韓俊：推開農村稅費配套改革要有周密政策設計

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從黑龍江省的初步改革探索中，我們可以看出，農村稅費改革的后續配套改革實際上是一項宏大的系統工程，涉及到各方面的利益格局的調整。配套改革任務艱巨，絕不會一蹴而就。

必須加快自上而下的行政體制改革

從全國范圍看，平均鄉鎮人口與鄉鎮吃“皇糧”的人口的比例大約為30∶1。總理多次講，食之者眾，生之者寡。實際上，官吃于民，民吃于土。鄉鎮政府機構臃腫，財政供養人口失控，直接加重了農民的負擔，政府提供公共服務的能力非常有限，無法造福于民。基層政府規模必須與農民的供養能力和中央財政的承受能力相適應。根據鄉鎮的規模和經濟發展水平等實際情況，對現有的鄉鎮和其機構進行撤并，分流人員，壓縮支出，是鞏固稅費改革成果，防止農民負擔反彈的重大政策舉措。

但是，改革以來，我們已經歷經幾次機構改革，縣鄉政府機構仍不斷膨脹的問題始終未能根本解決。縣級機構比鄉鎮機構膨脹得更厲害，事業單位比行政部門膨脹得更嚴重。黑龍江在“撤廟攆神”過程中觸及了許多上級部門的利益，遇到了來自上級機構的巨大阻力。這說明，在機構設置上強求上下對口的行政體制不改，下級政府的改革能走多遠是值得懷疑的。

我們曾對福建省石獅市做過調查，該市是全國機構最為精簡的縣級市，五套班子總共才14人，相當于一般縣(市)的一半左右。縣級行政事業機構僅相當于一般縣(市)的三分之一。該市領導說，在過去15年，石獅市這個“小政府”經常因為與上面的“大政府”不對口，被搞得暈頭轉向。為解決與上級對口問題，市政府特地刻了計委、物資、糧食、旅游、土地等九個部門的公章妥為保管，以備不時之需。從石獅市所碰到的問題和黑龍江省的初步經驗來看，必須加快自上而下的行政體制改革。

鄉鎮基層政權不僅存在機構過于膨脹的問題。更深層次的問題是，鄉鎮基層政權實際上來源于上面的授予，對它的運行缺乏有效的制約和監督機制。雖然鄉鎮人大是由選民直接選舉產生的，但是因其實際地位不高，很難有效發揮作用。鄉鎮長形式上是由鄉人大選舉產生，實際上是在鄉黨委和縣級黨政領導部門的嚴格控制下提名的，基本上由上級安排，自然其權力實際上來源于上級領導部門。同時因為黨政不分，鄉鎮黨委和鄉鎮黨委書記實際上是鄉鎮政權的核心和實際上的主要領導組織和領導人物，其產生往往是上級組織控制和安排的結果。這樣的制度設計勢必易于讓鄉鎮政權對上負責，對下就可以不負責。

擴大鄉鎮民主，是農村基層政權組織改革的重要內容。在目前鄉鎮民主建設中，除了要繼續推廣和做好政務公開、發揚基層黨內民主并加強鄉人大的監督作用，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進到鄉鎮一級。這是解決前述鄉鎮政權運行中僅僅對上負責而不對下負責問題的最具根本意義的舉措。

隨著鄉鎮教育等方面的職能上劃到縣，鄉鎮事務所剩不多，鄉鎮政府職能越來越弱化，把鄉鎮變為縣級政府的派出機構或逐漸轉變為鄉鎮自治，是農村政治體制改革的重要方向。這項改革難度大，但絕不是沒有可行性，關鍵是要有決心。

適時取消鄉鎮財政是大勢所趨

此次黑龍江配套改革中的另一項重要內容是鄉鎮財政管理體制改革。在精簡鄉鎮政府時，將鄉鎮政府財權統一上收，實行“鄉財縣管”，這種做法實際上大大弱化了鄉鎮政府的財政主動權。

20世紀80年代中期開始在全國普遍建立鄉鎮財政，并明確規定，“鄉(鎮)財政收入由國家預算資金、預算外資金和自籌資金組成”，使得鄉鎮有了財政自主權，這實際上是國家把財政包袱甩給了地方，也為鄉鎮機構的膨脹提供了重要條件。在機構越來越膨脹、財政越來越入不敷出的情況下，鄉鎮政府便隨心所欲巧立名目，向農民攤派，或自行大規模舉債。

從實際運行看，鄉鎮政府財政預算往往徒有虛名，特別是支出預算幾乎沒有任何約束力。在相當一部分地區，鄉鎮缺乏建立一級完全政府的財力，適時取消鄉鎮財政可以抑制鄉鎮政府自我膨脹機制。

從各級政府的財政關系看，最為復雜和不規范的是縣財政與鄉鎮財政的關系。雖然縣與鄉鎮劃分了稅種，但爭飯吃的矛盾相當突出。上級政府層層集中財力的做法，導致鄉鎮財政成為最弱的一級財政。一般來講，越是基層政府，越是傳統農區，鄉鎮政府預算內收入中對農業各種稅收的依賴性越大。

從我們調查的一些地區來看，鄉鎮政府農業稅收在鄉鎮財政收入中比重在40%——70%。免征或取消農業稅后，在廣大傳統農區，鄉鎮政府已經沒有多少自己的稅源，越來越依靠上級政府的轉移支付。在這種背景下，適時取消鄉鎮財政是一種明智之舉。

義務教育要從根本上走出城鄉分隔

2002年4月中央強調指出，農村義務教育要實現從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔、政府的責任從以鄉鎮為主轉到以縣為主兩個重大轉變。農村義務教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對保障教師工資的發放有明顯的效果。目前，全國98%的縣已經將農村教師工資發放上收到縣。

但根據我們對一些縣的調查，農村稅費改革后，農村義務教育的資金缺口不是縮小了，而是擴大了；農村義務教育的矛盾不是緩和了，而是加劇了。對農村義務教育狀況一定要有一個客觀的估計。

“以縣為主”的農村義務教育體制，將管理事務與經費籌措的職責一同交給縣級政府，這種體制從總體上看仍囿于現行體制框架，未能解決農村義務教育體制城鄉分割這一根本性問題。

從中西部大多數地區的情況看，由于縣可用財力少，基本上是“吃飯”財政，甚至是“半饑餓”財政，絕大多數縣級財政顯然無法擔當教育經費投入主體的責任。縣級政府在全縣范圍內調度資金，這種辦法在短時間對解決教師工資的發放會有作用，但時間長了縣級財政也不堪承受，有被拖垮的可能，就像已經被“拖垮”了的鄉級財政一樣。

確保城鄉義務教育階段的機會平等，必須進一步完善農村義務教育的管理體制和投入機制，關鍵是要考慮城鄉之間和地區之間經濟發展水平和財政能力的巨大差異，更加公平地分配國家的公共教育資源。要強化中央、省級政府的支出責任，建立規范化的農村義務教育轉移支付制度，逐步由中央和省級政府承擔農村義務教育的投入。

根據教育部的數據，最近兩年政府對農村義務教育的支持力度明顯加大。2002年農村義務教育總投入中政府預算內支出占到了78.2%,中央財政的投入占到了農村義務教育總投入的28%，農民個人承擔的部分約占1/5。教育部公布的數據可能低估了農民對義務教育的支出。如，稅費改革前，農村教育統籌是農民直接承擔的義務教育費用，改革前這塊資金在100億元以上。改革后，這塊資金實際上合到農業稅中，表面上是政府預算對教育的支持，實際上仍是來自農民。即使現在農村義務教育投入中政府投入已占了大頭，也應該清楚，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農村義務教育發展的要求。

義務教育是中國法律規定的基本公共物品，基本公共物品的性質和供給方式決定，層次越高的政府對保障基本公共物品供給的責任越大。中央政府能夠組織全國財力，在不同地區間通過轉移支付的方式對義務教育提供必需的經費，因此，保障農村義務教育的最終責任在中央政府。省級政府層級較高，管理區域大，對農村義務教育負有重要責任。

今后，農村義務教育的投入應逐步由中央和省級政府承擔。從全國范圍來看，地方財力不能保證義務教育經費的主要是在中西部農村，普及義務教育的主要任務也是在中西部地區。

因此，中央財政對農村義務教育的保障政策是，根據農村義務教育的最低標準，對中西部省區不能保證生均最低義務教育經費的縣予以補助。省級財政以平衡省內富縣與窮縣之間義務教育水平為政策目標，通過省級財政義務教育經費支出和調控縣級政府間的義務教育經費的橫向轉移支付，使省內各縣的農村義務教育水準基本相當。小陳老師工作室版權所有