建立地稅源頭預防腐敗機制的思考

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“堅持標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防,建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。”這是黨的十六屆四中全會對加強黨的執政能力建設提出的新要求，是對我們黨確定的反腐敗斗爭方針的堅持和完善，是從源頭上預防和治理腐敗的必然要求，是反腐敗的治本之策。地稅部門作為一個重要的經濟執法部門，手中握有一定的權力。在與社會各種各樣的納稅企業、形形色色的人物打交道的過程中，錢權交換有一定的時機和條件，腐敗現象也很容易滋生和蔓延。因此，在新形勢下，大力加強地稅系統“兩權”運行的制約監督，是地稅紀檢監察部門開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭的主要職責；是深入實踐“三個代表”重要思想、保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益的根本要求；是樹立良好的行業作風，切實加強地稅領導班子、干部隊伍和基層全面建設的重要任務，是實現依法治稅、從嚴治隊、標本兼治、綜合治理，從源頭上預防和治理腐敗的重大實踐性課題。

一、全市地稅系統預防和治理腐敗的現狀

全市地稅系統自一九九四年組建以來，緊緊圍繞黨風廉政建設和反腐敗各項工作任務，努力完善懲防體系，著力構建預防機制，走出了一條符合全系統實際的反腐倡廉新路子，全系統反腐倡廉工作取得了一定成效。

（一）加強領導，夯實責任。一是建立領導機制，夯實領導責任。系統上下層層成立了黨風廉政建設責任制和反腐敗工作領導小組，形成了“一把手”親自抓，分管領導具體抓，一級抓一級，層層抓落實的領導機制。二是層層落實責任，夯實目標任務。層層簽訂責任書和家庭廉潔承諾書，實行“一崗雙責”，形成人人有責任，個個有擔子，增強了各級領導干部堅持兩手抓、兩種職責一肩挑，兩項成果一起要的意識。三是建立考核機制，加大考核力度。堅持定期檢查、按月考核、獎懲兌現，使反腐倡廉工作成為一項硬指標，硬任務，納入領導班子、領導干部目標管理的重要內容來考核，有效的糾正了少數稅干思想、作風、稅風稅紀方面的突出問題。

（二）以人為本，教育為先。一是堅持把反腐倡廉學習教育作為中心學習組學習、黨課教育、機關和干部日常學習的重要內容常抓不懈，加強了干部的學習教育。二是堅持每月一次“紀檢日”和民主生活會制度，針對存在的問題，開展自查自糾，進行整改落實，加強了經常性的黨風黨紀、政風政紀、稅風稅紀教育。三是舉辦形式多樣的法律法規、黨風廉政和預防職務犯罪教育培訓講座。邀請紀委、檢察院、法院和審計等單位專業人員作輔導培訓，以案說法，強化了稅干的教育，提高了稅干法律意識。通過組織稅干觀看反腐倡廉警示教育片和英雄模范人物事跡專題片，開展正反兩個方面的典型教育，使全局稅干既受到啟發和教育，也得到了警示，注入了一針“清醒劑”，敲響了“常鳴鐘”。

（三）建章立制，狠抓落實。一是加強制度建設，強化制度制約。市局先后建立完善了40多種規章制度并編印成冊，分發到每個稅干手中，以此來規范和約束稅干的廉政行為，較好的發揮了制度的制約作用。二是抓制度的落實，加強源頭的預防。全市地稅系統先后實行了“一把手”不簽批經費支出票據制度，黨風廉政建設責任保證金，領導干部廉潔自律四項報告制度，稅收票證四級審核制度，內部審計制度，干部任前、離任、離崗經濟責任審計制度，領導干部明察暗訪制度，領導干部述廉制度和建立全員干部廉政檔案，開展行風評議和問卷調查，設立監督舉報箱和監督舉報電話，聘請廉政行風義務監督員，形成了上下內外相聯系的監督網絡。

（四）嚴肅執紀，從嚴治隊。全市地稅系統始終堅持教育和征處并舉的方針，在抓好正面教育的同時，狠抓監督檢查，做到有問題早發現、早提醒，有錯誤及時得到糾正；對已出現的腐敗行為和違法違紀問題及時認真查處，從嚴警示教育干部。幾年來，全市地稅系統先后查處各類違紀案件起，查處各類違規行為起，給予行政紀律處分人，給予通報和經濟處罰人，達到教育警示的作用，有效地加強了源頭的預防和治理，減少和遏制了地稅腐敗行為和違法違紀問題的發生，推動了地稅各項工作健康發展。在充分肯定成績的同時，也要清醒地看到存在的問題。近年來，少數單位和干部在行使“兩權”過程中，仍然存在疏于管理，淡化責任的問題，對“兩權”運行缺乏有效地制約監督和責任追究。在稅收執法權方面，執法不嚴，為稅不廉，收人情稅、關系稅；在行政管理權方面，以權謀私，營私舞弊；在干部人事調配、經費使用、大宗物資采購、基建項目安排上，搞權錢交易等不廉潔現象時有發生。

二、目前我市地稅系統稅收執法和行政管理中存在的主要問題

（一）少數稅務機關越權或者少數稅務人員濫用執法權。一是現行稅收法律、法規中對罰款規定的彈性過大，導致稅收執法自由裁量權和隨意性過大，為少數稅務干部以權謀私提供可能。二是內部的執法制約機制不夠健全，監督制約缺位，致使稅收執法權異化。三是稅務管理立法滯后。對納稅人征收方式認定、定期定額征收、稅收減免、緩交、稅務稽查流程都缺乏可操作性的程序法。因此，給少數稅務人員以稅謀私造成可乘之機。四是擅批緩稅，以緩代免的現象依然存在，使應征稅款大量流失。

(二)稅務稽查、處罰各環節實行內部分離，缺乏制約機制。使人情選案、選而不查、查而不報、查多少報、構成偷稅罪該移送司法機關而不移交、追繳滯補罰不到位時而發生。稅務處罰不準確，裁定不適當，應罰不罰、重責輕罰，高定低罰，以補代罰，以罰代刑等問題依然存在。

(三)稅收計劃影響稅收執法的嚴肅性。目前，在“吃飯財政”的預算體制和預算支出不斷增加的壓力下，政府以支定收的稅收計劃不容商量。市以下地稅機關由于受現行經費體制的影響，為了爭取當地政府解決公用經費，基本建設資金缺口，不得不服從于當地政府“以支定收”的財政盤子。為了完成任務，只好層層加碼，一些稅源好的基層征收單位，怕計劃遞增，有稅不收盡；而稅源差的地方就容易發生收過頭稅，寅吃卯糧，甚至出現跨區域征稅，買賣轉引稅款等違規征稅問題。

(四)地方行政干預稅務執法的現象不同程度地存在。有的地方政府為了發展地方經濟，達到招商引資的目的對一些所謂的“招商引資”企業，政府領導掛帥的政府“形象工程”項目，超越權限濫施稅收減免，造成國家稅收流失。

(五)財務管理體制不健全，對經費收支，大宗物品采購，基建投資等項目上監督力度不夠。致使貪污受賄、虛報冒領、違規操作，以權謀私現象時有發生。

三、問題產生的根源：

(一)認識不足，重視不夠。一是有的領導和干部認為工作忙，組織收入任務重，預防和治理腐敗是一項務虛的工作，有的紀檢監察部門就行了，把反腐倡廉工作停留在文件上和會議上。二是“一把手”重視不夠，沒有把反腐倡廉工作與稅收業務工作放在同等重要的位置上抓。出現了說起來重要，做起來次要，忙起來不要的現象，沒有擔負起第一責任人的職責。三是少數干部素質不高，對反腐敗工作缺乏正確認識，特別是對如何有效預防職務犯罪，從源頭上治理腐敗的意識比較淡薄。

(二)稅收執法監督不到位。一是內部監督不到位。稅務干部內部人員相互之間的監督，征收、管理、稽查等執法環節和程序上的內部監督還是比較乏力，導致有的稅務干部執法失控引發犯罪。二是領導干部監督管理不到位。加強對稅收執法權的監督，關鍵是要加強對領導干部稅收執法的有效監督。一方面，有的領導干部在人情網、關系網面前不能很好地堅持原則，對基層稅收干部稅收執法的干預不同程序地存在，個別甚至公開影響稅務干部正常執法；另一方面，部分領導干部在對下級檢查時發現了問題，也往往是嘴上說說而已。不注重真正查究或采取補救措施，造成對基層稅務干部稅收執法權的監督流于形式。三是征管機制約束不到位。稅收征管軟件的“機械”和“刻板”在促進稅收征管現代化建設的同時，也為黨風廉政建設筑起了一道新的防線。但從現實情況看，人為的因素在稅收管理中仍然起著很大的作用，如稅額核定，發票管理、稅務稽查等，都賦予工作人員一定的權利，而在這些方面監督制約的機制不夠健全，約束相對無力。

(三)制度落實不到位。近些年，為規范稅務干部依法從稅行為，上級各部門制定了不少法紀條規，建立和完善了一系列的規章制度。如建立黨風廉政責任制，糾風目標責任制，并層層簽訂責任書，一級抓一級，層層抓落實。這些制度都具有一定的操作性、實用性，但在執法全過程中有些還是沒有真正落實到位，致使有的干部紀律觀念不強，執法行為有失規范。

(四)考評機制不健全，責任追究不到位。一是少數單位沒有制定嚴格科學具有操作性的考評考核辦法。對反腐敗工作的檢查考核流于形式，沒有開展經常性的督促檢查，只在年底綜合檢查時，才“搭車”進行一次檢查，走“過場”敷衍了事，只要不出現大的問題，就算過關。二是責任追究缺乏力度。少數單位干部出了問題本應及時處理，追究其應負的責任，但是往往礙于情面，回避矛盾，或為了維護小團體所謂的“整體利益”把大事化小，小事化了，不了了之。少數領導甚至對一些違紀人員包庇袒護，幫助違紀人員逃避責任追究，免于紀律處分或刑事處分。

四、從源頭上預防和治理腐敗的對策

按照建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系總體要求，堅持以人為本，以加強反腐倡廉教育為基礎，以權力運行監督制約為重點，以創新機制統攬預防腐敗工作為著力點，嚴懲腐敗行為，既治標又治本，體現教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的總體思想，筑牢從源頭上預防腐敗的法紀防線、制度防線、責任防線和思想道德防線。

(一)圍繞“人、財、事、物”，切實規范行政管理權。一是要建立健全不能腐敗的用人機制。首先，在縣（區）局“一把手”中推行異地交流制。推行“一把手”異地交流制有利于“一把手”在新的環境中拋開一切盤根錯節的人事關系，切斷誘發“一把手”腐敗的關系網，騰出精力“收好稅，治好隊”。同時，新的環境，面臨新的挑戰，能夠激發“一把手”的工作激情和創造力，對地稅事業的健康發展無疑具有推動作用。其次，在縣（區）局班子中推行任期制。可試行任期一屆五年，任期中實行年度目標責任制管理，加大年度巡視檢查和落實黨風廉政建設責任制的考核力度，對班子成員履行職責，工作業績實行全面評估，做出評價，使之成為干部考核，提拔使用的重要依據。在任期中可試行領導干部引咎辭職制度。班子成員在任期中違法違紀、失職瀆職、造成重大工作失誤、產生不良影響的應責令其引咎辭職。任期屆滿應對班子的任期經濟責任進行全面審計，對班子任期的工作業績進行全面考核和評估，根據評估情況，對班子“一把手”及其成員的使用做出調整。再次是在中層及其一般干部中推行競爭上崗和定期輪崗制。對管人、管錢、管物的干部實行定期輪崗，三年進行一次輪崗比較合適。在中層領導干部中實行“競爭上崗”，激發干部活力。第四，對“一把手”的行政權力進行適度規定，規范“一把手”行政管理行為。根據實踐經驗，可試行“五項”規定，即“一把手”未經集體討論不做重大決策，不分管人事，不分管財務，不分管基建工程，不直接參與大宗物品采購，使“一把手”的主要精力投入到干部監管和思考決策地稅發展的重大事項上來，也從源頭上預防了領導干部，特別是“一把手”產生腐敗的土壤和條件。二是要建立健全操作規范的管財機制。首先，要規范程序，建立會審會簽機制。前提條件是要推選群眾信賴，堅持原則的群眾監督小組，任何經濟往來和報銷憑據，除經手人簽字外，還需一名群眾監督小組成員進行真實性審核簽字，最后報主管領導簽字核銷，這樣可增大經濟往來的透明度，提高公信力，避免弄虛作假，虛報冒領等腐敗行為的發生。其次，要嚴格審核，嚴把“十關”，即經濟責任關、票據審核關、經費收支關、公務接待關、會議費預決算關、現金收支關、銀行開戶關、代征代扣手續費支付關、個人所得稅代扣關和資產管理關。積極推行“所財局管”，強化事前防范和監督；財務收支按月公開，強化事中監督；開展專項審計檢查，強化事后監督。這樣，財務工作就被納入到財務活動整個過程的監督之中，預防財務活動中的腐敗行為。三是規范事權，建立管事機制。首先，要建立一套制度，用制度來管事。主要是界定什么事由誰（哪個科室）管、管什么、怎么管，誰負責，解決誰管事，誰負責的問題。其次，推行公開辦事，政務公開，最大限度的實現干部的知情權、評審權和監督權。四是建立健全管物的機制。首先要建立四統一機制。即統一管理、統一審批、統一招標采購、統一支付。對征管用車、計算機設施、大宗采購、基建工程，都要實行集體決策、報批審核、紀檢監察、群眾代表共同監督，實行招標，統一支付，及時公開的程序進行，防止暗箱操作，滋生腐敗行為。其次，加強日常管理。要堅持實行使用、保管責任制和處理核銷定期報告，集體決策制度。固定資產的購置和處置，一定要按照規定程序進行，杜絕隨性，盲目購置和處置固定資產，切實預防物資、基建工程中的腐敗行為。

(二)圍繞稅收業務關鍵環節，切實規范稅收執法權

各級稅務機關和稅務人員要嚴格貫徹執行《征管法》，加強稅務機關內部執法監督，特別是對重點崗位、重點環節、重點人的監督制約，最大限度地減少稅務行政、執法中的自由裁量權和隨意性，避免濫用職權，滋生腐敗。一是落實稅收執法責任制，推行執法過錯責任追究制。各級稅務機關的“一把手”，應為本單位的執法第一責任人，要將執法責任層層分解，落實到人。首先，按照管事的要求，明確每一個稅收執法崗位和每一名稅收執法人員的執法責任。包括工作職責、辦事規則程序、權限范圍、具體標準、處理時限等。其次，在稅收征收、管理、檢查、復議等各個環節中，明確部門和個人工作職責，細化工作考核指標。再次，以執法過錯責任制為突破口，對稅務人員因故意或者重大過失產生的違法或者不當的稅收執法行為，實行執法責任追究。以增強稅務人員嚴格執法的責任心，克服當前稅收征管改革中出現的“疏于管理、淡化責任”的弊病。二是加強信息化建設，以現代征管手段規范執法行為。建立功能齊全、信息共享、監控嚴密的稅務管理信息系統。把稅務管理的各個環節都納入到統一的征管軟件中，達到“機器管人”的目的。如個體定額、納稅數額、停歇業等基本信息一并生成，各部門必須經上一級主管部門或上級主管領導審批后，方可變更。這樣就大大削弱了基層執法人員的權力。上級稅務機關也可通過稅務管理信息系統，監控所有稅務人員的執法行為。三是開展征管質量檢查，及時解決各種問題。在征管質量檢查中，既要注意發現征、管、查之間監督制約不到位的問題，又要注意查處稅務人員以權謀私的現象。通過征管質量的提高，促進執法行為的規范，通過執法行為的規范，保證稅收征管的強化。通過票證檢查，采取跟蹤監督和明查暗訪等手段，不定期的督查稅務工作人員的稅款征收、入庫、上解，防止應征不征、應征少征或不按時解繳、壓款壓票以及截留、貪污、挪用等違法問題。四是圍繞稅收執法權的監督，推行“陽光工程”。要實行“陽光辦稅”，全面推行公平評稅，推行政務公開，將稅收政策與辦稅程序全部公開。比如，針對納稅人和群眾反映較多的個體稅收定額在納稅人之間、行業與行業之間不夠公開的問題，要積極推行公開公正評稅制度。在確定稅收定額時，應綜合考慮納稅戶經營地點、經營場所、經營規模大小等情況，公開評定各納稅戶的營業額和應納稅額，并在公共場所張榜公布，接受群眾評議后加以確定。

(三)深化體制改革，強化權力制約。

當前，主要是針對那些容易產生腐敗、導致職務犯罪的環節，加快推行體制的改革和創新，健全依法行使權力的制約機制，加強對權力運行的監督，防止權力的異化和濫用。一是改革現行“以支定收”的財政體制，實現由“計劃或任務治稅”向“依法治稅”的轉變，只要稅務機關確實依法做到應收盡收，各級政府和上級機關均應實事求是地調整收入計劃，嚴格做到依法治稅。二是完善稅收執法權力體制，強化制約監督。進一步落實“上收執法權、分解執法權、制約執法權、規范執法權”的要求。三是深化稅制改革，公平稅負，統一稅率，使不同所有制企業享受同等待遇，從而消除滋生稅務職務犯罪的稅制因素。四是深化征管制度改革。對稅收稽查的選案、檢查、審理、執行四個環節實行機構、人員、職責三個方面的明確分離，切實健全相互制約和監督的體系。推行辦稅公開制，完善評估標準，增強稅收執法權運行的透明度，減少稅務人員以稅謀私的籌碼。

(四)建立健全反腐倡廉大宣教育工作格局

要增強教育的系統性，不斷完善“大教育”工作格局。把反腐倡廉教育納入地稅宣傳教育總體部署，列入全系統干部培訓的教學計劃，形成反腐倡廉教育的整體合力。堅持以權力觀教育為核心，加強對地稅人員的理想信念教育、黨紀國法條規教育、職業道德教育和廉政警示教育，使干部職工特別是領導干部牢記“兩個務必”，嚴格遵守“四大紀律八項要求”，自覺做到“八個堅持、八個反對”，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力權、地位觀、利益觀，自覺抵制腐朽思想的侵蝕。

(五)懲處腐敗行為，加大案件的查辦力度

各級紀檢監察部門要充分發揮自身的職能作用，進一步促進稅務干部依法行政，努力塑造良好的執法形象。一方面要加強監督檢查，各級紀檢監察部門要圍繞稅款入庫，減、免、緩稅的申請、審批，征收、管理、稽查，干部提拔、經費開支、基建工程、大宗物品采購等等環節。開展經常性的檢查，由被動的事后監督轉向事前預防和全過程監控。督促稅務干部做到自警、自重、自勵，從嚴要求，廉潔從政，不斷提高依法行政的能力和水平。另一方面要嚴肅執紀，紀檢監察部門要把查處違紀案件作為工作的重點，加大對各類違法違紀案件的查處力度，做到有案必查，違紀必糾。對違法違紀人員要一查到底，按照法紀法規該處分的處分，該移送司法機關的移送司法機關，堅決糾正執法中失之于寬，失之于軟的現象。

(六)落實責任齊抓共管，形成一盤棋整體抓的格局

明確領導責任。黨組對反腐倡廉工作負全面領導責任，要切實加強領導。黨組書記作為第一責任人，負總責，對反腐倡廉重要工作和重大問題要親自抓，要組織班子成員研究本系統、本單位的懲治和預防腐敗工作。黨組成員、紀檢組長要具體抓，并充分發揮好組織協調作用。其他班子成員要按照分工，負起職責范圍內的直接領導責任，定期分析、研究分管單位、部門的懲治和預防腐敗工作狀況，切實做到一手抓業務、一手抓反腐倡廉。

從源頭上建立預防腐敗的機制，是新時期黨中央建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的基本要求，是加強地稅系統黨風廉政建設和反腐敗工作的重要措施。只要堅持加強領導，夯實責任，狠抓制度的實施，強化責任的追究，加大查處的力度，筑牢反腐倡廉的法紀防線、制度防線、警示訓誡防線、責任防線和思想道德防線，就能保證實現從源頭上鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。