科學(xué)發(fā)展觀環(huán)境治理論文

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摘要：科學(xué)發(fā)展觀是一種執(zhí)政理念，是執(zhí)政黨治理國(guó)家的理念、原則、方向等根本性思路，過(guò)去我們針對(duì)發(fā)展方式和手段進(jìn)行了很多批評(píng)，但實(shí)際改起來(lái)非常難，原因就在國(guó)家的發(fā)展觀沒(méi)有變。以科學(xué)發(fā)展觀分析淮河污染問(wèn)題，主要是要調(diào)整中央和地方的責(zé)任，重建政府信用。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀制度淮河污染治理政策分析

科學(xué)發(fā)展觀的特性

科學(xué)發(fā)展觀是一種執(zhí)政理念，是執(zhí)政黨治理國(guó)家的理念、原則、方向等根本性思路。

執(zhí)政者治理國(guó)家，都要分為“政道”和“治道”兩個(gè)層面。我國(guó)近代哲學(xué)家牟宗三先生將“政道”定義為政權(quán)體制的基本原理，把“治道”定義為政府基本職能之運(yùn)作。因此，“政道”是關(guān)于社會(huì)國(guó)家生活的基本原理法則，是如中國(guó)古儒所說(shuō)的天、道、理；“治道”則是關(guān)于管理社會(huì)國(guó)家生活的基本方法手段，是如中國(guó)古儒所說(shuō)的法、術(shù)、勢(shì)。政道是治道之本根、靈魂，治道是政道的具象與實(shí)施。

科學(xué)發(fā)展觀屬于“政道”層面，是關(guān)于我國(guó)發(fā)展的基本觀念和原則，對(duì)國(guó)家發(fā)展將起到基礎(chǔ)性和決定性的作用。

科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)執(zhí)政者（或曰決策者）的作用，是對(duì)各級(jí)決策者的要求。

科學(xué)發(fā)展觀要求建立公共權(quán)威，建設(shè)法治社會(huì)。一個(gè)缺少權(quán)威、有法不依的社會(huì)，人心渙散、各自為之，顯然無(wú)法進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和平衡，當(dāng)然也就談不上科學(xué)發(fā)展。而公共權(quán)威除了來(lái)自法律的授權(quán)外，必須依靠信用的建立。人大和政府等權(quán)力系統(tǒng)必須重視和建立自己的信用，言必行，行必果，這是使社會(huì)接受協(xié)調(diào)和平衡管理所需要的基礎(chǔ)條件。

科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)人的權(quán)利和責(zé)任，要求社會(huì)積極參與實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀。

總書記指出：只有全體人民和社會(huì)方方面面都了解科學(xué)發(fā)展觀、掌握科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，科學(xué)發(fā)展觀才能成為全社會(huì)的自覺(jué)行動(dòng)，才能真正貫徹到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。這個(gè)特點(diǎn)表明，科學(xué)發(fā)展觀不是少數(shù)人的事業(yè)，而是全社會(huì)的事業(yè)。社會(huì)參與的基點(diǎn)是人的權(quán)利和責(zé)任，即人人都有發(fā)展的權(quán)利，也有按照科學(xué)發(fā)展觀來(lái)行動(dòng)的責(zé)任。這是與前面所強(qiáng)調(diào)的決策者所發(fā)揮的作用相輔相成的。公共權(quán)威與個(gè)人權(quán)利，構(gòu)成了科學(xué)發(fā)展觀的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。

科學(xué)發(fā)展觀要求采取實(shí)事求是、尊重規(guī)律的科學(xué)態(tài)度。

與實(shí)事求是、尊重規(guī)律相對(duì)立的態(tài)度是長(zhǎng)官意志、為所欲為，這與科學(xué)發(fā)展觀毫無(wú)共同之處。實(shí)事求是總的來(lái)講不難做到，但在與成績(jī)、榮譽(yù)、面子等因素相關(guān)聯(lián)的時(shí)候，要做到實(shí)事求是就需要更大的勇氣。有時(shí)候，做了大量工作但效果不佳，若承認(rèn)現(xiàn)實(shí)，就難免使面子受損，此時(shí)就容易不顧事實(shí)，夸大自己。科學(xué)發(fā)展觀要求客觀、冷靜地面對(duì)存在的缺陷，承認(rèn)失敗，改弦易轍，而不是勉強(qiáng)辯護(hù)。

科學(xué)發(fā)展觀要求制度支撐和制度創(chuàng)新。

科學(xué)發(fā)展觀作為一種理念，需要各種具體的制度和政策來(lái)支撐和實(shí)行。而科學(xué)發(fā)展觀相對(duì)于過(guò)去的發(fā)展觀而言是一種進(jìn)步和創(chuàng)新，因此，用來(lái)支撐科學(xué)發(fā)展觀的制度和政策也應(yīng)該有所創(chuàng)新。在這里，政策創(chuàng)新首先要強(qiáng)調(diào)繼承，不割斷歷史，不全盤否定，而是在已有的基礎(chǔ)上前進(jìn)。同時(shí)，政策創(chuàng)新又要求批判，對(duì)原有的政策體系進(jìn)行分析，對(duì)問(wèn)題勇于面對(duì)和否定。

淮河污染治理的政策分析

客觀評(píng)價(jià)淮河污染狀況

———淮河水利委員會(huì)水文局總工程師認(rèn)為，“淮河污染反彈”的說(shuō)法并不準(zhǔn)確，淮河實(shí)際上從未達(dá)到過(guò)“2000年底變清”的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。他指出，2000年3月安徽省環(huán)保局在環(huán)境公報(bào)中說(shuō)：淮河流域支流有機(jī)污染嚴(yán)重，有75％的目標(biāo)斷面水質(zhì)為五類或劣五類。而在一個(gè)月后，這一數(shù)字上升到了85％，已經(jīng)超過(guò)了1999年1月1日“零點(diǎn)行動(dòng)”前淮河流域五類水面約80％的比例。這一嚴(yán)重的排污反彈現(xiàn)象表明，2000年年底水體基本變清的淮河流域水污染防治規(guī)劃的目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

———河南省環(huán)保局一位副局長(zhǎng)認(rèn)為河南治理淮河10年成效是顯著的。1996～2003年，河南省淮河流域GDP由2046億元增長(zhǎng)至3849億元，增長(zhǎng)88％，人口由5500萬(wàn)增至5700萬(wàn)，生活污水排放量由3.2億噸增加到7.8億噸，而全流域主要污染物COD排放量卻由1996年的77.8萬(wàn)噸降至2003年的18.47萬(wàn)噸，削減率76.2％，主要河流COD平均濃度由955mg／L下降為48mg／L，降幅達(dá)95％。可以說(shuō)河南基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和水環(huán)境質(zhì)量明顯改善的“雙贏”。

———國(guó)家環(huán)保總局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，淮河的治理是最先起步的污染嚴(yán)重地區(qū)的流域綜合治理，力度之大，社會(huì)參與之廣，難度之大，都是前所未有的。它所取得的成效也是相當(dāng)脆弱的。淮河的現(xiàn)狀雖不盡如人意，但是如果沒(méi)有這10年不懈的努力，就很難想象淮河現(xiàn)在是什么樣子。

淮河污染表明“市場(chǎng)失效”和“政府失效”同時(shí)存在

我們應(yīng)該客觀地看到，淮河污染是經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的代價(jià)。淮河對(duì)污染物的容納和凈化能力是一種資源。把這種資源用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是科學(xué)發(fā)展觀的要求，因?yàn)榧涌彀l(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀的首要內(nèi)容。從這個(gè)角度講，淮河流域各地方政府和企業(yè)'''');">企業(yè)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上的努力是應(yīng)該肯定的。有時(shí)候人們把污染歸罪于發(fā)展，埋怨發(fā)展，這就走到了另一端。

但是，淮河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在環(huán)境上存在兩個(gè)重大的問(wèn)題：一是從總量上講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度地使用了環(huán)境容量，造成了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重失調(diào)，這不符合科學(xué)發(fā)展觀的協(xié)調(diào)兼顧的要求。二是從結(jié)構(gòu)上看，淮河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有惠及廣大人民群眾，而是讓少數(shù)人從犧牲環(huán)境的代價(jià)中獲得了好處，這不符合科學(xué)發(fā)展觀的以人為本的要求。這兩種結(jié)果在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱為“環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性”，它是市場(chǎng)機(jī)制難以自動(dòng)避免的，稱為市場(chǎng)失效。

面對(duì)市場(chǎng)失效的局面，國(guó)家從上世紀(jì)九十年代中期開始大規(guī)模治理淮河污染，做出了極大的努力。各地關(guān)閉了一大批“十五小”企業(yè)，對(duì)工業(yè)污染進(jìn)行達(dá)標(biāo)控制，投入數(shù)百億資金進(jìn)行污水處理廠建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督，工作是非常艱苦的，在較短的時(shí)期內(nèi)就見到了效果。但即使采取了這些行動(dòng)，淮河流域的污染仍然出現(xiàn)了現(xiàn)在的狀況。從報(bào)道的信息看，地方政府在它所應(yīng)承擔(dān)的兩個(gè)重要職責(zé)（投資和監(jiān)督）方面，都存在嚴(yán)重不足。一是政府承諾或規(guī)劃的污水處理廠投資不落實(shí)，二是地方政府對(duì)違法排污企業(yè)采取放任態(tài)度。

根據(jù)基層調(diào)研所了解的情況，確實(shí)存在著一種現(xiàn)象，即關(guān)閉的是不存在的企業(yè)，達(dá)標(biāo)也是未達(dá)標(biāo)。這是一種政府失效。政府失效反映出我們過(guò)去采取的單純依托地方政府來(lái)治理流域污染的思路受到了挑戰(zhàn)。市場(chǎng)失效和政府失效使淮河流域的污染治理需要政策創(chuàng)新。

反思“淮河模式”

從1994年開始的淮河流域污染治理工作具有比較明顯的特色，后來(lái)被稱為“淮河模式”，它有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

一是在沒(méi)有改變地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)格局的情況下，要求地方承擔(dān)治理污染的責(zé)任，采取統(tǒng)一、強(qiáng)硬的命令方式從上至下進(jìn)行貫徹，地方只能服從。二是在沒(méi)有改變?cè)械亩愔坪屠娣峙錂C(jī)制，沒(méi)有核算企業(yè)'''');">企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)污染治理成本可能性的情況下，要求企業(yè)承擔(dān)污染治理成本，企業(yè)只能被動(dòng)地接受。三是主要依靠地方政府實(shí)施各種治理計(jì)劃，而作為污染受害者的公眾并沒(méi)有多少實(shí)際的、過(guò)硬的法定權(quán)利可以使用，除了申訴、抱怨，難以監(jiān)督，更難以索賠，也難以得到補(bǔ)償。四是采取集中動(dòng)員方式，要求在某一特定時(shí)刻實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，重視輿論造勢(shì)，力圖通過(guò)盡快取得成效來(lái)鼓舞社會(huì)。上述這些特點(diǎn)反映了“淮河模式”總體上是一種以行政命令方式加以貫徹的單邊主義做法。

由于淮河污染出現(xiàn)了反復(fù)，現(xiàn)在對(duì)淮河模式也應(yīng)進(jìn)行反思，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，在淮河污染治理中，中央與地方的關(guān)系不是良性互動(dòng)關(guān)系。地方雖然服從，但有其自身利益考慮。越到基層，政府越與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的利益相一致。地方上繳的國(guó)稅，其中包含了一部分地方所付出的環(huán)境代價(jià)，但治理污染的全部成本都放在企業(yè)身上。企業(yè)對(duì)此有看法，但又無(wú)處可表達(dá)，所以把大量排污視為有理。

第二，現(xiàn)行體制是鼓勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的，這就迫使地方采取激烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。古語(yǔ)云：“上無(wú)疑令，則眾不二聽”，這種既要求地方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，又要求對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，就具有“疑令”性質(zhì)，地方只能有所取舍。

第三，淮河模式?jīng)]有使環(huán)境權(quán)利人格化。為什么淮河流經(jīng)的四省之間不能通過(guò)他們之間的相互協(xié)作和相互制衡來(lái)實(shí)現(xiàn)淮河污染控制？這是因?yàn)榛春幼鳛橐环N容納和凈化污染物的資源，一直缺乏清晰的權(quán)利界定，上游、下游都把淮河當(dāng)作可以自由使用的“開放資源”而任意排放，從而出現(xiàn)“開放資源悲劇”。

淮河污染治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是重建政府信用

十年治理淮河出現(xiàn)的反彈和失效，最不利的后果是政府信用受到嚴(yán)重?fù)p害。在淮河污染治理上，誰(shuí)是可信賴的人？這已經(jīng)不僅是個(gè)污染問(wèn)題，而且是政治問(wèn)題。

1999年零點(diǎn)行動(dòng)之前，某省領(lǐng)導(dǎo)多次表示：必須以對(duì)沿淮一億五千萬(wàn)人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極把污染防治工作做好；要丟掉幻想，痛下決心，根治污染，造福人民。該省要求各級(jí)黨委、政府將污染治理、達(dá)標(biāo)排放作為企業(yè)的“生命工程”，抓緊抓好；并實(shí)行倒計(jì)時(shí)，在報(bào)紙上張榜公布了308家企業(yè)負(fù)責(zé)人名單，接受社會(huì)監(jiān)督，斬?cái)嘁磺型寺罚磉_(dá)了不達(dá)標(biāo)排放決不罷休的決心和態(tài)度。另一省反復(fù)強(qiáng)調(diào)，治污工作要心慈而手不軟，對(duì)治污無(wú)望的污染企業(yè)堅(jiān)決關(guān)停并轉(zhuǎn)，這就是對(duì)沿淮人民的心慈。另外某省要求各級(jí)政府和有關(guān)部門把治污達(dá)標(biāo)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，保持社會(huì)穩(wěn)定的一件大事，作為保證政令暢通的一項(xiàng)政治任務(wù)對(duì)待，下死決心抓，不留退路；要求企業(yè)認(rèn)真履行法定職責(zé)，顧全大局，背水一戰(zhàn)，按期完成治理任務(wù)。

總之，淮河污染治理提出了在區(qū)域?qū)哟紊蠈?shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的重大問(wèn)題。國(guó)家環(huán)保總局領(lǐng)導(dǎo)在有關(guān)淮河污染的文件上批示：“淮河治污要有創(chuàng)新”，這說(shuō)明高層決策者也意識(shí)到了過(guò)去所習(xí)慣的流域治理方式有不適用的地方，需要改革和完善。我認(rèn)為，淮河污染治理的政策方向是按照科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)，重構(gòu)一個(gè)有效的治理結(jié)構(gòu)。全球治理委員會(huì)1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告對(duì)“治理”的定義是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程”。淮河污染治理需要重新調(diào)整中央、地方的責(zé)任，并建立一種政府、企業(yè)和社會(huì)共同行動(dòng)的框架，這并非單純的增加投入的問(wèn)題，而是要進(jìn)行較大幅度的制度創(chuàng)新。