論取消農業稅背景下的鄉村治理

導語：論取消農業稅背景下的鄉村治理一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1994年實行分稅制改革以后，中國縣鄉財政逐步陷入困境；近幾年農村稅費改革開始后，縣鄉財政困難益發突出。面對困難，大家都在尋找克服困難的出路。但是，找到一個好出路的前提是認識清楚困難的性質以及發生困難的原因。本文打算對此提出一種討論意見。本文的“農業稅”是指國家將停止征收的農業稅、牧業稅和除煙葉以外的農業特產稅的統稱；“鄉村治理”是指鄉村社會處理公共事務的傳統和制度，包括選舉政府首腦、監督政府工作和設置政府更迭的程序，也包括政府制定和執行政策的能力，以及居民對這些制度的服從狀況。

一、究竟為什么要免除農業稅

究竟為什么要免除農業稅？這個問題看起來簡單，其實不然。政府免稅的目的與免稅本身的社會經濟價值是兩回事情。認識這一點對于我們討論后面的問題很有意義。

很多人把農業稅看作一種土地財產稅。如果這個說法能成立，那么，免除農業稅是完全有道理的。我國目前還沒有普遍對財產征稅，對農業領域的耕地占用征稅也不應該。在法律上，土地是集體的，農戶不應該是直接的納稅主體。更重要的是，財產的價值大小與財產的用途有關。就種植業來說，即使在農產品價格令人滿意的情況下，農產品銷售額中扣除包括勞動成本在內的各項成本以后，不會再有剩余，連地租也不能存在。這個賬不用細算。如果說廠房設備可以用扣除折舊以后的凈價值來確定財產價值，那么，對農業用地的財產價值不能用這種方法來估計。可以認為，中國大量的農用土地是“邊際土地”，其財產價值是零或負數。此外，把農業稅當作對地租的替代，更是講不通。

免除農業稅的另一個理由，是把農業部門看作一個效果高度外溢的經濟部門，政府理應免除對農業生產開征的稅收。從技術性質上說，農業部門容易做到對環境的正向貢獻，這不用細說。此外，農業部門還可以是與國家安全高度相關的部門；農業產業是具有高度戰略關聯度的產業，這一點也馬馬虎虎可以講得通，盡管在學理上并不容易說清楚。

免除農業稅的理由從政府方面來講，是因為農民收入低，征收農業稅有失公正性，并在政治上產生很多問題。以后農民收入水平提高了，應該適用個人所得稅。所以，從邏輯上說，農業稅顯然并不是一個針對所得征收的稅種。

從歷史的眼光看，農業稅實際上是國家在經濟上對農民實行強制（管理）的一個表現。在經濟還很不發達的時候，依靠市場交換方式，國家的非農部門的生存和發展不能得到足夠的糧食，不得不對農民實行強制（管理），向農民征收糧食。市場關系改善以后，“公糧”轉變為“農業稅”。所以，農業稅是國家對農民實行強制（管理）的歷史遺跡。國家為維持對農民的強制（管理），付出了巨大代價；這個代價的標志是產生了一個龐大的縣鄉官僚機構。僅僅為了給農民和農業提供公共品，不需要這樣龐大的官僚機構。但為了向農民征稅和征收其他收入，就設立了大量機構。大量調查表明，許多機構并不向農民提供有效的公共品，只單純是為了收費而生存。這已經是公認的事實，不用我在這里作大量舉證。當然，任何稅收都有強制的性質，但強制必須建立在公正的基礎上，對低收入者征稅強制是不公正的。所以說，農業稅反映的強制關系具有特殊的性質。

當經濟發展到一定水平以后，對農民的“強制”在經濟上是低效的，在政治上是失分的。據對河北某地的調查，在一些合理假設之下，經計算，每向農民征收1元稅費，付出的代價是1.7元。①從宏觀面上看，據國家統計局農村調查隊測算，全國鄉級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70％計算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。②這樣，粗略地說，在農業領域，政府在公共品的交易中處于“虧損”狀態。從政治關系看，在引起農村社會關系緊張的因素中，稅費征收因素曾經排在首位，近幾年才發生變化。地方政府搭車收費，使得農民繳納的稅費總額超過中央政府規定的標準，中央政府找不到一個有效的辦法來遏制搭車收費的蔓延，在政治上顯得非常被動。

從以上分析進一步推理，可以認為農業稅的征收事實上在實行分稅制的時候已經喪失了征收的理由。國家的財政基礎越來越不依靠農業稅，農業稅的征收成本過于高昂，以及這個稅種的其他弊端，早已使取消這個稅種成為必然。

停止征收農業稅至少有兩重意義：第一，政府要向農業和農民（真正的農民）提供無償的公共服務。付，財政會是凈赤字。稅收是國家公器，特別是現代國家的公器。對低收入人群應實行低稅或免稅，甚至實行負稅，以體現稅收對國民收入的再分配職能。個人所得稅適用農民還是遙遠的事情。第二，停止征收農業稅還意味著停止國家與農民之間的掠奪式交易。圍繞農業稅而發生的各種搭車收費，具有掠奪的性質，因為相關收費機構并沒有向農業和農民提供公共服務。

二、免除農業稅后究竟發生了什么問題

實行分稅制以后，縣鄉財政開始出現問題，鄉級財政逐漸大面積地發生赤字。在農業稅廢除的形勢下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發生，財政難以為繼。許多研究者已經指出，中央政府按賬面免稅額對中西部地區進行轉移支付，根本不能解決問題。更為嚴重的問題是，鄉級干部的工資常常難以保障，影響到鄉村政治的穩定。鄉村干部是鄉鎮機關的主要債主，而且也往往是“轉手債主”，因為政府還不了債，或者還債時有舞弊行為，便使得一部分鄉村干部也進入了上訪隊伍。我們不得不承認，鄉村財政危機是嚴重的。應該說這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。對此不用在這里多費筆墨來討論。

問題究竟是一個什么性質？原因又在哪里？

是因為減免農業稅影響的結果么？顯然不能作這樣的簡單結論。如同一個癮君子斷了而發生問題，我們不能把他的問題歸結于中斷的后果。按我們前面的簡要分析，農業稅這個稅種是沒有存在下去的理由的；如果允許這個稅種存在下去，引起的問題會更大。只要有農民交納的稅金，就有了養干部、養機構的資金來源，就不能下決心精簡機構，減少公務人員。

關于鄉村財政危機發生的原因，一個更常見的說法是全國性的政治經濟體制導致資源被向上抽取。這個說法大體上是對的，但抓到這個原因仍然沒有貼到問題的要害。按我的調查和統計資料的反映，近一些年里，很多農業縣的財政如果沒有上級政府的轉移支付，財政會是凈赤字。獲得財政補貼的1000個左右的縣財政，主要是農業縣和中西部貧困縣，上級財政自然對這些縣不存在直接財政抽取的問題。但這些縣內部卻存在縣級財政抽取鄉村兩級資金的問題。在我調查的華北某縣，縣財政甚至控制了村黨支部書記的工資，并在實際操作中幾乎沒有給他們發放工資，逼使有的書記用其他手段解決自己的報酬問題。至于金融渠道的資金在農業縣的凈流出也要具體分析。農業縣缺乏投資機會，農業貸款的成本又比較高，金融渠道的資金流出是難以避免的。

問題的根子顯然在縣鄉公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統農業和農民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應。這種供需間的不平衡才是危機發生的直接原因。如果說上級政府對縣鄉財政危機要負責任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉的不合理的公共管理體制。

我們先來分析傳統農業和農民對公共品的需求。

如果按經濟學的規范要求，我們很難在數量上確定傳統農村社會對公共品的需求。我們在這里展開更深層次的分析；更簡單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問題的性質。在社會專業化分工程度比較低的情況下，農民對公共品的需求很少會表現為貨幣化的需求，這會給分析帶來困難。

第一，對于國家安全、憲法秩序、環境保護這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農民愿意也只能用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何社會都應該是富人免費“提供”給窮人，窮人對它們的需求本來就弱于富人，或者像環境這樣的公共品對他們來說是“免費的午餐”。

第二，農民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區的地方公共品，例如，社區安全、村規民約、糾紛仲裁、鄉村道路、區域內防洪灌溉排水以及土地整治等。對于這類公共品，傳統農民在歷史上就很少依靠政府。中國傳統社會的基礎是所謂“五口百畝之家”，這樣的農戶其實際生活水平很可能要超過當今中國的許多農戶，但這些農戶沒有表現出對“政府”的強烈需求。事實是，在大部分歷史時期，中國實行的是所謂“皇權不下縣”制度，農民通過社區人與皇權發生聯系。社區人相當于現今西方國家在基層政治活動中的“志愿者”。那個時代的縣政府也是一個很小的機構。從沈從文的小說里我們就看到，一個湘西的縣太爺沒有縣衙門，馬背就是自己的辦公室。

第三，對于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫療，傳統農民也有自己的解決辦法，而通常農民會找到經濟的付費方式。只有在現代社會，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農民不得不向政府或其機構支付貨幣。

第四，有一些公共品在傳統社會并不是公共品，而主要是私人物品，例如對某些風險的回避，包括自然災害風險和養老風險等。到了現代社會，社會保障和災害防范越來越具有了某種公共品的性質，農民不得不以社會化的方式來獲得它們。但在農民收入水平還很低的情況下，農民又不能從口袋里掏出很多錢來獲得它們。

還有一個事實必須指出，中國農民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統計局所統計的收入來支付。在農民總收入中，發生在農村的現金收入只占到其中的一半左右，大約每人每年2000元上下，相當于城鎮居民水平的五分之一。在大部分農業縣和中西部貧困縣，農民的現金收入更少。這樣一個收入水平的群體，對公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實在不會很高。對農民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內部化，而不是高度貨幣化的社會性交易。

綜上所述，在我國農村經濟還很不發達的情況下，農民并不需要由政府來供應大量公共品；農民有限的收入中的一小部分主要會用來購買上述第三類公共品。

現在再來分析鄉村社會對公共品的供給。

因為統計數據的缺陷，我們也很難估計我國鄉村社會的公共品的供給規模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區政府）的實際支出總額作為鄉村公共品的實際供應規模。支出總額應包括預算內支出、預算外支出，還應包括違規的自收自支支出，其中后一部分相當難估計。根據一些相關數據的保守估算，這個數字在5000億元左右。5000億元的農村公共品供給規模，相當于農民要拿在農村獲得的大約15000億元現金收入（不包括打工收入）的1/3。換句話說，如果這個公共品的總量全部要農民埋單，那么，意味著一個農民在農村每獲得100元的現金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說具有相當于農民收入水平的城市居民根本不納稅。當然，農民拿不出這個錢，于是，就有了高層政府的轉移支付，也就有了數千億元的鄉村兩級負債。③

現在我們清楚一些了，縣鄉財政危機的要害是我們強加給農民一個大規模的公共品的供應，遠遠超過了農民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應效率十分低下。真正使農民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農支出（也被大量挪用）。大量鄉村公共部門只是為收費而存在，并沒有給農民帶來公共品的享受。④

三、我們需要建立什么樣的鄉村治理結構

有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標應該是建立一個公共品供需平衡的鄉村治理結構。當然我們無法說清楚這個平衡點的具體數值，但指出這樣一個根本原則是有把握的：在現階段，鄉村公共品的供應必須要依靠鄉村社會內部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉村社會的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應。農民只對一些具有俱樂部性質的公共品支付貨幣。

按照這個基本思路來建立鄉村社會的治理結構，以下幾點非常重要：

第一，不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉鎮一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區合作。在村級社區走向衰落的背景下，鄉鎮一級社區將是農民進行公共品交易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉鎮一級政府是完全錯誤的。公共權威機構的派出制已經被世界政治經驗所否定，我們不能走回頭路。從政治學規律看，除非某項公共職能具有高度的專業化性質，否則實行派出制會產生嚴重的官僚主義弊端。⑤如果一個社區需要綜合的權威機構，那么，這個機構就必須通過民主的方式來產生。我國不少地方已經進行了鄉鎮一級民主選舉，產生了積極結果。在一個相當長的時期里，鄉鎮一級自治政府的行政經費要由上級政府通過轉移支付解決。

第二，大力推動鄉村民間組織的發展，開拓農村公共事務方面志愿者活動的空間。大量的公共事務在民間組織那里也可以得到處理。民間組織不需要農民納稅；其領導職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越是減少。

第三，要壓縮乃至取消現有的傳統集體經濟這個層次，代之以農民自愿組成的各種專業合作社。為此，首先要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道。這個辦法將大大縮小鄉村干部的事權范圍，有利于精簡公務人員的數量，還將減少鄉村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務活動。其次還要逐步將現有集體經濟通過改制轉變為股份制經濟或其他形式的私營經濟，從根本上解決鄉村干部集經濟控制權和公共管理權于一身的弊端。

第四，廣泛實行委托服務制，大量減少縣級政府在鄉鎮一級所設立的垂直控制、上下對應的機構，把縣政府服務農業的公共活動通過委托的辦法交給鄉鎮自治政府和民間組織辦理。例如，縣計劃生育委員會直接委托鄉鎮自治政府或某民間機構（例如某醫院）辦理計劃生育事務，同時將經費劃撥給承辦機構。⑥現在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現自己的工作目標，而不必設立專門的機構。如果縣級機構沒有經費給農民提供服務，寧可撤銷也不能在鄉鎮設立一個機構用收費的辦法養活自己。

第五，現在的一些鄉鎮機構如果不承擔公共服務職能，就將其完全推向市場。政府的農業技術推廣一類的經費可以轉變為“專用支付券”發給農民，由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務，促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發行者（政府機構）兌換貨幣。

通過上述改革，一定會形成一個全新的鄉村治理結構。建立這樣一種結構在技術上并不困難，關鍵是政府的見識與行動魄力如何。從我的調查看，鄉鎮改革成敗的關鍵在縣一級領導。改革不僅會觸及鄉鎮干部的利益，更會觸及縣一級干部的利

“公務員之家”版權所有