后。目前，僅我辦監(jiān)管的開行貸款規(guī)模已經(jīng)達(dá)到403.29億元，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了財(cái)政的資金規(guī)模，且涵蓋范圍包括全市所有的區(qū)、縣(市)、開發(fā)區(qū)，在市本級涉及交通、城建、土地、教育、衛(wèi)生等多個主管部門。資金使用涉及財(cái)政、發(fā)改委、審計(jì)、人事等多個政府管理部門和省開行、省財(cái)政廳等外部單位。投融資管理的體制和運(yùn)行機(jī)制需要進(jìn)一步理順和完善。作為一個新的管理部門，資金辦監(jiān)管力量不足的問題也已經(jīng)凸顯，相對當(dāng)前開行貸款資金管理規(guī)模和復(fù)雜程度，政府投融資管理領(lǐng)域?qū)I(yè)人才資源短缺，雖然我辦進(jìn)行了積極的人才培養(yǎng)和人才轉(zhuǎn)型，積極補(bǔ)充政府投融資管理的有生力量，但不足30人的規(guī)模仍無法滿足政府融資管理的需要。

2、融資規(guī)模的急劇擴(kuò)大與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇增加的矛盾。

在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)大背景下，“保增長”是加速社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。上半年，隨著我市“保增長”工作的不斷深入，全市對融資渠道不斷拓寬，融資規(guī)模越來越大，上半年，我市開行貸款融資實(shí)際到位58.49億元，同比增長200.88%，實(shí)際使用開行貸款資金44.09億元，同比增長125.27%。由于開行貸款以政府信譽(yù)為擔(dān)保，兩級財(cái)政的償還壓力急劇增加，特別是從今年開始，我市進(jìn)入還款高峰期，全年達(dá)到60.1億元，是去年的2.14倍，僅三季度就需償還25億元。目前，棋盤山、鐵西、康平、法庫等區(qū)縣償債資金來源明顯不足，如何平衡融資規(guī)模與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)系著全市經(jīng)濟(jì)與社會的長期可持續(xù)發(fā)展，急需采取有效措施予以解決，如何化解“保增長”中的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)務(wù)之急。

(二)原因分析

一是職能約束：過去政府沒有投融資管理工作的實(shí)踐，自然也沒有投融資管理職能，隨著投融資活動的不斷加大，我市投融資規(guī)模日益增加，政府投融資管理職能成為一個迫切需要解決的課題。

二是法律約束：《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許舉債，導(dǎo)致地方政府的舉債活動長期處于潛規(guī)則運(yùn)行的狀態(tài)，現(xiàn)行大部分的政府融資還處在間接舉債的商業(yè)運(yùn)作模式中，給政府投融資管理規(guī)范運(yùn)行帶來一定障礙。

三是人才約束：在我國的宏觀調(diào)控機(jī)制設(shè)計(jì)中，金融管理主要是中央政府的職能，地方政府只有計(jì)劃管理和財(cái)政管理兩大手段，在投融資管理領(lǐng)域知識研究和相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)方面，相關(guān)理論知識短缺，管理人才儲備不足，成為政府投融資管理上的人才約束。

四是環(huán)境約束：市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度決定了政府融資活動的發(fā)育程度，沒有市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育，就沒有有限政府的職能安排，就沒有公共產(chǎn)品的概念，就沒有政府投融資活動的出現(xiàn)。

五是突發(fā)性因素約束。在去年突發(fā)性金融危機(jī)影響下，各地政府積極響應(yīng)國家號召，加大“保增長、擴(kuò)內(nèi)需、保民生”工作力度，紛紛擴(kuò)大融資渠道，導(dǎo)致政府借債、舉債額度急劇膨脹，加重了管理風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對政府投融資管理要求也不斷提高，形成了突發(fā)性因素的約束。

三、思路及對策

(一)總體思路：以“保增長”為目標(biāo)，全力拓展開發(fā)性銀政合作管理方式，構(gòu)建一個全新的適應(yīng)全市經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的政府投融資管理體制，完善政府投融資管理職能，為全市和重大項(xiàng)目建設(shè)提供有力的資金保障。同時，進(jìn)一步強(qiáng)化政府債務(wù)監(jiān)管，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)政府投融資信譽(yù)。

(二)對策措施：立足當(dāng)前，深入開展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動，堅(jiān)持以“保增長、保償貸、強(qiáng)調(diào)度、強(qiáng)管理”的“兩保、兩強(qiáng)”為工作主線，不斷發(fā)揮開發(fā)性金融合作對我市經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用;立足長遠(yuǎn)，加大開行貸款資金運(yùn)籌力度，完善運(yùn)行機(jī)制和管理體制，強(qiáng)化政府投融資管理和政府債務(wù)管理兩大職能，建立一個安全、規(guī)范、高效的政府投融資管理大團(tuán)隊(duì)、大體制。要從宏觀、中觀、微觀三個層面取得突破。

1、以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，創(chuàng)新開行貸款管理體制和運(yùn)行機(jī)制，全力助推我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一是圍繞職能、機(jī)構(gòu)、法規(guī)、人才，強(qiáng)化政府投融資管理體制建設(shè)。

在政府投融資管理職能建設(shè)方面，適應(yīng)全市經(jīng)濟(jì)和社會全面發(fā)展的需求，不斷強(qiáng)化投融資管理這一政府全新職能，加大市本級、區(qū)縣市、項(xiàng)目單位三個層次的投融資管理機(jī)構(gòu)的充實(shí)、理順，實(shí)現(xiàn)管理資源的配置與融資事業(yè)發(fā)展相匹配。在政府投融資法規(guī)建設(shè)方面，要以我市已有的開行貸款投融資管理法規(guī)制度體系為基礎(chǔ)，不斷加以整合提煉、完善提高，形成我市投融資管理方面的法規(guī)制度性資源，并體現(xiàn)我市政府投融資管理的比較優(yōu)勢。在專業(yè)化人力資源提升上，本著大團(tuán)隊(duì)、大素質(zhì)、大能力的方向，做好開行資金監(jiān)管人力資源提升工作，更多地關(guān)注區(qū)縣和項(xiàng)目單位的人力資源的配置，增量上加快人才選拔，存量上實(shí)現(xiàn)能力、素質(zhì)提升優(yōu)化，為政府融資職能的強(qiáng)化提供充足的人才資源保障。

二是圍繞資金借入、使用，強(qiáng)化開行資金運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新。

要深入總結(jié)以開行貸款為主的開發(fā)性金融合作成功經(jīng)驗(yàn)，著力解決運(yùn)行機(jī)制上的問題，努力構(gòu)建一個政府主導(dǎo)、區(qū)縣監(jiān)管、項(xiàng)目單位實(shí)施的開行貸款資金運(yùn)行大機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管能力的提升。要與省開行、各相關(guān)市直單位、區(qū)縣政府建立多方工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明晰管理內(nèi)容、工作程序和運(yùn)行機(jī)制，建立開行貸款管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制;結(jié)合資金實(shí)際需求狀況，建立資金提取、使用計(jì)劃，對開行貸款資金提取和使用實(shí)行動態(tài)控制，規(guī)范計(jì)劃調(diào)整程序，確保計(jì)劃建立的準(zhǔn)確、執(zhí)行的嚴(yán)肅，強(qiáng)化開行貸款資金計(jì)劃管理機(jī)制;嚴(yán)格執(zhí)行《開行貸款資金支付審核規(guī)范》，強(qiáng)化資金內(nèi)審程序，改變資金審核、復(fù)核順次進(jìn)行為雙向?qū)徍送瑫r進(jìn)行，保證支付審核工作質(zhì)量，建立開行貸款資金平行審核機(jī)制;明確審計(jì)內(nèi)容、范圍、程序，對已完工和開行貸款資金使用接近完畢項(xiàng)目，會同省開行、審計(jì)部門、專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)審計(jì)工作，建立結(jié)項(xiàng)審計(jì)工作制度;以打造全國一流的開行貸款資金管理品牌為核心，按類別分別規(guī)范城建、交通、教育、衛(wèi)生等事業(yè)單位和集團(tuán)、上市公司、基層企業(yè)等多種類型的開行貸款會計(jì)核算制度，建立全市統(tǒng)一的開行貸款資金會計(jì)核算體系;擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍，實(shí)行開行貸款資金運(yùn)行信息制度，健立覆蓋全市開行貸款項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息網(wǎng)絡(luò)，完善統(tǒng)計(jì)分析預(yù)警機(jī)制;結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀和機(jī)關(guān)文化建設(shè)，強(qiáng)化項(xiàng)目管理、資金運(yùn)行、會計(jì)實(shí)務(wù)、債務(wù)管理等投融資專業(yè)領(lǐng)域知識的培訓(xùn)，加大專業(yè)化人才的培養(yǎng)與管理，健全人才資源培養(yǎng)機(jī)制。

2、不斷研究解決新問題，積極探索開行貸款多元化投融資平臺建設(shè)。

隨著開行貸款規(guī)模的急劇擴(kuò)大，資金使用主體也由單一主體轉(zhuǎn)向多元化主體方向發(fā)展。按照“誰用款，誰還款”的原則，適應(yīng)新形勢的需求，積極探索多元化小平臺的建設(shè)。明確開行貸款資金管理平臺與項(xiàng)目單位債權(quán)債務(wù)關(guān)系，對現(xiàn)有管理體制、運(yùn)行機(jī)制、撥付程序、監(jiān)管程序、會計(jì)核算進(jìn)行創(chuàng)新完善。在橫向上，要以恒信平臺為主體，分行業(yè)建立教育、衛(wèi)生等專項(xiàng)平臺，同時明確還款來源;在縱向上，要以確保融資主體與償債主體一致為前提，設(shè)立多個區(qū)縣二級直至三級貸款平臺，保證不同行業(yè)、不同層級、不同性質(zhì)項(xiàng)目建設(shè)的融資需求，在滿足新項(xiàng)目建設(shè)的資金需求的同時，進(jìn)一步豐富我市與國家開行銀政合作的內(nèi)涵，促進(jìn)我市政府投融資管理水平的進(jìn)一步提高，并為推廣完善我市融資平臺建設(shè)積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅(jiān)決控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政府投融資信譽(yù)。

一是在項(xiàng)目前期立項(xiàng)上，要與相關(guān)機(jī)構(gòu)和政府部門做好溝通協(xié)調(diào)工作，提前介入新項(xiàng)目，在立項(xiàng)評審階段，重點(diǎn)落預(yù)測償還能力，實(shí)償還資金來源，全力控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是在拓展償還渠道上，對鐵西、棋盤山、和平、康平、法庫等償還困難的區(qū)縣，要探索資本運(yùn)營手段，加大指導(dǎo)力度，采取更加靈活的辦法，通過激活增量、盤活存量、歸墊返還、增加財(cái)政收入等多種方式擴(kuò)大還款資金來源渠道，擴(kuò)大償債資金來源。

三是在創(chuàng)新還款運(yùn)作方式上，加強(qiáng)對還款資金統(tǒng)籌調(diào)劑力度等措施，重點(diǎn)做好東藥產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目5.55億元償貸資金的運(yùn)作，提前償還即將到期的開行貸款，降低貸款融資成本，確實(shí)保證我市今年的開行貸款本息償還任務(wù)。

四是在強(qiáng)化預(yù)算管理上，要積極應(yīng)對當(dāng)前的還款壓力，進(jìn)一步加大政府債務(wù)預(yù)算管理力度，尤其是強(qiáng)化執(zhí)行力度，要會同市人大對預(yù)算落實(shí)情況做好聯(lián)合檢查，確保償債預(yù)算落實(shí)到位、執(zhí)行到位;要完善a類考核制度，發(fā)揮績效考評的監(jiān)督作用，提高區(qū)縣政府的償貸意識，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，為后續(xù)資金的不斷注入提供良好的信譽(yù)保證，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

4、進(jìn)一步解放思想，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提升自身黨性修養(yǎng)和作風(fēng)養(yǎng)成。

認(rèn)真對照加強(qiáng)黨性修養(yǎng)和作風(fēng)養(yǎng)成，落實(shí)黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約、遵守廉潔自律五條規(guī)定和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制等方面相關(guān)規(guī)定要求，在獲得“五型機(jī)關(guān)”建設(shè)標(biāo)兵單位和“五一勞動獎狀”榮譽(yù)基礎(chǔ)上，把“文明機(jī)關(guān)”建設(shè)做為今后工作的目標(biāo)，在綜合能力培養(yǎng)上，提高項(xiàng)目管理能力、文字綜合能力和自覺工作操作能力;在機(jī)關(guān)文化建設(shè)上，明確“運(yùn)籌發(fā)展建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)沈陽全面振興”的使命，用“廉可避禍、潔能聚福”來警示自我，倡導(dǎo)“擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、追求卓越”，堅(jiān)持從政、修身與立德的統(tǒng)一，不斷提升創(chuàng)新能力、駕馭能力和拒腐防變能力，為全市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展再立新功!