審計效益與科學發展觀論文

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堅持以經濟建設為中心，保持經濟平穩較快發展，促進經濟增長質量和效益的提高，是落實科學發展觀的重要體現。如何將這一思想貫徹在我國審計理論體系建設和實踐發展進程中深化審計，完善并豐富效益審計，不失為一種理想的選擇。

我國效益審計起步于20世紀80年代初期，其特點是在借鑒國外績效審計理論與實踐的基礎上，與財務審計并行發展，并正在從當年的單一要素效益審計向綜合性的效益審計拓展。受諸多因素的影響，與效益審計有關的系列問題尚未完全理順，比如：效益審計與績效審計、財務審計的關系問題，內部效益審計與政府效益審計的界定問題等。如何以科學發展觀為指導，合理解釋上述問題，使效益審計真正能夠為“保持經濟平穩較快發展，促進經濟增長質量和效益的提高”服務是本文研究的重點。

效益審計等于績效審計嗎

最高審計國際組織在1986年第12屆國際會議上把績效審計(PerformanceAudit)定義為“對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價”。其中，經濟性是指以最低費用取得一定質量的資源，簡單地說就是支出是否節約；效率性是指投入和產出的關系，包括是否以最小的投入取得一定的產出或者是以一定的投入取得最大的產出，簡單地說就是支出是否講究效率；效果性是指多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果，簡單地說就是是否達到目標。在我國，學術界和實務界已經淡化了對效益審計和績效審計進行區分的意識，將兩個概念混同使用，很多專家學者把效益審計定位為經濟性、效率性和效果性審計(3E審計)。其實，追溯詞義本原，二者的含義是有較大區別的。績效審計含有業績、結果審計和效益、效能審計等多重內容，具有較強的綜合性特征；效益審計更加強調投入與產出的關系，相當于績效審計中的效率審計部分，因此，從理論上說，績效審計邊界大于效益審計。

我國的效益審計伴隨著我國審計事業同步發展。早在1983年，審計署在《審計署關于開展審計工作幾個問題的請示》中就提出了“考核經濟效益”的要求；1985年的《國務院關于審計工作的暫行規定》第二條明確規定審計機關“對國務院各部門和地方各級人民政府的財政收支，財政金融機構、企業事業組織以及其他同國家財政有關的單位的財務收支及其經濟效益，進行審計監督，以嚴肅財經紀律，提高經濟效益，加強宏觀控制和管理，保證經濟體制改革的順利進行”，這時審計對象則擴大到了財政金融機構、企業事業組織以及其他同國家財政有關的單位；而1988年頒布的《中華人民共和國審計條例》第十二條明確地將“與財政、財務收支有關的各項經濟活動及其經濟效益”納入國家審計機關的主要任務之中；1994年頒布的《中華人民共和國審計法》進一步將效益審計通過立法程序確認下來，成為我國效益審計實踐的法律依據。諸多事例表明，這段時期的效益審計最大特點是關注與財務收支審計有關經濟活動的投入與產出問題，無論是審計范圍還是審計內容都比較具體、狹窄，偏重在效率性審計方面，具有單一性，是原本意義上的效益審計。

在1998至2000年這三年中，轟轟烈烈啟動但并未完全形成系統的效益審計進入了低谷。受多種因素影響，效益審計并未達到理想效果，審計機關將審計重點轉向了經濟責任審計和舞弊審計。直到2001年，在經濟責任審計和舞弊審計已經比較成熟的基礎上，審計機關又將關注的目光投向了效益審計，固定資產投資審計率先而行，于2002年針對機場項目進行了效益審計調查。在2002年全國審計工作會議上，審計署提出將財務收支審計和效益審計結合起來。《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》則將“積極開展效益審計，促進提高財政資金的管理水平和使用效益”作為今后五年審計工作的主要任務，提出了加快發展效益審計的目標。這個階段提出的效益審計，其內涵和外延已經與早期的效益審計不同，帶有較大的績效審計特征。

縱覽我國審計實踐發展的脈絡，早期的效益審計重點是原本意義上的效益審計，是單要素績效審計，它關注的重點是投入的節約性或投入與產出的關系問題；可是進入21世紀，隨著公共治理的興起，審計更加關注政府履行受托責任(Accountability)情況，因此，現在的效益審計，已經不再是早期效益審計的概念，其實質已是綜合性的多要素“績效審計”。效益審計包含財務審計嗎?

效益審計主要是對效益的好壞進行分析和評價，這種分析和評價在很大程度上需要依賴大量的數據和資料作支撐，而這些數字指標，有的是直接的會計數據，有的是通過會計數據計算而確定。這樣說來，會計數據是否真實和正確，直接影響效益分析的確切性。由此說來，財務審計屬于效益審計范疇。但從審計目標上看，財務審計偏重于合法合規性和真實性，而效益審計追求的是經濟性、效率性和效果性。2003年審計署頒布實施五年規劃時，李金華審計長曾經講過：“效益審計，這是大家非常熟悉的一個名詞，也是同志們長期以來一直在思考的問題。很多同志在若干年前就提出，要搞效益審計，搞績效審計。當時我說，在現有條件下，我不贊成去搞國外的那種正規的績效審計。……為什么現在要提這個問題?主要有三個原因：一是客觀形勢發展的要求。二是客觀條件基本具備。三是中國審計正在逐步與先進的世界審計潮流相適應。我們所強調的效益審計，是區別于財務收支審計的另一種不同類型的審計，但并不是否定在財務收支審計時結合進行效蓋審計，只是不能替代，這是不同類型的兩種審計。但它們是相互聯系的，不要把兩種審計類型割裂開，對立起來，效益審計也必須從財務收支入手，但目標要明確，主要是揭示和解決效益上存在的問題。”從審計發展過程上來看，財務審計先行，后因審計環境和審計條件的改變，審計機構將審計重點轉向了效益審計，應該說，效益審計是財務審計內容的延伸和范圍的拓展，是真實性、合法性和效益性目標的全面體現。因此，沿著審計脈絡分析，可以認為財務審計與效益審計并重；沿著審計客體分析，可以認為財務審計是效益審計的基礎和構成部分；沿著審計目標來看，效益審計是財務審計目標的轉移。

內部效益審計不同于政府效益審計嗎?

在國外，績效審計的概念源于政府審計，從文獻回顧中可以證實這個事實。現在，我國許多專家學者還有這樣的認識：我國效益審計針對的主體是政府審計機關，內部審計由早期的財務審計發展到中期的經營審計，最終收斂于管理審計，但不能稱之為效益審計。

其實，上述說法不夠確切，無論從內部審計理論發展過程分析，還是從內部審計實踐進程來確認，以經營審計、管理審計為核心的內部審計是典型的效益審計，但內部效益審計與政府效益審計之間既有區別也有聯系。

內部效益審計是典型的“內向型”效益審計，其目的是幫助組織增加價值，而政府效益審計是對被審計單位的效益情況進行審計，屬于“外向型”的效益審計；內部審計根植在組織內部，熟悉組織狀況，因此內部效益審計可以從經營決策審計開始，跟蹤項目或經營活動過程開展實時審計，在一定意義上傾向于“過程導向”的審計，而政府效益審計大多在經營活動或項目完成之后進行，決策是審計的依據而不是審計對象；內部效益審計可以及時發現問題及時提出審計意見，其直接價值容易得到體現，但政府效益審計的直接價值不明顯，更多地體現在間接價值的增加方面。

開展效益審計必須要先建立統一的審計評價標準嗎?

多年來，盡管我國理論界和實務界不斷為效益審計吶喊助威，但一個現實問題不得不引起我們的注意和深思，即雷聲大，雨點小。理論界認為效益審計神秘莫測，首先要研究其理論體系，并結合中國國情，形成中國特色的績效審計范示，方能在審計實踐中推行。因此，學者們要么把關注的焦點停留在對績效審計的定義、本質、特征等基本問題的探討方面，要么沿著國內外效益審計實踐對效益審計進行歷史沿革、未來展望或現狀綜述，即便是涉及效益審計指導性的意見，也是千篇一律地描述審計程序、審計方法等相關問題，將效益審計高高地懸掛在空泛的平臺上爭來議去，難以變現為指導效益審計的有效方法，使人們對效益審計望而卻步；而實務工作者在踐行我國關于效益審計的各項要求和方針政策時，則一味地強調效益審計無法開展，理由諸多，比如無理論指導、無法律依據等，但最核心的理由是：沒有審計標準。沒有標準就沒有依據，沒有依據就無法實施效益審計。因此，理論工作者忙于挖掘理論源泉，實務工作者坐等審計標準頒發和出臺，效益審計出現了實踐真空狀態。

其實，我們忽視了國外效益審計經驗中的一個簡單事實，即效益審計理論并不深奧，效益審計無法建立具體的系統標準。為什么這么說?國外的效益審計是實踐先行，理論是對其實踐的總結和升華，不管怎么研究，其核心思想表明：效益審計是結果導向的審計，是結果和目標或規劃的比較，在此基礎上進行分析、評價，并提出改進建議，只不過在分析比較時，以經濟性、效率性、效果性作為核心要素而已。從審計實踐上看，國外的效益審計早期是針對項目開展的，后來才發展到部門效益審計和評價，其主要原因就是因為不同的審計活動、不同的組織和單位，其業務內容大有不同，建立系統的標準是不可能的，因此，坐等效益審計評價標準出臺再開始效益審計，在現實中是走不通的。那么，這是不是意味著效益審計難以開展呢?不是的。評價效益審計的標準應該有三個層次上的內容：第一，國家的方針政策和法律法規等宏觀層次標準，如國民經濟宏觀調控、產業政策、國家在一定時期的發展規劃，《審計法》、《公司法》、《稅法》等；第二，行業、地區或系統內的參數、指標、數據等中觀性依據，如平均利潤率、速動比率等；第三，被審計活動的規劃、目標、預算、計劃等微觀性依據，如單位職責說明書、決策時確定的經營目標、財務預算等。從一定意義上來說，第三層次的依據更為重要，更為具體，更為有用。所有的被審計項目，都有預期目標，這就構成了開展效益審計的基本條件，因此，即便是缺少統一的績效審計評價標準，也不影響效益審計的實質性開展。

受審計環境的影響，我國當前的效益審計應該突出重點，尚不可能面面俱到。但從發展的角度看，為了促進人類社會的和諧發展，維護發展的可持續性，效益審計必將會在“經濟性、效率性和效果性”審計的基礎上，進一步向“環境性、適當性”審計方向拓展，以財務審計為基礎，突出效益審計的綜合性，提高效益審計的有效性，是未來效益審計的發展方向。