推進(jìn)干部人事工作科學(xué)化民主化制度化的重大舉措

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十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱公務(wù)員法）。公務(wù)員法是我國(guó)50多年來(lái)干部人事管理方面第一部總章程性質(zhì)的法律，它以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨管干部原則，依據(jù)憲法，結(jié)合干部人事制度建設(shè)的實(shí)踐，以法律的形式明確了公務(wù)員管理方面的一系列重大問(wèn)題。公務(wù)員法的頒布實(shí)施，是干部人事工作中的一件大事，也是我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)中的一件大事。

一、公務(wù)員法的立法背景

黨的十六大明確提出：要“改革和完善干部人事制度，健全公務(wù)員制度”。建立和實(shí)行公務(wù)員制度，是我國(guó)干部人事制度一項(xiàng)重大改革，是政治體制改革的重要內(nèi)容。

（一）制定公務(wù)員法是貫徹依法治國(guó)基本方略的必然要求。黨的十五大提出了依法治國(guó)的基本方略，標(biāo)志著社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。依法治國(guó)，一方面要求依法管理和監(jiān)督各級(jí)黨政干部，將他們的管理納入法制化軌道；另一方面，要用法律來(lái)規(guī)范和約束各級(jí)黨政干部的行為，確保黨政機(jī)關(guān)工作人員依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，保證黨和國(guó)家各項(xiàng)管理工作依法進(jìn)行。我國(guó)50多年來(lái)一直沒(méi)有一部干部人事管理方面的法律，干部人事工作的法制化建設(shè)相對(duì)滯后，與依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求不相適應(yīng)。因此，加強(qiáng)干部人事制度法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政機(jī)關(guān)干部的依法管理、依法監(jiān)督和依法保障，是一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。

（二）制定公務(wù)員法是深化干部人事制度改革的必然結(jié)果。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和其他各項(xiàng)改革的深入，原有的干部人事制度的弊端明顯地暴露出來(lái)。主要是：“國(guó)家干部”的概念過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類；管理權(quán)限過(guò)分集中，管人與管事脫節(jié)；管理方式陳舊單一，阻礙人才成長(zhǎng)；管理制度不健全，用人缺乏法治，致使優(yōu)秀人才難以脫穎而出，用人上的不正之風(fēng)難以避免等。為此，鄧小平同志早在1980年就提出：要“堅(jiān)決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度”。

1987年，黨的十三大正式提出，在我國(guó)建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度。1993年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱公務(wù)員暫行條例），在各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)推行公務(wù)員制度。同時(shí)，其他黨政機(jī)關(guān)“參照試行”。10余年間，干部人事制度改革不斷深化。1995年2月，中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》；2000年6月，中央批準(zhǔn)并印發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》；2002年7月，中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》；2004年4月，中央辦公廳印發(fā)了《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部暫行規(guī)定》等五個(gè)法規(guī)性文件，進(jìn)一步規(guī)范了這些制度。各地圍繞著“擴(kuò)大民主，完善考核，推進(jìn)交流，加強(qiáng)監(jiān)督”，推進(jìn)干部選拔任用工作科學(xué)化、民主化、制度化建設(shè)，擴(kuò)大了黨員和群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)造了許多新鮮的經(jīng)驗(yàn)。這一系列探索實(shí)踐，為制定公務(wù)員法，進(jìn)一步完善公務(wù)員制度打下了基礎(chǔ)。

（三）制定公務(wù)員法是完善公務(wù)員制度的必然進(jìn)程。公務(wù)員制度的建立和推行，對(duì)推進(jìn)機(jī)關(guān)干部人事管理的科學(xué)化、民主化、制度化，優(yōu)化干部隊(duì)伍，促進(jìn)機(jī)關(guān)的勤政廉政，增強(qiáng)機(jī)關(guān)的生機(jī)與活力，提高工作效能，起到了重要作用，取得了顯著的成績(jī)。公務(wù)員暫行條例實(shí)施10余年來(lái)的實(shí)踐證明，公務(wù)員制度是一套符合中國(guó)國(guó)情的、科學(xué)的人事管理制度。

（1）干部隊(duì)伍分類管理的格局基本形成。公務(wù)員制度的建立，既是干部分類管理的結(jié)果，也是推進(jìn)干部分類管理改革的重要措施，對(duì)于形成黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位各具特色的人事管理制度起到了促進(jìn)作用。（2）“凡進(jìn)必考”機(jī)制基本建立。各級(jí)機(jī)關(guān)面向社會(huì)公開(kāi)招考，1994年以來(lái)中央黨政機(jī)關(guān)共考試錄用3．1萬(wàn)人，2000年至今全國(guó)各地共考試錄用63萬(wàn)多人。（3）考核機(jī)制運(yùn)行良好。自1994年起，各級(jí)機(jī)關(guān)每年都有98％以上的公務(wù)員參加年度考核，考核的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣功能得到初步發(fā)揮。（4）競(jìng)爭(zhēng)上崗制度逐步推開(kāi)。各地各部門把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公務(wù)員晉升工作中，為人才的脫穎而出創(chuàng)造了條件。從2000年至2004年底，全國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)共有64．5萬(wàn)人通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。（5）交流、回避制度初見(jiàn)成效。從1996年到2003年底，全國(guó)共有90多萬(wàn)公務(wù)員進(jìn)行了輪崗，有3萬(wàn)余人進(jìn)行了任職回避。（6）干部隊(duì)伍的“出口”初步暢通。退休制度正常施行。從1996年到2003年底，全國(guó)共有1．6萬(wàn)余名公務(wù)員被辭退，3萬(wàn)人辭職，初步改變了“能進(jìn)不能出”的局面。（7）培訓(xùn)工作經(jīng)?；⒅贫然?。1994年以來(lái)，全國(guó)參加各類培訓(xùn)的公務(wù)員超過(guò)了2000萬(wàn)人次，進(jìn)一步提高了公務(wù)員的基本素質(zhì)。（8）獎(jiǎng)懲制度發(fā)揮有效作用。通過(guò)對(duì)工作突出、業(yè)績(jī)顯著的公務(wù)員給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反紀(jì)律的公務(wù)員進(jìn)行懲戒，促進(jìn)了公務(wù)員隊(duì)伍的勤政廉政建設(shè)。

黨中央、全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院對(duì)制定公務(wù)員法十分重視，保證了公務(wù)員法立法工作順利開(kāi)展。公務(wù)員法研究起草工作從2000年8月啟動(dòng)，歷時(shí)近五年，草案經(jīng)過(guò)20余次修改。有關(guān)部門通力協(xié)作，開(kāi)展了大量的立法調(diào)研工作，采取多種形式廣泛聽(tīng)取了意見(jiàn)。公務(wù)員法是充分發(fā)揚(yáng)民主、集中各方面智慧的結(jié)晶。

二、公務(wù)員法的立法宗旨及特點(diǎn)

公務(wù)員法以法律的形式確立我國(guó)公務(wù)員制度的基本框架、基本原則和基本制度，為進(jìn)一步深化干部人事制度改革指明了方向，提供了依據(jù)。公務(wù)員法在制定過(guò)程中，貫徹了以下幾個(gè)方面的立法宗旨：

（一）規(guī)范公務(wù)員管理，提高機(jī)關(guān)人事管理的科學(xué)化、民主化、制度化水平。制定公務(wù)員法，就是要遵循人事管理的一般規(guī)律，根據(jù)機(jī)關(guān)人事管理的特點(diǎn)，建構(gòu)科學(xué)的人事管理制度，使公務(wù)員的管理有法可依、有章可循，推進(jìn)機(jī)關(guān)干部人事管理的科學(xué)化、民主化、制度化。

（二）加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的依法監(jiān)督，同時(shí)保障公務(wù)員的合法權(quán)益。制定公務(wù)員法，就是要用法律的形式明確規(guī)定公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利，并建立健全保證其義務(wù)和權(quán)利落實(shí)的制度措施，促使其正確行使權(quán)力，切實(shí)履行職責(zé)，樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與正確政績(jī)觀，密切聯(lián)系群眾，克服和防止官僚主義，努力為人民服務(wù)；通過(guò)健全法制，保障公務(wù)員的合法權(quán)利和合法利益，使其不受侵犯，或者在受到侵犯時(shí)能得到有效的救濟(jì)，以保護(hù)和調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性。

（三）為建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍提供制度保證。公務(wù)員的素質(zhì)與能力決定著黨和國(guó)家的管理能力，決定著黨的執(zhí)政水平和國(guó)家的管理水平。公務(wù)員隊(duì)伍的思想政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、能力建設(shè)都必須以制度建設(shè)作保證。制定公務(wù)員法，就是要通過(guò)健全制度，形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機(jī)制，以科學(xué)的制度和有效的管理，建設(shè)一支高素質(zhì)的善于治國(guó)理政的公務(wù)員隊(duì)伍。

（四）保證機(jī)關(guān)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效能。公務(wù)員的工作質(zhì)量和效率，直接決定著機(jī)關(guān)工作的質(zhì)量和效率。制定公務(wù)員法，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的管理，從根本上說(shuō)，就是要建立強(qiáng)有力的機(jī)關(guān)工作系統(tǒng)，保證機(jī)關(guān)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效能，從而卓有成效地管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革和進(jìn)步。

公務(wù)員法的制定從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，與中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度相適應(yīng)，充分體現(xiàn)和反映了我國(guó)政治體制的特點(diǎn)和要求，與西方國(guó)家的公務(wù)員法有著本質(zhì)的區(qū)別。一是我國(guó)的公務(wù)員法強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持黨的基本路線，堅(jiān)持黨管干部的原則，貫徹執(zhí)行干部隊(duì)伍“四化”方針和德才兼?zhèn)湓瓌t。二是我國(guó)的公務(wù)員法堅(jiān)持黨政機(jī)關(guān)干部的統(tǒng)一管理，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員無(wú)論職務(wù)高低，其工作性質(zhì)是一致的，把對(duì)黨和國(guó)家負(fù)責(zé)與對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來(lái)，不作政務(wù)類與業(yè)務(wù)類的劃分，不實(shí)行“兩官分途”。三是我國(guó)的公務(wù)員制度堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義方向，不搞所謂的“政治中立”。四是我國(guó)的公務(wù)員法堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，公務(wù)員是人民公仆，不是特殊的利益集團(tuán)。

三、公務(wù)員法的基本內(nèi)容及發(fā)展創(chuàng)新

公務(wù)員法共18章107條。主要是兩方面規(guī)定：一是關(guān)于公務(wù)員制度和公務(wù)員管理的總括性規(guī)定，包括公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想、基本原則，公務(wù)員的范圍、條件、義務(wù)與權(quán)利，公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別，公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)以及違反公務(wù)員法的法律責(zé)任等；二是關(guān)于公務(wù)員管理各個(gè)環(huán)節(jié)的基本管理制度的單項(xiàng)性規(guī)定，包括公務(wù)員的錄用、考核、職務(wù)任免、職務(wù)升降、獎(jiǎng)勵(lì)、處分、培訓(xùn)、交流回避、工資福利保險(xiǎn)、退休、申訴控告、職位聘任等。

公務(wù)員法在基本內(nèi)容上，健全了干部人事管理的四個(gè)機(jī)制。一是新陳代謝機(jī)制。公務(wù)員法從公務(wù)員隊(duì)伍的“進(jìn)口”到“出口”都作了明確規(guī)定，嚴(yán)格“進(jìn)口”，暢通“出口”，做到能進(jìn)能出。二是競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制。公務(wù)員法明確規(guī)定錄用公務(wù)員采取公開(kāi)考試、嚴(yán)格考察、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的辦法；機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可以采取競(jìng)爭(zhēng)上崗的辦法；對(duì)工作表現(xiàn)突出，有顯著成績(jī)和貢獻(xiàn)的個(gè)人與集體實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)；考核不稱職的要降職等，體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰的精神。三是權(quán)益保障機(jī)制。公務(wù)員法規(guī)定了公務(wù)員的8項(xiàng)權(quán)利，專章規(guī)定了公務(wù)員的申訴控告制度，規(guī)定了公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)待遇，并明確任何機(jī)關(guān)不得擅自降低公務(wù)員的這些待遇，不得扣減或拖欠公務(wù)員的工資。四是監(jiān)督約束機(jī)制。公務(wù)員法規(guī)定了公務(wù)員的9項(xiàng)義務(wù)和不得違反的16項(xiàng)紀(jì)律，健全了考核制度、懲戒制度、辭退制度、領(lǐng)導(dǎo)人員的引咎辭職和責(zé)令辭職制度，作為對(duì)公務(wù)員嚴(yán)格監(jiān)督的制度保障。

公務(wù)員法在公務(wù)員暫行條例的基礎(chǔ)上有了新的發(fā)展和創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）調(diào)整了公務(wù)員的范圍。公務(wù)員法根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，確定凡依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員都是公務(wù)員。與公務(wù)員暫行條例相比，公務(wù)員范圍由行政機(jī)關(guān)工作人員擴(kuò)大到中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各派機(jī)關(guān)的工作人員。這樣規(guī)定既符合我國(guó)干部人事管理的現(xiàn)實(shí)情況，又有利于加強(qiáng)對(duì)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和保持機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的整體性，有利于干部在不同機(jī)關(guān)之間進(jìn)行交流。

（二）確立了分類管理原則。公務(wù)員法第八條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類管理”。公務(wù)員法按照公務(wù)員職位的性質(zhì)和特點(diǎn)，將公務(wù)員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等；按干部管理權(quán)限，將公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)成員和一般公務(wù)員；按任用方式，公務(wù)員職務(wù)實(shí)行選任制、委任制和聘任制。對(duì)公務(wù)員實(shí)行分類管理，有利于促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高公務(wù)員隊(duì)伍的服務(wù)效率和專業(yè)化水平。

（三）改革完善了職務(wù)級(jí)別制度。按照黨的十六大關(guān)于完善干部職務(wù)和職級(jí)相結(jié)合的制度的要求，公務(wù)員法改革完善了現(xiàn)行的職務(wù)級(jí)別制度，使職務(wù)和級(jí)別的關(guān)系更加合理。改變了單一化的職務(wù)設(shè)置，為公務(wù)員提供多樣化的職業(yè)發(fā)展階梯。同時(shí)，擴(kuò)大級(jí)別的功能，使得級(jí)別成為除了職務(wù)晉升之外公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的重要臺(tái)階，有利于解決擠職務(wù)這個(gè)“獨(dú)木橋”的現(xiàn)象，有利于解決基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展空間狹小、職務(wù)晉升困難的突出問(wèn)題。

（四）對(duì)職位聘任制度作出了明確規(guī)定。公務(wù)員法設(shè)專章對(duì)職位聘任專門作出規(guī)定。實(shí)行聘任制可以滿足機(jī)關(guān)對(duì)一部分專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性職位人員的需求，有利于拓寬選人用人渠道，降低用人成本，增強(qiáng)公務(wù)員制度的活力。

另外，公務(wù)員法在總結(jié)吸收十多年來(lái)深化干部人事制度改革新成果的基礎(chǔ)上，對(duì)一些制度作了較大的補(bǔ)充完善。公務(wù)員法還創(chuàng)設(shè)了執(zhí)行公務(wù)責(zé)任規(guī)定、公務(wù)員辭職或退休后的從業(yè)限制、人事?tīng)?zhēng)議仲裁等制度，進(jìn)一步豐富和健全了各項(xiàng)管理制度。

四、深入學(xué)習(xí)、積極宣傳和全面貫徹公務(wù)員法

制定實(shí)施公務(wù)員法，是中央著眼于我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)踐，適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義民主政治、貫徹依法治國(guó)基本方略的要求作出的重大決策，標(biāo)志著干部人事制度改革進(jìn)入了法制化的新階段，在干部人事工作歷史上具有里程碑意義。

一是公務(wù)員法的制定實(shí)施有利于健全干部人事管理的法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)干部人事管理的法制化，并將進(jìn)一步推進(jìn)依法治國(guó)基本方略的實(shí)施；二是公務(wù)員法既為公務(wù)員管理提供了科學(xué)合理的管理規(guī)范，又為進(jìn)一步深化干部人事制度改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有利于深化干部人事制度改革，實(shí)現(xiàn)干部人事管理的科學(xué)化；三是公務(wù)員法的制定實(shí)施有利于促進(jìn)干部隊(duì)伍建設(shè)和各級(jí)政權(quán)建設(shè)，有利于建設(shè)一支善于治國(guó)理政的公務(wù)員隊(duì)伍，提高黨的執(zhí)政能力；四是公務(wù)員法的制定實(shí)施有利于推進(jìn)政治體制改革，有利于建設(shè)社會(huì)主義民主政治，加快我國(guó)政治體制改革和政治文明建設(shè)的進(jìn)程。

2006年1月1日，公務(wù)員法將正式實(shí)施。我們要抓緊時(shí)間，認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好實(shí)施的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，使廣大公務(wù)員認(rèn)識(shí)到公務(wù)員法實(shí)施的重要意義，從而自覺(jué)地深入學(xué)習(xí)、積極宣傳、全面貫徹公務(wù)員法。

（一）認(rèn)真學(xué)習(xí)公務(wù)員法，增強(qiáng)依法辦事的自覺(jué)性。公務(wù)員法內(nèi)容豐富，涉及面廣，是新形勢(shì)下組織人事工作的基本依據(jù)和準(zhǔn)則。廣大公務(wù)員要把學(xué)習(xí)貫徹公務(wù)員法作為一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)，在原原本本地學(xué)習(xí)、吃透法律條文上下功夫，深入理解公務(wù)員法的基本內(nèi)容，全面掌握公務(wù)員管理的具體規(guī)定，增強(qiáng)依法辦事的自覺(jué)性。

（二）加強(qiáng)公務(wù)員法的宣傳，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。要進(jìn)一步加大宣傳力度，努力為公務(wù)員法的順利實(shí)施營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境。運(yùn)用各類媒體，大力宣傳制定實(shí)施公務(wù)員法的重大意義和公務(wù)員法的基本內(nèi)容，圍繞涉及干部人事制度改革的熱點(diǎn)問(wèn)題做好解疑釋惑工作，在全社會(huì)形成學(xué)習(xí)公務(wù)員法、實(shí)施公務(wù)員法、依法促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的濃厚氛圍。

（三）加強(qiáng)公務(wù)員法配套法規(guī)建設(shè)，健全公務(wù)員法律體系。公務(wù)員法是公務(wù)員管理的基本法。公務(wù)員管理的一些具體環(huán)節(jié)還需要通過(guò)具體的配套法規(guī)來(lái)規(guī)范，要按照緊扣需要、先易后難、先急后緩的原則，出臺(tái)配套法規(guī)，健全公務(wù)員法律體系，同時(shí)做好有關(guān)法規(guī)文件的清理工作。

（四）精心準(zhǔn)備，努力做好公務(wù)員法的實(shí)施工作。要認(rèn)真制定實(shí)施方案，對(duì)公務(wù)員法的實(shí)施步驟、實(shí)施辦法以及新舊政策的銜接過(guò)渡等作出具體安排部署。要嚴(yán)格執(zhí)行干部人事工作紀(jì)律，嚴(yán)禁在新舊政策過(guò)渡過(guò)程中突擊提拔干部、違規(guī)擴(kuò)充行政編制、違規(guī)進(jìn)人和擅自提高福利待遇等。公務(wù)員主管部門要在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，把貫徹實(shí)施公務(wù)員法的各項(xiàng)工作任務(wù)落到實(shí)處。