民辦非企業(yè)單位黨建工作研究

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一、民辦非企業(yè)單位的興起和基本特征

近些年杭州市民辦非企業(yè)單位發(fā)展迅速，截止2002年8月底統(tǒng)計(jì)，經(jīng)各部門審批的民辦非企業(yè)單位已達(dá)5723家，從業(yè)人員3萬(wàn)余人，涉及教育、衛(wèi)生、文化、勞動(dòng)、法律、中介、科技等廣泛領(lǐng)域。其中民辦教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展尤其迅速，占到市區(qū)全部民辦非企業(yè)單位數(shù)量的77%。分析民辦非企業(yè)單位發(fā)展迅速的原因，大體有三個(gè)方面：

(一)“政府失靈”問(wèn)題的存在是社會(huì)導(dǎo)因。中國(guó)傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，其基本特征是國(guó)家包辦、政府部門分工統(tǒng)管、財(cái)政統(tǒng)包供給、事業(yè)發(fā)展和運(yùn)營(yíng)直接受制于政府部門。這種事業(yè)活動(dòng)非產(chǎn)業(yè)化、事業(yè)機(jī)構(gòu)行政化、事業(yè)經(jīng)費(fèi)供給化、事業(yè)資源配置非社會(huì)化、事業(yè)運(yùn)行機(jī)制非效率化的事業(yè)發(fā)展格局，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的浙江省及杭州市，問(wèn)題暴露得日益明顯：一是以提供公共產(chǎn)品為職能的公辦事業(yè)單位，對(duì)不同類型、不同層次的公民需求(即某一部分人的、有限的公共利益)已很難按計(jì)劃包辦滿足；二是盡管近年來(lái)公辦事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)有所增長(zhǎng)，但與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及社會(huì)需求增長(zhǎng)的速度相比，政府事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投資不足、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理以及事業(yè)資源、人才資源浪費(fèi)的問(wèn)題已日益突出。此外，公辦事業(yè)單位不同程度存在的服務(wù)較差、效率偏低等官僚化現(xiàn)象，也給民辦非企業(yè)單位的生存發(fā)展留下了空間。

(二)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民間資本、居民收入的積累是經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。杭州市2002年個(gè)私經(jīng)濟(jì)的工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)2382.63億元，比上年增長(zhǎng)21.8%，非公經(jīng)濟(jì)占全市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)47.5%。與此相應(yīng)，一方面一些民營(yíng)企業(yè)家在經(jīng)營(yíng)企業(yè)的同時(shí)，一些業(yè)已積累的資金尋求新的投資方向；另一方面，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改善(杭州市2002年市區(qū)居民人均可支配收入11778元，人均生活費(fèi)支出9215元；恩格爾系數(shù)已下降到40.2%)，使居民們對(duì)教育培養(yǎng)、衛(wèi)生保健、法律咨詢、文化娛樂(lè)等的消費(fèi)需求增加和多樣化。再加上戶籍制度改革、外來(lái)人口增多帶來(lái)的消費(fèi)層次的日益多樣化以及求學(xué)求職等相關(guān)制度的改革，更為民辦非企業(yè)單位事業(yè)帶來(lái)了廣闊的發(fā)展天地。

(三)黨和國(guó)家對(duì)民辦非企業(yè)單位發(fā)展的引導(dǎo)推動(dòng)是政策誘因。20世紀(jì)80年代中后期，我國(guó)政府提出的“小政府，大社會(huì)”的改革方向，為民辦非企業(yè)單位的發(fā)展提供了寬廣前景。這主要體現(xiàn)在：一是隨著政府職能向宏觀管理的轉(zhuǎn)變和企業(yè)逐步從大量社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)，原來(lái)一些由政府、企業(yè)包辦的社會(huì)服務(wù)性工作要由新的社會(huì)主體來(lái)承擔(dān)；二是國(guó)務(wù)院在1998年底分別了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理暫行條例》，確定了包括民辦非企業(yè)單位在內(nèi)的上述三類非營(yíng)利社會(huì)組織的民事主體資格及其概念、性質(zhì)、范圍、監(jiān)管機(jī)制和合法權(quán)益及保障機(jī)制；三是在鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)民辦非企業(yè)單位投資方面制訂了一系列優(yōu)惠政策，如對(duì)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)免除包括營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅等7個(gè)稅種，對(duì)校辦企業(yè)服務(wù)本校教研的業(yè)務(wù)在增值稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅方面給予減免，以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在稅收、用地、城市建設(shè)和公用事業(yè)收費(fèi)以及交通等方面享受優(yōu)惠政策等。有利的環(huán)境和政府的引導(dǎo)扶持，極大推動(dòng)了民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。

與民營(yíng)企業(yè)及傳統(tǒng)的公辦事業(yè)單位相比，新興的民辦非企業(yè)單位具備如下幾個(gè)明顯特征：

(一)產(chǎn)品是“服務(wù)”，從業(yè)人員文化業(yè)務(wù)素質(zhì)較高。民辦非企業(yè)單位為社會(huì)提供的教育、衛(wèi)生、法律中介等服務(wù)產(chǎn)品，屬于第三產(chǎn)業(yè)和帶有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”特征的特殊服務(wù)產(chǎn)品。與一般民營(yíng)企業(yè)以產(chǎn)業(yè)工人為主的情況相比，其間集聚了更多的知識(shí)界、業(yè)務(wù)界的骨干精英。據(jù)2002年底統(tǒng)計(jì)，杭州市在教育、科技、勞動(dòng)、法律、中介領(lǐng)域的民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員中，本科以上學(xué)歷的高達(dá)23.6%，擁有中級(jí)以上職稱的占到19.1%。

(二)對(duì)象是人，產(chǎn)品的知識(shí)和管理含量較高。與民營(yíng)企業(yè)工作對(duì)象是物質(zhì)資料相比，民辦非企業(yè)單位服務(wù)對(duì)象的屬性是人，是人腦的投資(教育)、人體的健康(衛(wèi)生)、人的全面發(fā)展(體育健身、文化娛樂(lè))、人與人利益關(guān)系的仲裁(法律中介)……。同需求各異、利益多元的“人”打交道，這對(duì)從業(yè)人員的知識(shí)水平和管理素質(zhì)，特別是職業(yè)道德、社會(huì)良知的要求自然也就較高。

(三)義利兼顧，社會(huì)形象和經(jīng)濟(jì)動(dòng)因同在。發(fā)達(dá)國(guó)家的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，大都享有國(guó)家財(cái)政資金支持和免稅或低稅的政策扶持，民間捐贈(zèng)和私人付費(fèi)只是財(cái)源補(bǔ)充。我國(guó)民辦非企業(yè)單位與國(guó)外同類組織相比存在兩個(gè)背景上的不同：一是由社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)家財(cái)政狀況決定，短時(shí)期國(guó)家不可能給非營(yíng)利組織以較多資金支持；二是面對(duì)相對(duì)強(qiáng)大的公辦事業(yè)單位，新興的民辦非企業(yè)單位既要以優(yōu)質(zhì)服務(wù)的品牌形象從公辦事業(yè)單位爭(zhēng)奪客源，更要在此基礎(chǔ)上通過(guò)收費(fèi)和投入產(chǎn)出差來(lái)積累生存發(fā)展資金。對(duì)社會(huì)形象(品牌效應(yīng))和經(jīng)濟(jì)效益的高度重視和自覺(jué)兼顧，是民辦非企業(yè)單位生存發(fā)展的一個(gè)突出特征。

(四)產(chǎn)權(quán)獨(dú)立，大都有一段艱苦奮斗的創(chuàng)業(yè)史。在國(guó)家不投一分錢、社會(huì)對(duì)民辦非企業(yè)單位還有很多不理解的情況下，要與公辦事業(yè)單位分割市場(chǎng)，民辦非企業(yè)單位創(chuàng)業(yè)人員在籌措資金、融通關(guān)系、租借場(chǎng)地、爭(zhēng)奪客源、爭(zhēng)取公平政策等方面，幾乎都有一段難忘的奮斗史。艱難困苦的創(chuàng)業(yè)歷程鍛煉了創(chuàng)業(yè)人員獨(dú)立自主、不等不靠的意識(shí)和能力，也使他們對(duì)政府管理具有更多的理性分析精神；加上在產(chǎn)權(quán)上與政府的天然分開(kāi)，董事會(huì)“說(shuō)了算”，特別是相當(dāng)一些民辦非企業(yè)單位是以民營(yíng)企業(yè)的延伸投資作為基礎(chǔ)，這就對(duì)黨和政府引導(dǎo)和團(tuán)結(jié)這支力量提出了新的課題。

(五)機(jī)制靈活，市場(chǎng)意識(shí)強(qiáng)。單位資產(chǎn)由自然人提供的民辦非企業(yè)單位，具有一種本能的適應(yīng)市場(chǎng)、靈活多變的創(chuàng)業(yè)能力。這種體制上的優(yōu)勢(shì)不僅體現(xiàn)在內(nèi)部管理精打細(xì)算、對(duì)外聯(lián)絡(luò)廣伸觸角上，還集中體現(xiàn)在對(duì)吸引人才、留住人才的高度關(guān)注和手段上的不拘一格，體現(xiàn)在對(duì)開(kāi)設(shè)社會(huì)需要的不同層次服務(wù)項(xiàng)目、“產(chǎn)品”類別的“市場(chǎng)第一”觀念和超前眼光。

二、民辦非企業(yè)單位黨建工作的客觀需求和主觀動(dòng)力分析

在走訪36個(gè)和抽樣調(diào)查1190個(gè)民辦非企業(yè)單位的過(guò)程中，我們感到，在這些組織中加強(qiáng)黨建工作既是黨和政府?dāng)U大群眾基礎(chǔ)、調(diào)整管理方式的客觀需要，也是民辦非企業(yè)單位生存發(fā)展的內(nèi)在需求。

(一)黨要提高對(duì)呈多樣化趨勢(shì)發(fā)展的各類民間社會(huì)組織的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，必須以黨建工作為前提。隨著這類組織的增多和從業(yè)人員的增加，黨傳統(tǒng)的“支部建在連上”的經(jīng)驗(yàn)遇到了挑戰(zhàn)，這類“連隊(duì)”已不再由黨和政府直管，今后這類組織的主管部門對(duì)其只能采取間接管理的方式，這就對(duì)黨的執(zhí)政能力以及對(duì)這部份日漸壯大的社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)提出了新課題。有幾個(gè)現(xiàn)實(shí)應(yīng)該引起足夠的重視：一是近年來(lái)在對(duì)“民辦企業(yè)”單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展和黨建工作高度重視的同時(shí)，對(duì)“民辦事業(yè)”(民辦非企業(yè)單位)單位的行業(yè)管理、政策扶持和政治引導(dǎo)工作明顯相對(duì)滯后；二是在一些已具備建黨基本條件的民辦非企業(yè)單位，由于主管部門不明確、組織手續(xù)難轉(zhuǎn)接等政策原因遲遲不能建立黨組織；三是這類組織中的某些業(yè)務(wù)骨干申請(qǐng)無(wú)望轉(zhuǎn)而參加了派；四是在已建立黨組織的民辦非企業(yè)單位里，黨組織與業(yè)主的關(guān)系、黨組織的活動(dòng)內(nèi)容方式及作用發(fā)揮等，還有一些政策和實(shí)踐問(wèn)題有待探索。

(二)黨要引導(dǎo)、吸引新生社會(huì)階層以擴(kuò)大群眾基礎(chǔ)，必須以黨建工作做保證。隨著民辦非企業(yè)單位的發(fā)展，一個(gè)知識(shí)層次較高、市場(chǎng)意識(shí)較強(qiáng)、善于同知識(shí)分子打交道的管理階層正在形成。他們中的不少人原來(lái)就是國(guó)有企業(yè)、黨政機(jī)關(guān)、公辦事業(yè)單位中的黨員管理干部，新的管理崗位使他們社會(huì)知名度提高，接觸面擴(kuò)大，在省、市、區(qū)人大和政協(xié)及其他社會(huì)組織中任職，加上其工作性質(zhì)決定有廣泛的人際交往，民辦非企業(yè)單位的創(chuàng)辦者和管理人員已成為代表一部分群體利益和愿望的重要階層。

(三)黨要實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展”的目標(biāo)，需要以黨建工作做基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的改善，人的素質(zhì)的問(wèn)題日益成為關(guān)系今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步的核心問(wèn)題。由民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)和特點(diǎn)決定，這些組織的投資人和經(jīng)營(yíng)管理層，在迫于解決市場(chǎng)份額爭(zhēng)奪、員工技能提高等眼前壓力的情況下，不會(huì)自然產(chǎn)生對(duì)從業(yè)人員全面素質(zhì)的關(guān)注；在追求外在形象、品牌效應(yīng)(涉及到人才吸引和客源爭(zhēng)奪)的同時(shí)，多不具備要求從業(yè)人員公德第一、社會(huì)效益第一的內(nèi)在動(dòng)力。而這些組織中的從業(yè)人員的思想行為，又因其以“人”為工作對(duì)象、以“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”為服務(wù)手段，對(duì)全社會(huì)的影響大而深遠(yuǎn)。引導(dǎo)和調(diào)適這些組織中投資人及經(jīng)營(yíng)管理層的經(jīng)營(yíng)管理觀念，法律手段、經(jīng)濟(jì)手段不夠用，也不完全適用。充分利用已有黨員資源和創(chuàng)造條件提供建黨前提，是發(fā)揮黨思想政治優(yōu)勢(shì)、推動(dòng)民辦非企業(yè)單位素質(zhì)升級(jí)的客觀需要。

(四)黨和政府要實(shí)現(xiàn)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)方式的調(diào)整，必須以黨建工作做補(bǔ)充。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和中國(guó)“人世”的實(shí)現(xiàn)，對(duì)黨和政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方式轉(zhuǎn)變發(fā)出了加快令。在轉(zhuǎn)變過(guò)程中出現(xiàn)了一些新情況：對(duì)新興的組織怎樣才算“間接”管，有些問(wèn)題還不明確，一些政府官員因既怕“越位”又怕“不到位”而猶豫觀望；民辦非企業(yè)單位與政府之間沒(méi)有直接的資產(chǎn)和隸屬聯(lián)系，直接的行政管理方式由間接的行業(yè)管理所替代，加上審批制度的改革和法律規(guī)范的約束，一些政府官員又產(chǎn)生了“無(wú)利”不想管的心態(tài)。在這種背景下，一些民辦非企業(yè)單位負(fù)責(zé)人反映，他們像“沒(méi)娘的孩子”。在政府職能和管理方式調(diào)整的轉(zhuǎn)型期，如果在民辦非企業(yè)單位這類新興組織中建有黨的基層組織，可以真正、及時(shí)地起到連接黨和政府與民辦非企業(yè)單位的橋梁紐帶作用，彌補(bǔ)轉(zhuǎn)型期可能出現(xiàn)的信息失真和管理真空。

(五)民辦非企業(yè)單位確立規(guī)范、科學(xué)的形象和機(jī)制，需要黨建工作做依托。目前杭州市規(guī)模稍大的民辦非企業(yè)單位的負(fù)責(zé)人，大都對(duì)建立黨組織表現(xiàn)出較大的熱情。業(yè)主主動(dòng)與組織部門聯(lián)系催辦建黨事宜，建立黨組織后又撥出經(jīng)費(fèi)提供黨組織活動(dòng)的事例很多。他們似乎認(rèn)為，建立黨組織對(duì)民辦非企業(yè)單位有諸多“好處”：一是有利于扭轉(zhuǎn)民辦單位“小兒科”、“不正規(guī)”的社會(huì)形象，讓顧客和社會(huì)各界消除戒心；二是有專門的機(jī)構(gòu)考慮思想動(dòng)員、說(shuō)服安撫等人際關(guān)系的協(xié)調(diào)工作，有利于管理機(jī)制的科學(xué)化和工作效率的提高；三是有利于吸引人才，留住已是黨員或有入黨要求的人才。如果一個(gè)單位連個(gè)黨組織都沒(méi)有，會(huì)使一些人才因心存疑慮而另謀出路。

(六)民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員、服務(wù)對(duì)象在政治上的進(jìn)步，需要以黨建工作為載體。目前在沒(méi)有建立黨組織的民辦非企業(yè)單位里，存在一系列政治建設(shè)上的難題：從原單位“跳槽”或高校應(yīng)屆畢業(yè)的黨員從業(yè)人員，對(duì)“黨費(fèi)沒(méi)處交，活動(dòng)沒(méi)人管”的政治環(huán)境普遍不滿；而一些要求入黨的從業(yè)人員又因“申請(qǐng)沒(méi)處交，進(jìn)步?jīng)]人管”而打消了政治上的要求。事實(shí)上，在許多民辦非企業(yè)單位里，潛在著巨大的政治熱情。杭州市創(chuàng)辦較早的民辦春暉專修學(xué)院，1983年就建立了黨小組堅(jiān)持正常活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在杭州市已建立黨組織的民辦學(xué)校中，黨員占到教職工總數(shù)27%，民辦專修學(xué)院中要求人黨的學(xué)生一般占到在校生的30—40%，如杭州育英專修學(xué)院已有699人寫了入黨申請(qǐng)書(shū)，占到學(xué)生總數(shù)的41%，目前該校已建立了8個(gè)系黨支部、65個(gè)黨章學(xué)習(xí)小組。盡管學(xué)生入黨的動(dòng)機(jī)各有不同，但這正說(shuō)明建立黨組織以引導(dǎo)、教育、鍛煉和篩選這些申請(qǐng)者的工作不僅重要，而且十分繁重。

三、民辦非企業(yè)單位黨建工作的待解難題

(一)民辦非企業(yè)單位的法律環(huán)境障礙使黨建工作意識(shí)難到位。調(diào)研中反映最多、最強(qiáng)烈的，是民辦非企業(yè)單位生存發(fā)展法律政策環(huán)境上的障礙。如民辦教育、醫(yī)院等是需要雄厚資金實(shí)力支持的長(zhǎng)線投資產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)階段用國(guó)外非營(yíng)利組織“不以營(yíng)利為目的”作為民辦非企業(yè)單位的定位，而實(shí)踐中人們又把“非營(yíng)利”與“不得贏利”視為一談，這在一定程度上堵塞了民間資本進(jìn)入的通道；再如一些以“公辦民助”或“民辦公助”名義開(kāi)辦的學(xué)校、醫(yī)院等，資金、職工身份都姓“公”，收費(fèi)和待遇卻大大提高，使民辦單位吸引生(客)源和人才處在不利地位。民辦非企業(yè)單位負(fù)責(zé)人終日為了生存發(fā)展基本的公平條件奔走求助，從追求更高發(fā)展層次上考慮黨建工作的精力和熱情勢(shì)必受到牽制。

(二)有關(guān)黨建工作的政策條例滯后使黨建工作的手腳難施展。民辦非企業(yè)單位作為一種新興的民間組織，在其中開(kāi)展黨建工作涉及到管理權(quán)限、隸屬關(guān)系、活動(dòng)內(nèi)容和方式、支部成員的權(quán)利義務(wù)以及一系列在民辦非企業(yè)單位比較特殊的政策問(wèn)題。這些政策問(wèn)題的不明朗，使地方黨組織及民辦非企業(yè)單位在開(kāi)展黨建工作時(shí)缺少統(tǒng)一認(rèn)識(shí)和行動(dòng)依據(jù)，一些黨組織的作用發(fā)揮還不理想。在我們抽查的1190個(gè)民辦非企業(yè)單位中，共有中共黨員994人，其中正式組織關(guān)系轉(zhuǎn)入民辦單位的有578人，只占到黨員總數(shù)的58%，還有四成多的黨員因離退休身份、跨地區(qū)流動(dòng)、忙于業(yè)務(wù)、臨時(shí)觀念等，沒(méi)有將組織關(guān)系轉(zhuǎn)入現(xiàn)在供職的民辦單位。

(三)屬地化管理中“一鍋煮”的粗放式活動(dòng)使黨的工作難“對(duì)口”。由于現(xiàn)任的黨組織負(fù)責(zé)人大都有過(guò)在原公辦學(xué)校、醫(yī)院、機(jī)關(guān)做黨的工作的經(jīng)歷，對(duì)現(xiàn)在屬地黨組織管理中的“一刀切”、“一鍋煮”問(wèn)題感受(對(duì)比)深刻、意見(jiàn)強(qiáng)烈。如屬地管理單位開(kāi)發(fā)區(qū)黨組織每會(huì)必講的是招商引資、投資環(huán)境，令民辦醫(yī)院、學(xué)校的黨組織負(fù)責(zé)人莫名其妙；如果屬地管理單位是街道黨組織，開(kāi)會(huì)常講的又是軍民共建、社區(qū)服務(wù)，令民辦單位黨的負(fù)責(zé)人感到是局外人在“陪會(huì)”。民辦單位黨組織負(fù)責(zé)人反映，屬地黨委開(kāi)展活動(dòng)形式單一，基本上是開(kāi)開(kāi)會(huì)、發(fā)發(fā)表格、搞搞“雙評(píng)”等，“屬地黨委對(duì)我們‘理解’但不‘了解’……”。

(四)兼職支委業(yè)務(wù)壓力大、精力不到位使黨的工作難“深入”。由于一些民辦單位的支委一班人，同時(shí)兼任著院長(zhǎng)、校長(zhǎng)、所長(zhǎng)、主任、律師等職務(wù)，業(yè)務(wù)壓力和黨的工作在時(shí)間、精力上有沖突，加上經(jīng)常出差、應(yīng)付一些突擊性突發(fā)性工作，做黨的工作的精力不到位、工作不深人的情況就很難避免。一些黨組織活動(dòng)只是一般性地在黨員中學(xué)習(xí)一下方針政策，不過(guò)問(wèn)黨員、群眾思想問(wèn)題；一些例行的活動(dòng)因缺乏新鮮內(nèi)容和與單位實(shí)際的結(jié)合而缺乏吸引力，“”的到會(huì)(課)率難以保證。

(五)跨單位建立的黨組織開(kāi)展活動(dòng)難協(xié)調(diào)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，在杭州民辦非企業(yè)單位已建立的黨組織中，聯(lián)合支部數(shù)約占14%。聯(lián)合支部的建立在起到了“申請(qǐng)有人接、組織關(guān)系有人轉(zhuǎn)、黨費(fèi)有處交、活動(dòng)有人管”等基本作用的同時(shí)，工作開(kāi)展還存在一系列協(xié)調(diào)上的困難，如黨員分散、活動(dòng)時(shí)間難安排、單位較多活動(dòng)內(nèi)容難統(tǒng)一、向行政申請(qǐng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)因有外單位黨員參加難開(kāi)口等等。

四、加強(qiáng)民辦非企業(yè)單位黨建工作的若干認(rèn)識(shí)問(wèn)題和政策建議

在民辦非企業(yè)單位開(kāi)展黨建工作，要從這類組織的基本特征和開(kāi)展黨建工作面臨的待解難題出發(fā)，從提高這類組織中黨建工作實(shí)效性的目標(biāo)著眼，創(chuàng)造性地分析問(wèn)題和尋求對(duì)策。

(一)從民辦非企業(yè)單位發(fā)展不平衡、類型多樣化的實(shí)際出發(fā)，樹(shù)立“支部建在連上”等原有基層黨建思路“不夠用”需要大膽創(chuàng)新的觀念，著力探索對(duì)這類組織黨建工作分類指導(dǎo)的基本思路。要著重解決兩個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題：一是“黨建不等于建黨”，關(guān)鍵在于業(yè)務(wù)主管單位的責(zé)權(quán)明確。由于大多數(shù)民辦單位目前尚不具備建黨基本條件，一些地方勉強(qiáng)建立起來(lái)的臨時(shí)支部、聯(lián)合支部存在的“三不主義”(不繳黨費(fèi)、不發(fā)展黨員、不過(guò)組織生活)、形式主義問(wèn)題，反而損害了黨組織的吸引力和外在形象。事實(shí)上，借助業(yè)務(wù)主管單位的有利地位對(duì)未建支部民辦單位中的黨員及積極分子進(jìn)行針對(duì)性強(qiáng)而有力的統(tǒng)一管理，還有大量工作可做。二是任何管理方式都有利有弊，應(yīng)從不同民辦單位的實(shí)際出發(fā)選擇不同方式。實(shí)踐中存在的民辦單位黨組織分別由行業(yè)協(xié)會(huì)、行政主管單位、臨時(shí)掛靠單位(如人才中心等)以及所在地(屬地)的黨組織管理等多種模式。掛靠行業(yè)協(xié)會(huì)有利于黨建工作與業(yè)務(wù)工作融合但沒(méi)有普遍意義(多數(shù)民辦單位沒(méi)有成立相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)，同一區(qū)域相近的行業(yè)依法只能建立一個(gè)協(xié)會(huì))，掛靠主管單位有利發(fā)揮行政權(quán)威，落實(shí)管理措施，但容易延續(xù)黨的工作行政化傾向，掛靠屬地黨組織便捷且有利社區(qū)兩個(gè)文明建設(shè)，但難免出現(xiàn)屬地黨組織活動(dòng)內(nèi)容與民辦單位業(yè)務(wù)“兩張皮”的問(wèn)題。可從以下三方面探索黨建工作分類管理的思路。

第一，分類“掛靠”不同單位。在明確隸屬關(guān)系的前提下，對(duì)民辦單位已建立的黨組織可采取4種掛靠方式。(1)業(yè)務(wù)主管單位管理模式：這應(yīng)作為對(duì)學(xué)校、衛(wèi)生、文化、勞動(dòng)、科技等民辦單位黨組織的基本隸屬關(guān)系。民辦單位參照同類公辦事業(yè)單位管理方式，這樣做有利于民辦單位黨組織及時(shí)掌握上級(jí)黨委和政府對(duì)本行業(yè)方針政策的調(diào)整及同行業(yè)信息動(dòng)態(tài)，提高黨的工作的有效性。(2)屬地管理模式：隨著政府職能逐步到位和社區(qū)“發(fā)育”程度的提高，這應(yīng)成為對(duì)大多數(shù)中小規(guī)范民辦單位進(jìn)行管理的基本模式。即根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下流動(dòng)人口和人才市場(chǎng)以地緣管理為主的情況，以流動(dòng)黨員相對(duì)集中的住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等為基本單位建立黨組織，使民辦單位中的“口袋”黨員無(wú)論流動(dòng)到哪里，都可以找到相應(yīng)的黨組織接納自己。(3)行業(yè)協(xié)會(huì)管理模式：在具備建立行業(yè)協(xié)會(huì)的律師、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等新興社會(huì)中介組織層面，成立律師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)黨委，對(duì)本行業(yè)黨組織和黨員進(jìn)行統(tǒng)一管理。(4)臨時(shí)掛靠管理模式：在人才市場(chǎng)、勞動(dòng)職介中心等人才機(jī)構(gòu)成立黨組織，對(duì)那些有人事檔案掛靠關(guān)系但其所在民辦單位沒(méi)有黨組織的黨員實(shí)施掛靠管理，待黨員所在單位成立黨組織后再將組織關(guān)系轉(zhuǎn)出。

第二，分類確定管理深度。要根據(jù)黨建基礎(chǔ)條件分類確定黨建管理工作深度。(1)已建立的黨組織隸屬于業(yè)務(wù)主管單位和屬地黨組織的，在盡可能發(fā)揮民辦單位黨組織工作主動(dòng)性的前提下，主管單位或?qū)俚攸h組織對(duì)其實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)管理。(2)民辦單位黨組織掛靠在行業(yè)協(xié)會(huì)黨組織的，根據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)松散性、自主性的特點(diǎn)，業(yè)務(wù)主管單位黨組織要明確專人加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)的民辦非企業(yè)黨組織黨建工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。(3)對(duì)于暫沒(méi)有建立黨組織的民辦單位，業(yè)務(wù)主管單位黨組織的工作不是少了而是更應(yīng)抓細(xì)抓實(shí)。一是要向沒(méi)有黨員的民辦單位派出政治指導(dǎo)員(或稱政治聯(lián)絡(luò)員等)，作為溝通主管單位與民辦單位之間的政策引導(dǎo)、黨建動(dòng)態(tài)(積極分子遞交申請(qǐng))的橋梁；二是將民辦單位中不足3名的黨員直接納入主管單位黨委的某一相應(yīng)支部(如行管辦支部、后勤支部等)，如零星黨員加起來(lái)人數(shù)較多則可建立聯(lián)合支部，但聯(lián)合支部的支委最好有主管單位或?qū)俚攸h組織的1名黨員參與進(jìn)去，疏通黨員正常的黨內(nèi)生活渠道；三是根據(jù)民辦單位建黨條件的改善，敦促并幫助解決實(shí)際困難使其及早建立起黨組織。

第三，分類區(qū)別工作重點(diǎn)。民辦非企業(yè)單位的建黨基礎(chǔ)條件可分為3類：一是具有良好建黨現(xiàn)實(shí)條件或發(fā)展趨勢(shì)的(如全日制中學(xué)和大專院校、綜合性醫(yī)院等)，二是處在“過(guò)渡期”暫無(wú)建黨條件但逐漸在積累條件的(如基本以離退休人員為主組成的民辦單位、規(guī)模暫時(shí)不大的中介組織等)，三是短期內(nèi)不會(huì)具備建黨條件的(如衛(wèi)生系統(tǒng)的個(gè)體診所、勞動(dòng)系統(tǒng)的短期職業(yè)技能培訓(xùn)學(xué)校等)。短訓(xùn)班與全日制學(xué)校相比，個(gè)體診所和綜合性醫(yī)院相比，離退休人員為主與新老已在交替的民辦單位相比，后者建黨基礎(chǔ)條件更好，應(yīng)作為黨建管理工作的重點(diǎn)甚至“龍頭”單位集中精力先抓好。

(二)從民辦非企業(yè)單位產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、從業(yè)人員文化業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的實(shí)際出發(fā)，在調(diào)整黨建工作“行政化”傳統(tǒng)思路的同時(shí)，注意研究這類組織中黨的工作重心的特殊性，著力在提高黨組織活動(dòng)的思想性和服務(wù)性上下功夫。

——爭(zhēng)取理解支持。不論主管單位直管民辦單位黨員還是在民辦單位建立黨組織，爭(zhēng)得民辦單位投資人對(duì)黨建工作的理解支持是決定工作實(shí)效和可持續(xù)性的重要一環(huán)。

——健全工作機(jī)制。由于多數(shù)民辦單位尚不具備建黨條件，主管單位或?qū)俚攸h組織建立相應(yīng)工作機(jī)制是落實(shí)黨建工作的基礎(chǔ)。這主要是，明確黨委(組)一名副書(shū)記分管民辦單位黨建工作，落實(shí)一名職能處室負(fù)責(zé)人(組織處處長(zhǎng)、政治部主任等)擔(dān)任民辦單位政治指導(dǎo)員(或聯(lián)絡(luò)員)，將零星黨員編入主管單位或?qū)俚攸h組織相應(yīng)支部參加正常活動(dòng)。制訂在民辦單位培養(yǎng)積極分子的具體操作辦法，建立主管單位或?qū)俚攸h組織定期向民辦單位負(fù)責(zé)人通報(bào)方針政策、黨員情況的制度等。

——選好支部書(shū)記。在具備建黨條件的新興民辦單位建立黨組織，關(guān)鍵在于選好支部書(shū)記。

——建立培訓(xùn)制度。這應(yīng)作為地方黨委推進(jìn)民辦單位黨建工作的一項(xiàng)新的重要職責(zé)。首先抓好支部書(shū)記黨的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，解決現(xiàn)在一些支部書(shū)記不懂黨務(wù)業(yè)務(wù)、邊摸索邊管理的突出問(wèn)題；其次適時(shí)舉辦重大方針政策出臺(tái)后的黨員短訓(xùn)班，彌補(bǔ)民辦單位黨員學(xué)習(xí)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)少、條件差的不足。

(三)從民辦非企業(yè)單位機(jī)制靈活、市場(chǎng)意識(shí)強(qiáng)、單位類型差異大的實(shí)際出發(fā)，鼓勵(lì)這類組織中的黨組織不照搬機(jī)關(guān)、國(guó)有事業(yè)單位黨組織活動(dòng)的方式方法，大膽探索黨的工作機(jī)制和活動(dòng)方式的創(chuàng)新。第一，工作理念務(wù)實(shí)化。確立“在原則中求靈活，在靈活中有原則”的指導(dǎo)思想，在制訂制度、確定內(nèi)容、安排時(shí)間時(shí)，既要把握好黨章的原則精神和民辦單位黨建工作思想性服務(wù)性的要求，又要根據(jù)民辦單位業(yè)務(wù)忙閑、工作重點(diǎn)、突出問(wèn)題以及國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化而靈活應(yīng)對(duì)，以促進(jìn)而不是影響業(yè)務(wù)工作開(kāi)展為目的，在全年考核保證活動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量的前提下，不必要求形式上的整齊劃一。第二，工作載體多樣化。即民辦單位黨組織可以借助工會(huì)在民辦單位中的地位職能，以工會(huì)為載體，機(jī)構(gòu)相應(yīng)設(shè)置，人員相互兼職，增強(qiáng)黨的工作的滲透力；如果民辦單位暫時(shí)沒(méi)有建立黨組織，主管單位黨組織也可以推動(dòng)民辦單位工青婦等黨的外圍組織的先行組建，通過(guò)借助工會(huì)、共青團(tuán)組織的活動(dòng)或吸收?qǐng)F(tuán)的骨干參加黨的活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)了解黨建動(dòng)態(tài)、培養(yǎng)積極分子，探索一條“黨群工作一體化”的工作機(jī)制。第三，活動(dòng)形式輕型化。根據(jù)民辦單位黨員少、工作節(jié)奏快的特點(diǎn)，在精心組織、認(rèn)真準(zhǔn)備的前提下，開(kāi)展活動(dòng)堅(jiān)持業(yè)余、小型、多樣、少而精的原則，多采用開(kāi)短會(huì)、個(gè)別談心等靈活形式，“”也可以視情況不固定具體時(shí)間、集中與分散相結(jié)合地進(jìn)行。

(四)從民辦非企業(yè)單位開(kāi)展黨建工作還有一些政策條例不到位的實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)化民辦單位黨建工作需要各級(jí)黨委高度重視、政策推動(dòng)的意識(shí)，創(chuàng)造有利民辦單位黨建工作開(kāi)展的政策環(huán)境。當(dāng)前急需盡快明確的政策原則是：1.民辦單位黨組織地位作用的定位。鑒于民辦單位黨組織不參與單位重大問(wèn)題決策、也不能對(duì)單位資產(chǎn)安全和增值負(fù)責(zé)的實(shí)際情況，參照非公企業(yè)黨組織的定位和民辦單位黨組織的實(shí)際，建議概括為“是民辦非企業(yè)單位員工中的政治思想核心”。2.地方黨委與民辦單位黨建工作“接口”的健全。民辦非企業(yè)單位的迅速發(fā)展和黨建工作緊迫性增加的現(xiàn)實(shí)，要求盡快改變目前民辦單位黨建工作在地方黨委工作中歸哪個(gè)部門負(fù)責(zé)研究和管理、在年度黨建工作規(guī)劃中是否有專門部署的政策空缺問(wèn)題。建議地方一級(jí)建立由黨政相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的“民間組織建設(shè)協(xié)調(diào)指導(dǎo)小組”，并將民間組織的黨建工作明確劃歸黨委組織部門總負(fù)責(zé)。3.黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)接手續(xù)上的簡(jiǎn)化。現(xiàn)行“由黨的基層委員會(huì)及其上級(jí)黨委組織部門”兩級(jí)辦理組織關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)、跨省須經(jīng)“縣、旗、市委以上各級(jí)黨委組織部”辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)以及“必須由本人或黨組織派人辦理手續(xù)”等規(guī)定，使外出就業(yè)、流動(dòng)性較大的民辦單位招聘的黨員和本來(lái)人數(shù)就少的黨組織，難以做到親自或派人專程、及時(shí)回原地辦理黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)。建議由黨員本人或黨組織通過(guò)電話、書(shū)信的形式要求黨員原單位黨組織將黨員組織關(guān)系介紹信直接寄到新的單位黨組織存檔，然后再以同樣方式請(qǐng)?jiān)瓎挝坏纳霞?jí)黨委組織部門寄送證明該黨員政治身份的信函，兩函對(duì)照統(tǒng)一后該黨員即可在新單位享受黨員正常組織生活。4.黨費(fèi)交納期限和留用規(guī)定的調(diào)整。建議將民辦非企業(yè)單位的黨費(fèi)交納期限適當(dāng)延長(zhǎng)至2—3個(gè)月一次；同時(shí)規(guī)定民辦非企業(yè)單位黨委可適當(dāng)留存一定比例黨費(fèi)，留成黨費(fèi)可由掛靠單位黨組織代管，保證專款專用。