改革完善干部任用制度

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一個時期以來，從中央到地方黨組織不斷加大對用人上不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的整治力度，嚴(yán)懲買官賣官行為，這在一定程度和范圍內(nèi)遏制了買官賣官現(xiàn)象蔓延的勢頭。但仍有一些地方用人上的不正之風(fēng)比較嚴(yán)重，買官賣官現(xiàn)象禁而不止，查而不絕，幾乎成了一種頑癥。這說明一些地方在遏制用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象方面還缺乏有效的治本之策。剖析買官賣官現(xiàn)象的新特點(diǎn)，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，最大限度地遏制買官賣官行為，是當(dāng)前反腐敗斗爭的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、當(dāng)前買官賣官現(xiàn)象的新特點(diǎn)

一是假借干部制度改革之名進(jìn)行買官賣官活動。被百姓譏為“賣官書記”的陜西商州原區(qū)委書記張改萍，先后賣出了27頂“烏紗帽”。值得注意的是，她賣官的時間從2000年直到2005年，正是大力推行干部人事制度改革的時期。在任期間，她假借探索干部人事制度改革之名，行賣官之實(shí)。

二是“向下”跑官買官。以往在換屆選舉、班子調(diào)整之際，少數(shù)干部頻繁出入領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)同志家里或組織人事部門，公開或隱蔽地伸手要官。現(xiàn)在個別人為能夠在換屆選舉和選拔任用中當(dāng)選和得到提拔，則眼睛“向下”，不擇手段地拉選票、拉推薦票，甚至出錢賄選。這些人實(shí)際上也是買官者，只不過其買官的對象，已從以往的上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)極少數(shù)人甚至某個人，轉(zhuǎn)向了人數(shù)相對較多的民意代表。

三是“程序空轉(zhuǎn)”。從近來發(fā)生的用人上的腐敗案件分析，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不是帶頭遵守制度履行程序，而是先拍板后走程序，凡事一人說了算，甚至出現(xiàn)了“班子成員參加的會議決定普通問題、少數(shù)人參加的會議決定重大問題、個別人參加的會議決定核心問題、一對一的口頭交代決定特別重要問題”的非正常情況。

四是鉆“平職調(diào)整”的空子。目前，干部平職調(diào)整一般不進(jìn)行民主推薦和組織考察。但在一些人眼里，有些崗位雖然級別相同但“含金量”不一樣。有的賣官者就利用這一點(diǎn)，通過調(diào)整干部崗位，大搞權(quán)錢交易。

五是“越級”買賣。在黨的組織系統(tǒng)中，上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)不但可以對下一級黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，而且對下二、三級乃至基層黨組織，都可以實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)或施加影響。與以往一些買官賣官行為發(fā)生在上下級關(guān)系之間有所不同的是，現(xiàn)在有些買官者已不局限于向直接的領(lǐng)導(dǎo)人賄賂，而是向上一級、乃至上幾級的領(lǐng)導(dǎo)賄賂，由他們出面向其主管領(lǐng)導(dǎo)施加影響，從而達(dá)到買官的目的。與買官行為相對應(yīng)，有些賣官者也不局限于自己職權(quán)范圍，而是影響下幾級干部任免。這些干預(yù)、招呼、影響都直接與利益掛鉤，有些甚至就是赤裸裸的金錢交易。但越級買賣卻有上下級之間直接的買官賣官行為所不具備的“優(yōu)點(diǎn)”，就是一般不為外界所注意，可以規(guī)避紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和查處。

六是交易方式“期權(quán)化”。有的買官者平時就注重“感情”投資，逢年過節(jié)帶些煙酒水果或土特產(chǎn)品登門拜訪，日積月累在“感情”上便積薄為厚，最后弄個一官半職；有的是買官賣官者達(dá)成“協(xié)議”，在“買賣交易”時暫不付賬，等時過境遷，大家不再注意時，買官者在戴了烏紗一段時間后，再神不知鬼不覺地給賣官者奉送錢物。在交易內(nèi)容上，也有了新的變化。有把著領(lǐng)導(dǎo)的脈投其所好者，領(lǐng)導(dǎo)愛附庸風(fēng)雅便購置古玩古董呈上，領(lǐng)導(dǎo)喜歡舞文弄墨便求購名人字畫奉上，領(lǐng)導(dǎo)好打麻將便以手“臭”為由故意輸上，領(lǐng)導(dǎo)好色便高價挑選妖艷女子陪上；有的請領(lǐng)導(dǎo)出國考察、陪領(lǐng)導(dǎo)家屬游山玩水、供領(lǐng)導(dǎo)子女出國留學(xué)，領(lǐng)導(dǎo)剪彩有“同喜費(fèi)”、領(lǐng)導(dǎo)題詞有“潤筆費(fèi)”、領(lǐng)導(dǎo)講話有“講座費(fèi)”等等。

二、導(dǎo)致買官賣官現(xiàn)象屢屢發(fā)生的原因

買官賣官現(xiàn)象雖然出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)，但其權(quán)錢交易的本質(zhì)沒有變。買官賣官現(xiàn)象之所以禁而不止，原因是多方面的，既有領(lǐng)導(dǎo)干部個人思想政治素質(zhì)方面的內(nèi)因，也有體制、機(jī)制、制度和工作方面的原因，還有社會環(huán)境因素的影響。其中，最要害的問題是用人體制、制度、機(jī)制方面的原因。

一是干部工作某些環(huán)節(jié)缺乏嚴(yán)密規(guī)范，執(zhí)行中“自由裁量”空間大。目前的干部選拔任用工作環(huán)節(jié)的程序規(guī)定得比較原則，執(zhí)行中“自由裁量”的空間比較大。一些賣官者為了達(dá)到目的又規(guī)避追究，便想方設(shè)法鉆干部政策法規(guī)的空子。比較常鉆的空子是“干部動議”。在實(shí)際工作中，動議環(huán)節(jié)是選拔任用干部的起始環(huán)節(jié)，動議環(huán)節(jié)往往決定著干部選拔任用的“路徑”和最終的結(jié)果。由于《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》對動議環(huán)節(jié)沒有作出規(guī)定，一些賣官者就在這一環(huán)節(jié)大做文章，根據(jù)個人意愿確定“推薦”人選，劃出“考察”范圍，然后由組織部門“履行”程序。

二是制度在某些“一把手”面前蒼白無力。盡管目前在干部工作的某些環(huán)節(jié)政策規(guī)定比較原則，有“操作空間”，但在各個主要環(huán)節(jié)還是有比較配套嚴(yán)密、科學(xué)規(guī)范的制度規(guī)則，遵循著這樣的制度規(guī)則，買官賣官行為是很難輕易過關(guān)的。但在實(shí)際運(yùn)作中，真正起作用的是“一把手”，往往是“一把手”獨(dú)攬人事大權(quán)，制度在他們面前顯得蒼白無力。

三是被發(fā)現(xiàn)率和被查處率低下，懲罰成本難以發(fā)揮威懾作用。事實(shí)表明，在買官賣官行為被發(fā)現(xiàn)、查處概率較低的情況下，懲罰成本定得再高也起不到威懾作用；在被發(fā)現(xiàn)率極高的情況下，即使懲罰成本不高，買官賣官的機(jī)會成本付出概率也會隨之加大，買官賣官行為還是會有所收斂的。實(shí)際上，正是因?yàn)橘I官賣官行為的相對隱蔽性，買官賣官行為被查處率不高，助長了一些干部的投機(jī)僥幸心理。而導(dǎo)致買官賣官行為查處率低下的原因之一是監(jiān)督機(jī)制失靈。一方面，由于在一級黨的組織中，反腐機(jī)構(gòu)與黨組織的“一把手”乃至班子成員在力量上相差懸殊，體制內(nèi)的反腐機(jī)構(gòu)沒有力量對“一把手”構(gòu)成監(jiān)督威懾。此外，反腐機(jī)構(gòu)與人員還面臨著來自方方面面的壓力，種種因素使得體制內(nèi)的反腐效率低下在所難免。另一方面，體制外的反腐力量如公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，由于不知情、缺乏有效法律保護(hù)，其監(jiān)督也顯得軟弱無力。

三、防止和遏制買官賣官行為的路徑

防止和遏制買官賣官行為，必須多管齊下，綜合治理，推進(jìn)干部工作科學(xué)化、民主化和制度化進(jìn)程，關(guān)鍵是通過制度建設(shè)，切實(shí)做到公開、公平、公正，真正讓能者上、平者讓、庸者下。

第一，規(guī)范和限制用人初始提名權(quán)，這是防止和遏制買官賣官現(xiàn)象的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。初始提名權(quán)是領(lǐng)導(dǎo)干部第一次提名干部人選的權(quán)力。規(guī)范初始提名程序，防止用人初始提名環(huán)節(jié)的隨意性，確保提名質(zhì)量，這在一定程度上可以提高賣官行為的難度和風(fēng)險。一些地方的改革經(jīng)驗(yàn)表明，從完善黨政干部選拔任用初始提名制度入手，科學(xué)選擇推薦提名范圍，規(guī)范干部任用初始提名程序，是防止和遏制買官賣官行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要切實(shí)做到任何人初始提名都要進(jìn)行書面提名推薦，填寫初始提名推薦表，再由組織部門根據(jù)工作需要和干部選配、班子調(diào)整計劃，對各類提名推薦人選是否進(jìn)入民主推薦環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合分析、統(tǒng)籌核定，再根據(jù)民主推薦確定考察對象，進(jìn)入選拔任用程序。

第二，積極推行干部任用票決制，這是防止和遏制買官賣官現(xiàn)象的最后“關(guān)口”。票決制的特點(diǎn)是一人一票，買官者要想買官成功，就要賄賂所有成員；而賣官者由于只掌握一票，因而不能從根本上影響投票的結(jié)果。因此，票決制是提高買官賣官行為風(fēng)險的重要措施，也是防止買官賣官行為的最后“關(guān)口”。目前，一些地方黨委（黨組）已越來越多地實(shí)行了討論決定干部“票決制”，即黨委常委會或黨組對擬任人選進(jìn)行無記名投票表決，有的還是差額表決，有效地克服了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人在用人上獨(dú)斷專行、個人說了算的問題。但應(yīng)看到，“決定”不同于選舉，實(shí)行票決的前提必須是在投票前進(jìn)行充分的討論醞釀，集中正確的意見，形成最后的決策。要防止投票表決前討論并不充分，甚至形不成討論的局面，從而簡單地通過投票表決形成決策，得票多少直接決定干部能否任用的情況出現(xiàn)。

第三，強(qiáng)化對干部任用工作全程監(jiān)督，這是防止和遏制買官賣官現(xiàn)象的重要保證。對買官賣官現(xiàn)象的整治既要堅(jiān)持正面教育，更要切實(shí)加強(qiáng)對選拔任用干部工作的監(jiān)督檢查，加大打擊查處力度，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，形成吏治從嚴(yán)的良好社會環(huán)境。組織部門要加強(qiáng)與執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)、審計等部門的聯(lián)系，疏通信息渠道，健全協(xié)調(diào)配合機(jī)制。要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，對群眾舉報買官賣官的問題要認(rèn)真調(diào)查核實(shí)，一經(jīng)查實(shí)，不僅要將買來的官堅(jiān)決撤掉，還要對有關(guān)責(zé)任者堅(jiān)決繩之以黨紀(jì)國法。制定干部任用責(zé)任制、干部推薦考察責(zé)任制度等，實(shí)行“誰任用，誰負(fù)責(zé)”和“誰推薦考察，誰負(fù)責(zé)”的用人失察失誤責(zé)任追究制度。凡是有問題的干部得到提拔任用的，必須追究其任用、推薦、考察及主管領(lǐng)導(dǎo)人的法紀(jì)責(zé)任。

第四，規(guī)范官員權(quán)力和降低官職含金量，這是防止和遏制買官賣官現(xiàn)象的重要前提。權(quán)、責(zé)、利三者對稱統(tǒng)一，是現(xiàn)代政治學(xué)的基本原則之一。限制官員權(quán)力和降低官職含金量，是堅(jiān)持和落實(shí)權(quán)、責(zé)、利對稱統(tǒng)一原則的基本要求。限制官員權(quán)力和降低官職含金量，必須完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，逐步讓政府權(quán)力從社會和市場的諸多領(lǐng)域退出，由社會和市場的力量主導(dǎo)配置資源。要削減并規(guī)范官員的權(quán)力，使官員權(quán)力“有限”、“有度”、“有責(zé)”。官員職位除了合理合法的薪金收入、公務(wù)消費(fèi)和職務(wù)待遇之外，再也不能得到其他的好處。只有真正讓權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一起來，不得濫權(quán)、免責(zé)、貪利，摒棄了官本位意識，破解了“權(quán)力拜物教”，才能有效防止和遏制買官賣官現(xiàn)象。

第五，加強(qiáng)對干部的廉政思想教育，這是防止和遏制買官賣官現(xiàn)象的思想防線。只有當(dāng)每一位干部真正認(rèn)識到、體會到手中的權(quán)力是人民賦予的，而不是某個領(lǐng)導(dǎo)賜予的，更不可能是從某人手中買來的時候，我們的干部才能從靈魂深處徹底拒斥買官賣官的可恥行為。教育干部樹立正確的世界觀、人生觀和權(quán)力觀，使其認(rèn)識到權(quán)力在手，責(zé)任在身，要掌好權(quán)，用好權(quán)，管好權(quán)。結(jié)合開展警示教育活動，對全體黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行反腐倡廉教育，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部自覺做到自重、自省、自警、自勵。通過舉辦講座、專題培訓(xùn)班和組織干部自學(xué)等多種形式，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行黨紀(jì)黨風(fēng)教育。從源頭抓起，從教育抓起，就能有效地遏制用人上的不正之風(fēng)。