一個轉軌中發展的大國視角與政策選擇

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一、引言

過去二十多年中的經濟轉軌過程中，中國取得了突出的經濟發展績效。毫無疑問，持續的高經濟增長來自于市場化取向的制度變革及其所導致的資源配置和激勵改進。但進入20世紀90年代以后，漸進式改革所帶來的矛盾開始凸顯。一方面，政府不得不開始為城市國有部門支付重組成本，包括金融轉軌成本和社會保障成本；另一方面，在城市化開始加速、人口流動不斷增加的背景下，戶籍制度改革仍然無法取得根本性突破；同時，在多種因素，包括政策不當因素的作用下，三農問題有所惡化，農民收入增長緩慢，城鄉收入差距持續擴大。在這些問題中，缺乏永久遷移的不完全城市化、農村內部的農地調整、以及城市化、工業化過程中的農地征用三個問題特別突出。

就城市化和人口遷移來看，隨著中國市場化進程的進一步發展，"離土不離鄉"的鄉鎮企業發展模式潛力遞減，但目前"半開放式"的戶籍制度和城市管理體制仍然制約了勞動力的自由流動和人口遷徙，使得人口在不同區域之間、城鄉之間的再配置無法充分、有效地完成。具體而言，目前的戶籍制度使得人口由鄉到城的流動在很大程度上成為"不完全遷移"，主要是單身、短期流動：一方面，它表現在流動人口進入大、中城市并享有基本的城市居民權利仍然受到限制；另一方面，跨省區人口遷移仍然受到比較嚴格制約。這一點非常重要，因為內地有大量的農業、甚至是非農業人口涌向沿海地區不同等級城市，但卻無法獲得居住地戶口，從而很難在遷入地定居下來，不得不忍受家庭分居、子女教育無法保障、老人得不到照顧等痛苦。

不僅如此，在當前的經濟環境下，農民工的職業身份決定了他們不能夠進入到城市的正式就業體系中來，其所從事的往往是非正規部門的工作。非正規就業工人享受不到一般正規就業者享有的社會福利，就連基本的勞動標準也難以達到，比如工時、周薪、帶薪假、最低工資、失業保險、醫療保險等等。從政府角度來看，由于國有企業下崗和城市貧困問題的增加，政府面臨的社會保障壓力迅速增加，資金嚴重不足。在這種情況下，流動人口，特別是由農村向城市遷移的流動人口的社會保障問題遲遲難以提上議事日程。

進城農民工的社會保障缺失使得他們無法切斷與農村土地的關系，一旦他們在城市失去工作和收入，農村土地（包括耕地和宅基地）就成為其就業乃至生存的保障。進城農民工"離鄉不放土"也對現行的農地制度的穩定性提出了挑戰。

雖然集體所有、家庭長期承包經營的農地制度安排在相當一段時期內起到了促進和穩定農業生產的作用，但在具體操作中，由于多種因素影響，包括家庭人口變動的作用，在土地集體制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利的情況下，農戶地權缺乏穩定性，結果是很多地區農村土地不得不進行定期、不定期的大、小調整，很多地區農戶家庭長期承包土地的權利無法實現。

比農地在村莊內部進行調整更加嚴重的是農地轉非農地的問題。在城市化和工業化加速的背景下，政府用行政審批手段控制土地由農業用途轉為非農業用途，使得農地使用性質轉化必須通過征地途徑改土地的農民集體所有制為國有制，并由于補償方式不當和標準偏低帶來了一系列社會矛盾和沖突，甚至帶來很多失地農民，形成社會不穩定因素。

城市化過程中的人口遷移問題、村莊內部農地調整問題乃至于農用土地非農化問題，都是現階段中國轉軌與經濟發展過程中面臨的重大問題。在每個問題上，學術界已經進行了相當多的理論和實證研究，并有針對性地提出了一些政策建議。但如同我們將要指出的，上述三方面問題相互之間有著非常緊密的關聯，需要用一個整體思路來進行分析，更需要在此基礎上給出系統、具操作性的解決方案，以避免從任何單方面研究提供政策建議可能導致的顧此失彼。

本文以下部分安排如下，第二部分結合文獻分析我國城市化過程中的流動人口、農地調整和土地非農化三個主要方面的政策問題，并探討三者之間的相互關系；第三部分分析中國作為一個轉軌中發展的大國所具有的特點及其對城市化與戶籍制度改革的含義；在本文第四部分，我們對城市化和農地制度改革面臨的主要政策選擇進行了討論；第五部分提出一個系統性解決上述問題的政策組合，并對該政策組合思路的含義及操作進行多層面的討論；在本文第六部分，我們測算并報告了實施該政策組合的一個財政預算平衡方案；文章最后是結論。

二、主要政策問題與研究綜述

2.1城市化過程中的流動人口

在計劃經濟時代，中國重化工業優先的發展戰略伴隨著以城市為主導的工業資本積累。由于這種發展戰略與中國的豐富勞動力稟賦不相一致，城市無法創造足夠的就業機會，只能通過戶口制度等政策措施限制城鄉人口流動來保證城市的低失業率和有限城市人口對于食物配給、住房、醫療、養老保險等福利的占有（林毅夫等，1999）。這構成了傳統戶籍制度的歷史背景。

過去25年的經濟體制改革逐漸放松了勞動力流動的限制，農村勞動力開始逐漸在城市尋求就業，但不同于其他很多發展中國家永久的、以家庭為主導的遷移構成城市化和長期經濟發展的主要特征，中國勞動力流動的模式由于戶籍制度的繼續存在而顯得非常獨特。在上個世紀80年代和90年代前期，人口流動主要是由于鄉鎮企業發展導致的鄉村地區內部由農業向非農產業的流動，同時政府推動的也主要是"離土不離鄉"、非集中式的的鄉村城鎮化和中小城鎮優先的發展戰略。但到了90年代中期后，隨著以外資、私營企業為主導的城市部門的競爭，鄉鎮企業就業吸納能力增長放緩，甚至出現停滯的趨勢，勞動力遷移開始轉為大規模向城市制造業、服務業部門流動的模式。城市政府也開始意識到充分利用農村廉價勞動力發展城市經濟的重要性，并開始逐漸清除鄉村遷移人口進入城市低端勞動力市場的各種政策限制。2000年全國第五次人口普查的數據表明，在中國1.21億的遷移人口中，有9000萬左右遷移到城市，其中8500萬是從農村到城市的遷移人口（國家統計局，2004）。

改革前建立的戶籍制度依然沒有進行根本性的改革，構成了城鄉一體化的阻礙。改革開放以來，特別是進入90年代以后，隨著市場化過程的深化，以戶籍制度為核心的一系列安排逐漸弱化，特別是一些生活必需品市場自由化及勞動力市場的逐漸開放，使得傳統體制下限制人口流動的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地區進行的不同程度的戶籍制度改革嘗試并沒有取得根本性突破。不僅主要大中城市的戶籍制度沒有真正放開，在這些城市獲取戶口定居的門檻相當之高，而且跨省區的戶籍改革仍然困難重重。即使在戶籍制度改革進展最快的一些中小城市（鎮），一段時期內戶籍的獲得也需要支付相當數額的資金購買，而同時這些中小城鎮戶籍所帶來的潛在好處非常有限；相反，獲得城市戶口必須要放棄農村土地和計劃生育政策城鄉差異所導致的二胎指標，因此，這些中小城鎮的戶口改革并沒有得到很大的響應。

在戶口制度依然無法取得突破的背景下，城市居民仍然享受著一些農村遷移人口無法享受的福利。在上個世紀80年代和90年代，它們主要包括由工作單位提供的住房、醫療、養老安排，而近年來越來越多的城市居民開始接受雇主和城市政府提供的醫療保險、社會保障以及住房補貼。此外，城市居民子女也能夠進入地方政府提供財政補貼的城市公立學校，而遷移人口子女往往需要支付額外費用進入，或只能進入民辦的打工者子弟學校。這些與戶口相關的城市福利安排使得農村遷移勞動力往往無法實現舉家遷移、并且只有相對而言很短的就業和生活計劃時段。當然，嚴格說來，大部分遷移人口無法享受的養老、失業和醫療保險等福利安排是由雇主（或工作單位）、而非城市政府提供的，不能被看成與城市戶口直接相關，因此，在現階段，城市戶口主要意味著平等獲取城市政府提供的社會救助（如最低生活保障），政府補貼住房（如經濟適用房和廉租房）以及子女在城市公立學校就學安排的機會。

絕大部分遷移人口無法獲得城市戶口也與我國當前的政府間財政體制安排有關。在許多國家，社會保障等財政支出是由省級、乃至于中央級別的政府提供的，而在我國目前的政府支出安排體制下，城市政府則要負責為具有本地戶口的城市人口提供基本社會保障、補貼住房和子女就學等一系列安排。隨著近年來國有企業下崗工人和退休職工數目的增加，城市政府往往面臨巨大的財政壓力，也必然缺乏激勵為遷移人口提供上述福利，結果是，雖然在過去十幾年中中國的勞動力流動性顯著增加，戶籍制度仍然限制了城鄉和省際之間的人口遷移，并使得勞動力流動在很大程度上成為短期、單身遷移。

戶籍制度顯著地阻礙了中國的城市化進程，并使中國城市化水平顯著低于其他相似發展階段的發展中國家的城市化水平。2003年，官方統計的中國城市化率為40.5%.但在官方統計的城市化率中，不僅包括具有城市戶口的常住居民，而且也包括沒有城市戶口、但到城市工作6個月以上的鄉村遷移人口，以及相當部分在城市郊區因為土地被征用、但戶籍沒有轉換的失地農民，以及部分由于統計口徑偏差，實為農業、但被計入非農和城鎮人口的農民，因此，實際具有城市戶口的人口比例只有30%多一點。從表1我們可以看到，中國的城市化率一直顯著高于全國具有非農戶口的人口比例。在20世紀90年代前期，該差距在5-6個百分點，但2000年以后，增加到了10個百分點。從絕對人數上看，2003、2004年兩者的差距達到1.4億左右。考慮到中國大約有1000-2000萬左右的農村非農戶籍人口（如相當部分鄉村教師，以及非建制鎮的非農業人口），可以推斷目前計算在官方統計"城市化率"內、但實際沒有城市戶口的"城市人口"將達到1.5-1.6億，這其中最主要的是鄉-城遷移且居住在6個月以上的人口和城郊的失地農民。根據第5次人口普查數據，2000年鄉-城遷移且居住在6個月以上的人口大約有8500萬，一般估計現在應達到9000-9500萬；至于失地農民，一般的估計，從1987年至2001年，全國非農建設占用耕地共3395萬畝，估計至少有3400萬農民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于違法用地數量一般占用地總量的20-30%，目前失地或部分失地農民的數量可能高達4000-5000萬人。如果我們假設其中一半左右的失地農民已經轉為城市戶口，那么大約有2000-2500萬未獲戶口之失地農民。鄉-城遷移人口加上失地農民總數大約為1.1-1.2億，仍然與前述1.5-1.6億的數字具有4000萬左右的差距，大概相當于3-4個點的城市化率偏差。根據我們的判斷，這3-4%的高估主要是由于城市化率統計指標定義和操作過程中的偏誤造成的。總之，雖然中國官方統計的城市化率已經達到40%，但可能有3-4個百分點是統計定義和操作的偏誤。而且，即使我們接受36-37%的城市化率水平，其中也有9000-9500萬沒有城市戶口的鄉村遷移人口和2000-2500萬沒有城市戶口的城市郊區失地農民。

2.2農地調整與人口遷移

目前，農村土地為集體所有，但主要由農戶使用。土地不僅是作為農村生產要素為土地使用者創造收益；而且，在勞動力市場不完善和非農就業機會有限的條件下，為農民充分利用家庭勞動力創造了條件（PuttermanandCiacu，1994）；另外，在喪失非農就業機會的情況下，土地更作為一種保險（Giles，1998）。由于土地權利對農民具有廣泛的可達性，上述這些功能的實現對于平等和貧困的緩解具有重要意義。

在目前的農地制度下，土地集體制賦予村莊內部每個合法成員平等擁有村屬土地的權利，其結果是土地分配隨人口的變化而變化（周其仁和劉守英，1997），土地產權因村內人口變動等多種因素而定期、不定期進行規模不等的調整，穩定的農地產權無法得到充分保障。雖然各地土地調整情況存在巨大差異，但進行調整的村莊占絕大多數。Rozelleetal（2002）等的研究表明，在215個樣本村莊中，只有60個村莊沒有進行土地調整，而一小部分村莊每年都進行土地調整，四分之一的村莊土地調整一次，五分之一的村莊達到兩次，所有村莊的土地平均調整次數達到1.7次（表2）。

土地調整的效果是多方面的。從理論上看，不穩定地權對農業投資、土地的自由流轉及其所帶來的資源配置和交易收益都可能產生負面影響；但同時，行政性的土地調整可能也是土地租賃市場不發達時村莊為改善土地配置效率而采取的行動。因為它可以把土地轉移給邊際生產力較高的農戶，從而改進土地配置的效率；而Turneretal（2000）的研究也發現，調地頻率與村莊人口變化正相關，也隨非農就業機會上升而增加，這意味著行政性調地有助于消除不同農戶由于人口相對變化和非農就業機會不同（但平均分地）所導致的配置效率損失。所以，調地仍然具有一定的合理性，其平等-效率是否矛盾取決于調地導致的潛在效率損失和改進的相對大小。這大概也是為什么到目前為止已有的大部分經驗研究發現，雖然土地產權不穩定對農業增長和效率的負面影響存在，但并不顯著的原因所在。此外，由于土地為占農民提供了基本的生活保障，土地調整的社會保障和失業保險功能也應得到充分考慮（姚洋，2000）。

但行政性土地調整總體上看仍然是弊大于利。首先，相比于市場化租賃，行政性土地調整會因信息不完全和調整成本過高而帶來效率損失。而且，由于行政性土地調整所導致的不確定性和較短的計劃時期，它將可能減少市場化的土地租賃活動。更重要的是，如果鄉村干部是出于完成國家糧食收購和稅費任務并同時為自己牟利的目的而調整土地的話，那么這種行政調整將降低效率和地方福利。Turneretal（2000）的研究表明，在那些糧食定購較高的地區，土地調整的頻率會上升，這是因為糧食收購的增加將使得農業收益下降，有較好非農就業機會的村民將創造壓力使得村領導將地調整給那些仍然愿意從事農業的家庭，村干部愿意這樣做也將使得訂購任務能夠比較順利完成。在他們模型中被分析的人口變動因素、租賃市場發育不完全因素、糧食收購、地方干部尋租因素等各個影響因素中，人口變動只能解釋土地調整時機和規模的很小一部分，而完成國家稅費和糧食收購任務和尋租則是影響土地調整的更加重要的因素。

在現有的戶籍制度下，按照社區成員權分配的土地制度也影響著農村勞動力的流動和遷移決策。根據現行土地承包法，如果遷移人口獲得城市戶口，就必須放棄農村土地。但由于跨省和在大中城市獲得戶口的門檻較高，而小城鎮戶口由于地方政府提供服務有限而吸引力不大，遷移農民一般不愿意放棄農村土地并切斷與鄉村的聯系，這就使得農村人口難以實現完全遷移，農村人口無法真正減少。因此，即使在越來越多的農村勞動力轉移到城市就業并從非農業部門獲得主要收入來源之后，人口變動導致的農村土地調整的壓力仍然持續存在，調整也不得不進行。這不僅導致長期的土地租賃市場無法發育，甚至限制了短期土地租賃市場的發展，因為任何租賃行為將向鄉村干部發出土地無法充分被所配置農戶利用的信號，并誘致土地調整。租賃市場不發達的結果是土地利用效率降低，遷移勞動力往往只能將土地無償（或低價）轉包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）、甚至出現拋荒的情況。

由于以上原因，相當部分學者同意，中國需要一個能夠提供長期穩定產權的農地制度，從而促進土地的有效利用（Johnson，2001；KungandLiu，1996；Li，1999）。近年出臺的土地承包法也賦予農戶至少30年穩定的農地承包權利。但根據我們在浙江，江蘇、甘肅等地的實地調查，土地調整仍然在進行，地方干部宣稱雖然中央的政策很好，但未必符合地方情況，而人口變動因素必然導致調整壓力。雖然各地土地調整都以人口壓力為理由，但實際土地調整過程中地方干部的調地行為難以受到有效約束，人口變動往往成為地方干部尋租行為的借口。

2.3城市化過程中的農地征用

20世紀90年代中后期以來，隨著城市化過程加速和城市土地出讓的市場化、土地農轉非進程加快（表3）、加上財政體制改革過程中收入不斷上收導致的地方預算內收支落差逐漸增大，地方政府通過擴大農地轉非農地規模以增加預算外財源的動機和行為有增無減。特別是地方政府出于在區域競爭中突出政績的需要，過度擴大城市建設規模，發展各類開發區，往往通過低于市場價格征用農地，然后以市場價格轉手，獲得巨大的級差地租，導致大量失地農民，并引起失業和社會不穩定現象。

城市化進程的加快和吸引投資的區域間競爭，也使得地方政府通過建立新城區、城市開發區和各類工業發展園區加大土地征用和供給規模。近年土地征用規模達到了每年250-300萬畝左右。如果按人均1畝地推算，每年大約有250萬到300萬農民失去土地。

土地征用所產生的問題也與1994年后中央集中收入、但未配合相應轉移支付的財政體制安排相關聯。1994年開始至今，中國出現財政收入向中央和省級政府集中的情況，但同時土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方財政，加上土地征用后的出讓收入是政府預算外收入，地方政府有很強激勵征用更多農地并獲取出讓利潤。1998年以后，土地出讓金大幅度增長，2002全國土地使用權有償出讓面積12.42萬公頃，占總征地面積的58.52％，土地使用權有償出讓獲得的土地收入為2416.79億元。其中采用市場化方式掛牌招標拍賣的為1.81萬公頃（國土資源部，2003）。有些縣、市，土地出讓金收入已經占到財政收入的35%左右，甚至有的高達一半以上。作為財政預算外收入，土地出讓金應該專項用于城市基礎設施建設和土地開發，但由于其收入以及使用過程很不透明，事實上難以監控，往往出現地方政府與開發商合謀牟利、并侵犯農民利益的情況。在浙江省進行的一項調查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，而農民僅占5%-10%.從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被開發商和地方政府獲取（涂名2004年）。

目前，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。而自謀出路的失地農民，就業方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業的困境。1998年修訂的《土地管理法》規定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算，每人的補助標準為該耕地被征用前3年平均年產值的4至6倍。2004年11月3日，國土資源部印發《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，其中比《土地管理法》優厚的規定是：如果土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。如果農地每畝年產值為1000元，則最高補償不超過3萬元。在實際操作中，每征一畝地，鐵路、高速公路等交通線性工程補償一般是每畝5000～8000元；工商業用地對農民的補償一般是每畝2～3萬元，發達地區和城市郊區相對高一點，最多達到每畝3～5萬元。但征地后土地出讓的市場價值往往達到補償的幾倍乃至10倍以上。

針對土地征用過程中出現的一系列問題，周其仁（2004）指出，癥結在于現存體制仍然把政府強制征地視為農地轉用的唯一合法途徑。因此，土地制度方面的根本改革應該集中于改革征地制度、確立"農地轉用"的市場轉讓權。他特別指出，中國改革的一條重要經驗，就是要通過觀察地方性的自發改革，加以適當的提煉和總結，作為制定全國性的政策和制度的重要根據。實際上，農民的集體土地所有權早已在一些地方通過各種形式直接進入工業和城市建設用地的一級市場。這種打破現行征地體制、使農民的土地轉讓權從農地擴大到非農用地領域的做法，在有些地方已發展到一定規模，形成比較完整的套路。比如通過農民憑股權分享土地農轉非帶來的增值收益、以"土地股份制"為特點的廣東南海模式，以村集體先通過復墾等方式獲得一些非農建設用地的"額度"，然后向本村農戶"招標"，由農戶或由農民成立的合作經濟組織聯合投資修建標準廠房、商鋪或打工宿舍樓向外來工商投資者出租為特點、農民直接分享資產收益的江蘇昆山模式，通過在征地過程中適當劃撥安置用地的辦法，村集體擁有部分原農地在非農用途上的轉讓權，然后農民通過低價買房市價出租、低價租商鋪及集體分紅等方式分享農地轉非帶來的增值收益的長沙模式等，都破除了國家對土地一級市場的壟斷，大大降低建設用地市場利用的交易費用、增加了集體和農民合理分享工業化城市化帶來的土地增值機會，同時改善了資源配置與收入分配。

綜上所述，城市化不完全問題、農地調整問題、農村土地征用過程中農民利益受侵犯問題，都是目前困擾我國經濟發展和社會政治穩定的重大問題。就我們看來，上述三方面問題之間實際上存在非常緊密的關聯：城市化過程的滯后和鄉村人口在遷移方面的"不完全"，根本原因在于沒有為流動人口建立社會保障體制和相應的居住、子女教育安排，從而無法構造一個良性循環機制，使得遷移人口從農村逐漸地、但又是全面地轉移出來；而人口的不完全轉移使得外出務工經商的農民，即使根本不想、或者至少相當一段時間內不愿意回鄉務農，但由于對未來失業等風險的規避或子女就學等方面的需要而不愿意放棄土地；在目前土地集體所有、但土地租賃市場不完善、法律保障機制不健全的情況下，往往只能將土地無償（或低價）轉包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）。特別在農產品價格低迷、農村稅費負擔較高的情況下，有時會出現"倒貼"包地、甚至無人接包乃至拋荒的情況，這至少構成了農地轉包的市場無法得到有效發育的一個重要因素；正是由于不完全遷移，使得外出務工經商者"離土"的機制無法啟動，造成"離鄉不離土"的局面，使得農村土地無論是保持穩定、還是進行適當進行調整的"余地"較小，村莊內部土地調整的壓力增大；同時，在農村土地集體所有制，但法律對于地方政府和"集體"權限沒有充分制約、而目前的征地制度安排無法通過市場機制來發現土地價格，結果必然是城市化過程引致農民剝奪，同時無法推動農民就業和城市化完成。雖然部分地區已經開始給予失地農民一定的社會保障，但由于往往是政府單方面的強制性安排，不僅公平、公正和透明無法得到保證，而且導致土地資源浪費和土地利用效率低下。

三、城市化、農地制度和社會保障：一個轉軌中發展的大國視角

我們認為，要解決前面提到的三個方面的重要問題，不僅需要充分認識這些問題相互的緊密關聯，也必須把它們放在一個轉軌和經濟發展過程中的大國背景下進行討論。

3.1全球化條件下發展中國家的人口遷移作為一個處于全球化背景下經濟快速發展的大國，中國經濟的高速增長在相當程度上來自于貿易和投資的高速增長。隨著制造業出口的迅速增加，中國開始充分利用勞動力豐富的比較優勢，并在制造業和城市服務業部門創造大量就業。

由于經濟基礎、區位條件乃至于政策優惠的作用，各地發展并不平衡，東部沿海地區集中了全國主要的國外直接投資，出口和就業的絕大部分（國家統計局，2004），這就意味著，東部地區將能夠更加充分利用產業集聚的優勢、更高的勞動技能水平以及基礎設施條件在全國范圍內率先實現工業化和城市化。由于中西部地區勞動力向沿海地區遷移的難度和成本相對于內地投資硬軟環境改善和物質資本向內地轉移的難度和成本更低，為了適應經濟全球化的競爭，充分發揮中國的比較優勢，我國的城市、產業和人口全國大空間范圍內進行的重組仍然將以向東部地區的集聚為主體，而這勢必伴隨相當部分勞動年齡人口、特別是相對年輕、并更有知識的勞動力人口的大規模、長距離遷移，主要是向沿海發達地區和內地主要大中城市的遷移。事實上，我國人口遷移已表現出的模式也反映了上述特征。根據全國第五次全國人口普查的數據，大部分人口遷移到珠江三角洲、長江三角洲和環渤海的東部。從1982年到2000年，東部沿海地區遷移人口比例從38.4%增加到45%.僅廣東一個省，1982年只有全國5%的遷移人口，到1990年增加到15%，到2000年進一步增加到27%（李若建，2003）。

全球化條件下的經濟發展也意味著勞動力流動中遷移人口的年輕化和相對高教育水平。蔡昉（2000）總結了中國農村流動勞動力的特征。首先，遷移人口的年齡大大低于勞動人口年齡的平均水平，絕大部分在20-35歲之間。其次，與農村勞動力的平均水平相比，遷移者的受教育程度較高，即大多數為受過初中以上教育的勞動力。基于隨機抽取的6省60個村1199個農戶的具全國代表性的數據，DeBrauwetal（2002）的研究也發現，外出打工者的年齡結構越來越年輕化，1981年所有不同年齡段勞動人口非農就業參與率都在18%到19%，到了1990年則該范圍擴大到20.5%to33.6%，但仍然沒有出現越年輕比率越高的情況。但到了2000年，16-20歲年紀人口非農就業參與率（75.8%）則比1990年（23.7%）增加了兩倍。21-25歲年齡段人口和26-30歲年齡段非農就業參與率則比1990年增加了一倍，30歲以上年齡段人口的參與率雖然也上升了17個百分點（達到37.6%），但仍然不及16-20歲人口參與率的一半。就30歲以下的農村流動人口看，該比例從31%增加到45%.使用與DeBrauwetal（2002）同樣的數據，我們分析了長途（出縣）、長期（在外工作6個月以上）遷移人口的特征。2000年，那些離開本縣從事非農工作、且每年在外工作6個月以上的農村勞動力平均年齡只有25.2歲，平均教育水平達到8年，其中62.1%為單身，63.2%為男性。在這些人中，平均非農就業月收入達到1000元以上的年齡為28.6歲，平均教育水平達到9.1年；在此高收入組別中，男性勞動力占主導（87.2%），其中不到一半的人為單身（42.6%）。對于跨縣流動、但月收入在800元以上，或者跨省流動、但月收入在800或1000元以上的勞動力，其情況也非常類似（表4）。總體看來，近年來遷移者的年輕化和教育水平提高趨勢意味著，也使得遷移者不僅缺乏農業生產技能，也缺乏務農興趣，而這些人恰恰是城市化過程的生力軍。

3.2大國的人口遷移

中國人口遷移的另外一個重要特征是由于中國巨大的規模和人口分布的相對分散，長距離遷移在我國人口遷移中占相當的比例。使用前面的調查數據，我們的分析表明，在3445個農村勞動力中，1581個勞動力有非農就業，其中459人在縣外尋求非農就業，平均月收入為626元，平均年工作月份達到8.6個月；在這459個縣外就業者中，有264人（57.5%）是在省外尋求非農就業，平均月收入為611元，平均年工作月份達到8.9個月。如果我們考慮長途長期遷移勞動力（在縣外工作6個月以上的），樣本中有348人屬于長途長期遷移，他們的平均月收入為602元，平均年工作月份達到10.3個月；這其中有209人在省外從事非農就業，平均月收入為577元，平均年工作月份達到10.4個月（表5）。由于該樣本是隨機抽取并具有較強的全國代表性，我們根據樣本數據的比例推定，在2000年全國大約有7684萬和4419萬農村勞動力分別在本縣外和本省外從事非農工作。即使是在本縣外和本省外工作6個月以上的農村勞動力，其數額也達到3499萬和5825萬人。

由此可見，中國大陸的人口遷移與日本、韓國和臺灣等經濟體發展過程中的人口遷移有顯著差別。后者基本上是短途遷移，加上這些經濟體的土地私有性質，農民維護自己對于土地權利的成本更低，所以在這些經濟體發展過程中，農民對于土地的"粘連"（如兼業化）也相對更容易。而這些經濟體相對于中國更高的人口密度和相當快速的經濟增長，以及發展過程中對農產品更高的保護程度，也使得農地價值及其增長相對更高，農地的細碎化更難以改變；而在中國，對于那些長途遷移的農村勞動力而言，在土地集體所有的情況下，遷移農戶對于家鄉土地的權利或者難以有效保障，或占而不用造成資源浪費。由于中國國土規模比較大，內地省份可耕地資源相對比較充裕，農地價值比較低，轉化為非農地升值的概率和潛力也不太高，一旦遷入城市為遷移人口提供了基本社會保障、住房安排和子女平等就學條件，相當部分遷移人口將愿意放棄家鄉土地而選擇永久遷移。

3.3人口遷移與經濟轉軌最后，也必須注意到，中國的經濟發展仍然是在經濟轉軌過程中的發展，這對于其人口遷移和政府可能的遷移政策選擇具有重要的含義，更多人口向城市部門的完全遷移有助于扭轉城鄉收入差距惡化，乃至縮小城鄉差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，轉軌過程中中國的城鄉差距異常擴大，而在城鄉人口流動過程中，遷移出來的人群與留在農村中的人群收入水平差距較大，而城鄉人口遷移從長期看將降低城鄉收入乃至整體收入差距。DeBrauwetal（2002）的實證研究也發現，相對低收入的村莊中通過流動獲得就業的勞動者比例要高于那些收入較高的村莊，而在更高收入的村莊中，更高比例的勞動力人口則選擇在本地中小企業和大型制造業就業。因此，如果人口流動能夠作到完全遷移，那么對于那些相對低收入的村莊，外出就業人口逐漸放棄土地將顯著改善留在農村人口的生產資料和收入水平；而對那些收入較高的村莊，相對低收入人口的完全遷移將改善其自身收入水平，降低其與原移出地居民的收入差距。

轉軌過程中的經濟發展和人口遷移也意味著城市化過程、戶籍制度和農地制度改革具有漸進性。中國傳統的重化工業優先發展戰略使得農村的剩余勞動力大量積累。從表6可以看到，非農GDP占總GDP的比重（85.4%）遠高于其就業比重（50.9%），更高于城鎮就業比重（34……4%）。根據國家統計局的數據，到2003年，在中國的7.6億總勞動力中，2.56億在城市部門工作，1.53億在農村非農部門工作，3.25億仍然在農業部門工作。即使遷移人口不斷增加，農村仍然存在大批剩余勞動力，或就業不足的勞動力。根據OECD（2002）的估計，如果非農產業中勞均GDP被用來作為比較基準，農村的隱性剩余勞動力達到2.75億人，如果該基準降低到非農產業勞均GDP的1/3（與其他亞洲發展中國家相類似的水平），則目前中國農村的剩余勞動力也達到1.5億左右，加上每年2000萬左右的年輕人達到就業年齡，中國城市面臨的就業壓力很大。

大量農村剩余勞動力意味著城市化過程的人口轉移也必然是逐漸的，戶籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也應該利用已有體制的基礎而逐步進行。事實上，考慮到城市化和產業發展的就業吸納能力的有限性及其增加的逐漸性，現有的農地均分制度確實在一定程度上降低了城鄉人口遷移的推力，而戶籍制度的存在則在一定程度上又減少了城鄉人口遷移的拉力。總體而言，雖然這一套歷史殘留的制度安排有其不合理的成分，但也確實使中國在一定程度上避免了拉美、東南亞和南亞等國發展過程中出現的一系列城市政府難以短期內解決的問題，如城市高失業、貧民窟等。如果認識到這一點，在改革過程中，就需要充分利用既有制度的殘余功能，來完成對這些制度本身的漸進改革。如果把戶籍制度以及一系列相應的限制人口流動的制度安排比作一道閥門的話，現在需要采取的行動，不是一下子把閥門打開，而是如何通過具體的政策組合，逐漸地、但又是有效地降低這道閥門，從而促進更多的農村勞動力逐漸地、但又是完全地進入到城市中來。

綜上，雖然我國現有制度安排在很大程度上已經無法限制勞動力流動，但戶籍制度改革，特別是大中城市和跨省區的戶籍制度改革還沒有取得根本性的突破，從而抑制了勞動力的長期、完全遷移，造就了一支龐大的流動人口大軍，使得人口在城鄉之間、沿海和內地之間的配置無法有效完成，也增大了鄉村農地行政性調整的壓力。從目前的情況看，限制人口長期永久遷移（定居）的主要因素是社會保障制度、子女就學和住房條件。如果在以上三個方面取得突破口，戶籍制度改革的突破口就找到了。

四、主要政策選擇

4.1城市化過程中地方政府的職責

在目前的政策討論中，城市政府為遷移人口和失地農民（甚至是所有城市居民）提供服務的邊界是一個容易引起混淆和爭論的重大政策問題。一般認為，相比于城市居民，鄉村向城市的遷移人口和城市化過程中的失地農民不僅缺乏養老、醫療、失業保險，也缺乏社會救助，住房保障和子女平等就學條件。但是，是否城市政府應該提供上述所有的服務和福利呢？我們認為，要明確界定城市化過程中地方政府的職責，不僅要區分社會保障中的社會保險和社會救助，而且也要對外來遷移人口和城市化過程中的失地農民分別對待，才能在結合中國情況和既有體制特點的前提下，合理地進行政策設計。

廣義的社會保障包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。在城市化過程中，與遷移人口和失地農民特別相關的是社會保險、社會救助和住房保障。社會保險主要包括養老保險、失業保險、醫療保險等，是社會保障體系的核心；而社會救助在我國主要表現為面向城市居民的最低生活保障，局部發達省區最低生活保障也開始覆蓋到農村地區。社會保險與社會救助一個主要區別在于前者需要通過單位或個人繳費才能夠獲得資格，而后者則是根據收入水平需要而決定是否享受。除此之外，城市居民的福利還包括子女平等進入城市公立學校的權利。

就我們看來，諸如養老保險之類需要繳費才能夠享受的社會保險，只要在有效解決歷史問題的基礎上理順體制，就可以逐漸運作起來，也可能吸引城市新增人口（包括遷移人口）參與，政府未必需要為建立這些保險擔負太多財政成本。我國城鎮社會保險體系的建立與國有企業改革密不可分。以養老保險來看，政府建立統一養老保險體系和擴大統籌覆蓋面（以包括城鎮非公企業職工）的改革在實施中遇到很大阻力。究其原因，主要是養老保險社會統籌部分過大，個人帳戶過小。同時個人帳戶資金的低回報率也導致人們參與積極性降低。低回報率在很大程度上是由于個人帳戶是空帳，即進入個人帳戶里的資金并沒有用來投資，而是被用來發放給現有退休職工（趙耀輝和徐建國，2000）。為解決這些問題，2001年起政府開始進行完善基本養老保險制度改革試點，主要包括：逐步做實個人賬戶，實現部分基金積累，探索基金保值增值辦法；將基礎養老金水平與職工參保繳費年限更緊密聯系；統一靈活就業人員的參保繳費辦法等。實際上，養老保險難以覆蓋到遷移人口，不僅是因為這些人口靈活就業的特點，也來自于前述現收現付體制存在的問題使得繳費主體缺乏信心。顯然，如果解決了"老人"問題，以"個人帳戶"為主的新養老保險體系就可能建立起來，對于很多處于非正式部門和靈活就業鄉村遷移人口而言，其交納養老保險金的積極性將有所提高。

相對而言，政府可以積極作為的是建立基本社會救助體系。在中國對于城市低收入人口，包括新遷移人口最為重要的是一旦由于種種原因喪失獲取收入能力而建立的最低生活保障，而該保障體系的建立已經建立了很好的基礎，將其進一步推廣到相當部分（獲得戶口）的遷移人口并不困難。

在住房保障方面，目前我國城市實行了住房公積金制度、經濟適用住房制度、廉租住房制度為主要內容的城鎮住房保障制度，其中經濟適用房政策在全國大面積鋪開。雖然從理論上來看，經濟適用住房的租售價格以保本微利為原則，并實行申請、審核和公示制度，強調公開透明，嚴格監督管理。但在實際操作中，由于這些經濟適用房具有某種"免費午餐"性質，上述原則都非常難以實現，特別是經濟適用房在戶型設計和房源分配上也存在很多的問題，結果是很多購買經濟適用房的家庭并非政策設計初衷希望瞄準的家庭。就廉租房政策來看，目前，全國已有35個大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。無論是經濟適用房還是廉租房，其適用對象都是本城市、具有戶籍的低收入人口。在我國房地產市場的發展中，關于是否應該確保絕大部分城市家庭購買至少一套住宅，還是政府應該通過廉租房政策補貼低收入階層的爭論一直沒有停止。從目前看來，政府大力發展經濟適用房的政策反映了前面一種政策思路，但在實踐中由于各種體制問題和瞄準性差，加上低收入者仍然無法支付等問題而并不成功。所以，政府應該通過廉租房政策補貼低收入階層的方式應該得到更多的重視，特別是考慮到我國收入差距很大、土地資源有限，商品房價格必然超過收入增長速度的現實情況，就尤其應該推動發展廉租房政策。事實上，即使在人口密度比較高的發達國家，如英國和西歐一些國家，擁有住房家庭的比例也只有70-80%.應當指出，就政府的目前財力和各類社會保障的不同特點來看，政府直接籌資并提供給遷移人口的，除廉租房和子女平等就學權利外，只能夠是依據各地情況制定的城市最低生活保障。在失業、醫療、養老金等需要繳費才有資格享有的社會保險安排上，則應該嚴格根據是否繳費來決定是否得到保障，政府所能做的是在解決前述"老人"問題的基礎上，推動覆蓋面擴大（以及最多是財政許可條件下的有限補貼）。

對于失地農民，情況要更加復雜一些。這不僅是因為城市化過程中因征地而失地的農民因此而喪失了從農地中獲取收入的來源，而且在中國的戶籍制度下，這些農民往往具有遷移人口不具備的本地戶口，相對而言談判力量要更大一些。同時，失地農民也因征地乃至于住宅拆遷獲得一些經濟補償。顯然，向遷移人口提供的、以最低生活保障為主體的社會救助、廉租房和子女平等就學的權利自然也應該向失地農民提供。除此之外，地方政府可以考慮通過部分征地后土地出讓的收益乃至其他財政收入向失地農民提供基本醫療、失業和養老保險的部分融資。

4.2放開中小城市還是所有城市

在中國城市化的發展戰略中，關于應該主要發展中小城市（鎮）還是大中城市一直是一個熱烈討論的問題。顯然，目前具有歧視性的戶籍制度主要限制了人口向大中城市的遷移。根據AuandHenderson（2002）的研究，由于戶籍制度等因素的限制，中國的城市化遠遠滯后于國民經濟整體結構的變化，不僅表現在城市化的水平偏低，而且表現在城市的集中度不足，整體規模偏小。首先，相比于其他國家，中國的大城市規模偏低。到2000年，只有9個超過300萬人口的大都市，100-300萬的城市則達到125個，兩個規模層次上的城市數量比例只有0.072，遠遠低于全世界平均水平的0.27.其次，中國城市的集中度很低。如果把中國的所有城市根據人口規模從最小排到最大，并計算國內城市化人口的累積人口比例，那么就可以得到2000年中國城市的空間吉尼系數，數值為0.43，遠遠低于世界平均水平的0.56，而且也低于其他所有大國的相應數值。甚至2000年該數值還低于1960年的0.47，城市絕對規模也偏小。因此，放開人口流動將使得一些地縣級別城市及大城市在吸納大規模人口的同時，獲得顯著生產力改進。AuandHenderson（2002）進行的實證分析表明，由于對人口遷移和城市發展的控制，中國地級以上的城市85%低于其最經濟（人均產出最大）規模，而其中43%在統計上顯著低于最經濟規模；而對于更小規模的縣級市和鄉鎮企業聚集地，更是存在很大的未被利用的規模效應，10%的城市規模增長將至少使得生產力增加4%.目前中國人口遷移的模式也顯示大中城市在就業和吸納人口方面的優勢。到2003年，北京市的遷移人口達到380萬人，上海為390萬人，廣州達到400萬人，這三個城市相加達到1170萬人，占全國遷移人口的13%.在深圳特區，外來人口與本地常住人口的比例達到3：1.根據全國第五次人口普查的數據，各省省會遷移人口數目為2505萬，達到全國總量的31.81%.給定大城市的集聚經濟優勢，可以預期未來中國相當部分的服務業和制造業就業機會將在幾個主要大都市（和都市連綿區）出現。考慮到大中城市發展的優勢和中國龐大的剩余勞動力，正確的城市化發展戰略應該是放開所有城市，積極推進城市化過程。

4.3土地私有化

在已有討論中，土地私有化被很多學者認為是一個解決土地行政性調整和防止農地征用過程中農民利益被侵犯的最佳選擇。比如，文貫中（2004）指出，現行的農地制度對實現全社會范圍內的公平和分享繁榮的目標而言已經構成制度性的障礙。由于農民沒有農地所有權，名下土地不能私下出售。結果大部分農民即使外出打工，也會想盡一切方法留住土地，但同時這又使轉包和出租帶有種種限制和不確定性。因此，要建立一種機制使得擴大土地經營規模成為可能，就必須通過實行土地私有和土地的自由交易來完成。此外，私有化將有助于農村金融的發展，因為私有化土地能夠作為貸款抵押，而這對于那些沒有其他資產的純農戶而言特別重要。趙耀輝和文貫中（2000）還指出，在年輕人外出打工日益增多，農村家庭養老功能可能削弱，而目前儲蓄和養老金市場提供的回報偏低的條件下，永久租佃權、乃至于土地私有化可以在政府無法向農村養老進行較大投入情況下起到養老保障的作用。楊小凱（2004）則進一步從土地私有制與憲政共和的關系強調土地私有產權，乃至于一般私有產權構成憲政的基礎，并以英國土地私有制是英國憲政，代議制的基礎，并為后來的經濟發展提供制度保障為例說明中國實行土地私有的必要性。他認為，政府通過私有化能夠用行動證實不進行掠奪承諾的可信性，才可能真正限制執政者的機會主義行為。

與土地私有化的論點相反，另外一些學者和政策專家則認為從土地私有化中獲得的收益不會太大。更有論者指出，農民本身反對土地私有化，因為在目前集體土地產權制度下，農民實際有更多的經濟安全（Kung，1995；KungandLiu，1996；Dong，1996）。這些學者傾向于認為中國目前并沒有條件實現土地私有化。信貸市場的不發達，土地登記體制以及法律體系的不完善將使得土地私有化不僅缺乏效率，反而具有一定的風險。

這里我們無意否認土地私有化可能存在上述改善經濟效率，乃至于從長期而言推進憲政體制建設的功能，但是，能否進行某項體制改革不僅需要考慮經濟效率，也需要考慮收入分配效應以及政治方面的可行性。從收入分配來看，私有化對于改善農村的收入分配未必是最佳選擇，特別是那些中低收入地區，外出遷移人口收入往往顯著高于滯留農村人口的收入，則私有化意味低收入人群必須為擴大土地經營規模向高收入群體支付租金或購買土地所有權來擴大經營規模；進一步來看，就保護農民土地產權而言，如果相當部分遷移人口已經、或將要從城市獲得其主要收入來源，那么在配合以適當措施使其真正轉化成為市民后，更應該保護的是那些留在農村的"農民"的土地產權；此外，在進一步的農地制度改革中，一個非常現實的、也最為關鍵的問題是現階段進行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革選擇能夠以漸進的方式去實現土地私有化希望達到的保護農民利益、提高土地利用和交易效率目標，甚至還更有利于實現一些其他目標（如收入分配目標），并且這樣的制度安排也充分考慮利用既有制度的基礎，從而在政治上更加可行的話，那么就值得尋求。

五、農地非農市場化條件下的戶口-農地選擇：一種備選政策組合

根據前面分析，我們提出一個政策組合，為解決我國城市化和農地制度中主要問題的政策討論提供一種可能選擇。該政策組合如下：首先，通過法律的形式充實和明確農民的土地使用權，并發放土地使用權證。在農村建立專門土地權益管理機構，負責給農民所承包土地（按照地塊）發放長期土地使用權證；進一步充實和明確農民的土地使用權，包括：明確農民充分享有土地使用權的占有、支配、處置和受益等所有權益；允許土地能進行抵押；允許承包地自由進入市場，在法律允許的情況下不需政府批準和干預；在土地征用中，屬于經濟活動的，允許私人開發商與農民直接協商。

其次，設置城市流動人口遷移準入標準，城市遷移人口福利包，建立流動人口遷移機制，促進鄉村流動人口的完全城市化。

1）降低目前多數城市的人口遷移準入標準，降低門檻。比如設定一定的、但不高的準入標準（如在該城市就業2、3年，申請時累計6-12個月收入標準在1000元以上）。

2）在城市中為流動人口建立最基本的社會保障體制、子女就學和住房安排機制，構成一個福利包，可以稱為"城市戶口".3）建立流動人口遷移機制，原則是：在自愿的基礎上，達到上述準入標準的農村外來務工人員，如果（無償）放棄農村的土地（將土地使用權證交還村集體），則可以獲得城市戶口和申請享受上述福利包的資格。當然，農民可以選擇不放棄農村土地產權，同時在城市打工，但就不享受城鎮各種福利；農民也可以選擇出售土地產權證，但不遷移到城市，同樣不能獲得享受上述福利包的資格。

再次，建立農地轉工業、商業等非農用途的農民與開發商的直接協商機制。改革目前的農地轉非農用途的征用性質的土地制度，允許農村集體土地直接進入一級市場，只要符合城市規劃和土地利用規劃的要求，土地開發商可以直接與村集體進行土地交易，使得土地用途轉換和相應土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地出讓的主要收益。一旦土地出讓后，農民轉為市民，自動獲得上述享有上述福利包的資格。

最后，促進農村土地非農化過程中的市場化，通過實施土地增值稅等方式建立城鎮遷移人口福利包的融資機制。政府可以在農地轉非農地的過程中，根據轉為非農土地的交易價格與其農業利用價值（之貼現）的差額（即增加值部分）抽取一定比例的增值稅，作為提供前述福利包的財政基礎。

上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基礎上通過一系列政策來實現漸進的效率改進和社會公平。從博弈論的角度來看，上述措施的本質是通過一種機制設計，利用戶籍制度和福利包這個"杠桿"，通過農民完全自愿選擇的機制來顯示具有很大異質性的農民群體（特別是遷移人口群體）的私人信息，并推動其采取有利于自身福利改進的行動。顯然，它將使得那些已經或希望遷移到沿海地區和主要大中城市的、具有一定人力資本、并對自己在城市生活的未來具有相當信心的鄉村年輕人（其中相當部分進行長途遷移）能夠完全城市化，而這些人正好是我國城市化進程中需要首先吸納的對象。而且，由于上述政策組合在準入方面設定了一定的條件，可以防止一下子開放"閘門"后大量遷移人口為享受福利包而涌入。這不僅能夠在推進城市化和人口遷移有序完成的同時，鼓勵遷移人口努力工作和創業，后者又可以反過來抑制基本社會保障支出的過快增長。正是這種基本的篩選機制，使得最終的結果是相當部分遷移人口將無須求助于基本社會保障。總之，考慮到目前中國的現實，為了避免出現城市貧民窟和由于城鄉收入差距過大時鄉村人口過度使用福利包的情況，現在的策略不是一下子放開戶籍制度，而是利用它并適當降低其門檻，農村土地制度改革中也應當保持其平均性質，減少遷移推力。此外，遷移人口自愿放棄的農地也將有助于減緩農地調整壓力，可以用來分配給留在農村、但人口增加的家庭，或由村集體公開發包，所獲租金用于應對因為人口變動而導致的分配不平等，或用于農村的公共品供給等。

我們認為，采取上述政策，就能夠找到一個把前述城市化不完全、農地產權不穩定與社會保障體制不健全等相互關聯問題導入良性循環的突破口。為遷移人口建立基本的社會保障制度，將使得進城農民有長久遷移的選擇；而建立在農民自愿放棄在農村農地基礎上的永久遷移，將為減少農村行政性調地創造條件；同時，農民在自愿基礎上交易"農地轉非農地"權利和政府征收土地增值稅，則不僅能夠保護城市化過程中農民的基本權益，提高土地資源利用效率，也將促進農村遷移人口社會保障福利包的融資。

5.1關于土地使用權證發放和農地產權穩定

在上述政策組合中，發放農民的土地使用權證至關重要，而且需要從法律角度明確和充實土地使用權，尤其是在土地征用中，屬于經濟活動的，允許私人開發商與農民直接協商，確保農民權益；允許土地可以抵押，允許自由買賣，促進其對農村金融和農民養老功能的實現。

發放土地使用權證對穩定農地產權具有重要意義。雖然新的土地承包法規定給予農戶30-50年穩定的土地承包權，但實際上各地農村的土地調整還在進行。在導致土地行政性調整的多重因素中，固然部分是由人口變動以及非農就業機會變化所引致，因此可能有助于在保證公平的基礎上實現效率改進，但如果一些地區的土地調整出于地方干部的尋租行為，那么通過一種可實施的法律手段去限制這類調地就成為必要；即使對于那些因人口變動而進行的土地調整，雖然它在一定程度上可能同時提高土地資源的分配公平和配置效率，但它也容易導致農戶對土地投資行為的短期化，從而帶來其他方面的效率損失。所以，如果能夠通過部分農村人口的完全遷移來緩解土地調整壓力，則保持農民土地的穩定就可以實現。很多發展中國家土地制度改革經驗證明，在地方層次建立給土地權屬管理辦公室并直接給農民發放土地使用權證就是這樣一種低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用權證給到農民手中，除非其主動放棄，地方干部很難在進行調整。

目前也是發放長期土地使用權證的良好時機，這主要是因為糧食購銷體制的市場化和農業生產的自由化。自糧食購銷體制在90年代中后期進行了不成功的嘗試后，2000年后我國糧食體制開始全面市場化改革，近兩年以來改革進一步加速，傳統的糧食訂購基本取消；此外，一段時期內地方政府強行推動的農業產業化政策和結構調整計劃也大都因為其"在市場經濟條件下使用計劃經濟手段"所帶來的弊端而日益減少。因此，總體而言，對于農地使用、農業生產等方面存在的各類管制開始逐漸減少。根據前面的分析，這顯然在相當程度上降低了行政性調地的壓力和必要性。所以，降低這些管制政策本身在一定程度上就有利于保障農民的土地權益（包括減少通過糧食收購抽取的收益權，增加作物種植選擇所帶來的潛在收益權，以及減少調地所帶來的潛在權益，如保證對農地進行長期投資的回報等）。

5.2關于流動人口遷移機制的建立

首先，設置合理的城市流動人口遷移準入標準。降低目前多數城市的人口遷移準入標準，降低門檻。比如在該城市就業2、3年，申請時累計6-12個月收入標準在1000元以上。表7根據DeBrauwetal（2002）使用的具有全國代表性抽樣數據對全國農村外出勞動力中出縣且從事非農就業工作6個月以上的遷移人口的收入分布進行了推斷（表7）。可以看到，這些外來遷移人口月收入超過1000元的大約有788萬人，800-1000元/月的大約有636萬，600-800元/月的大約有1088萬，400-600元/月的大約有1758萬。考慮到樣本數據為2000年的數據，而近年來農民工收入有所增長，目前的高收入人口應該有所增加。如果以1000元為準入標準，每年轉移400萬外來勞動力，則1000元以上遷移人口大約2年左右可以轉移完畢。考慮到我國勞動力市場供給相對過剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入增長未必能夠在短時期（如3-5年）內增長到1000元/月的水平，那么上述轉移模式可能無法達到每年解決400萬外來遷移人口戶口的水平。在這種情況下，一種可能的應對方式是將準入標準降低到800元/月。但我們認為，如果考慮到目前還有至少2000-2500萬過去失地農民造成的"歷史欠帳"需要優先處理，則上述調整必要性不大。如果在對外來人口實施較高準入標準的同時，用幾年時間處理過去失地農民累積的歷史欠帳，那么就有充分的時間使得800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入逐漸達到1000元/月的水平，從而實現遞進的人口城市化。應該指出，在我們的政策方案中準入標準設定在1000元/月看起來比較高，但這將使得政府有時間處理過去失地農民累積的歷史欠帳，而且，由于該準入標準并不隨經濟發展和收入水平提高而同步增加，相對而言外來遷移人口的準入標準是逐漸降低的。

其次，建立包括遷移人口的最基本社會保障體制，子女就學和住房安排機制在內的福利包，將促進鄉村遷移人口的完全城市化，這就為降低農地調整壓力創造了有利條件。考慮到流動人口工作收入相對較低、相當部分在目前沒有建立養老、醫療和失業保險機制的非正式部門工作，為他們建立的社會保障機制應該以一旦出現問題后進行社會救助為主，如擴展目前在城市實施的最低生活保障機制，在遷移人口一旦由于某些特殊原因缺乏經濟來源時進行低保救助。當然，也不排斥遷移人口（在繳費的前提下）進入已有的養老、醫療和失業保險機制，或者專門為低收入者和遷移人群建立的相應機制；在子女就學方面，至少在九年制義務教育階段，建立遷移人口子女享有在與所遷移城市原住兒童相同的入學權利和繳納相同的費用；在遷移人口住房安排上，應該考慮徹底改革乃至完全取消目前普遍實行、但效果不佳的經濟適用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新遷移人口）為目標群體的廉租房政策。

5.3關于實施土地增值稅等方式建立城鎮遷移人口福利包的融資機制

政策組合中另外一個重要的配套措施是在給予農村移民"城市福利包-農地使用權證"自愿選擇權利的同時，促進農村土地非農化過程中的市場化，而政府則從中抽取土地增值稅，來為新增的、有"戶口"之遷移人口所提供的城鎮福利包進行融資。目前征地體制出現很多問題的關鍵在于政府壟斷土地一級市場，并在很大程度上具有單方面制訂補償標準的權力，這種壟斷的市場結構不僅使得土地市場的價格發現機制無法發揮作用，滋生大量的尋租、補償不足以及土地被過度占用的現象，也使得有關城鄉土地轉換的法律無法實施，同時弱化了目前城市規劃與土地規劃的權威性和科學性。所以，市場化的征地模式要遠遠優于目前的模式。 政府通過農地轉非農地過程中產生的土地增值稅來為（那些放棄農地的）遷移人口建立福利包也具有不損害經濟效率、但同時改善收入分配這兩個方面的合理性。

從經濟效率方面看，理論上講，土地利用用途的轉換所發生的增值在相當程度上來自于具有"外部性"的城市基礎設施和產業的發展，而非土地原使用者的投資，因此，抽取一定比例的土地增值稅用于為促進為城市發展作出貢獻的遷移人口之福利包和城市基礎設施建設具有經濟效率方面的合理性。在實際操作中，土地增殖稅的抽取需要考慮到以下幾個方面的因素：首先，土地農轉非不僅包括城市商業、工業開發用地，也包括國家基礎設施建設，特別是交通建設等所謂"線性工程"用地，而后者價值一般遠遠低于前者，而且往往也不存在一個可以顯示的市場價格。所以，土地增殖稅的抽取應該只針對前面一類城市商業、工業開發所轉化的農用地，而對于交通建設等所謂"線性工程"用地，則仍然需要根據各地實際情況由地方政府制定合理的補償標準；其次，就城市商業、工業開發用地而言，由于兩者的市場價值即使在同一城市也存在很大的差別，應該采取征收累進稅的方式來進行，適當拉平同一城市不同區位農地轉非所獲得收益；第三，土地增殖稅的征收必須明確是對非農土地的交易價格與其農業利用價值的差額，農地利用價值是當地未來若干年（至少是土地承包期30年，或者與城市土地使用期限50-70年一致）平均農業利用純收益的貼現值，如果差額為負值則不予征收，差額為正則根據實際差額實行累進征稅。這樣做是因為土地農轉非后，失地農民失去了維持生計的土地，必須保證失地農民處境不惡化；最后，從長遠來看，考慮到城市土地開發的總量限制，城市基本建設和前述福利包的融資要逐步從農地轉非過程中抽取的土地增殖稅轉移到以城市房地產為稅基的財產稅上來，建立以財產稅為基礎的地方政府稅基，應該成為我國地方公共財政體系建設的基本取向。

從收入分配角度來看，上述措施的本質，是政府通過建立基本福利包，而以該福利包為交換條件，向遷移到城市的、具有一定收入水平和發展潛力（從而也有信心放棄農村土地產權）遷移人口去"購買"土地使用權，然后政府將那些被自愿放棄的土地再分配（補貼）給留在農村的人、或應付農村土地人口變動所需進行的調整，從而使得農民、特別是留在農村者既有的土地實現穩定，推動農村居民實現收入增長和土地社會保障。應該指出，正是因為上述福利包是新建立的，而遷移人口在福利包-土地產權證選擇中具有完全的自主性，選擇了福利包的新遷移人口顯然獲得了福利改進；而如果上述福利包的建立能夠（或至少部分能夠）通過征收"土地農轉非"過程的土地增值稅來實現，那么實際上是使得所有遷移人口分享城市化和工業化過程中所帶來的土地增值收益。實際上，一個地區的經濟發展越快，將不僅使得土地增值和增值稅越高，而且將吸引更多的遷移人口，這恰恰為遷入地城市政府通過土地增值稅為遷移人口提供福利包提供了對應的財政基礎。當然，如果隨著我國稅收體制改革，地方政府能夠開征財產稅并作為地方政府的主要財政基礎，則上述福利包的提供也可以部分依賴更加具有穩定性的財產稅融資來實現。

如果我們可以大致認為相比于那些留在農村的人口，那些自愿放棄農村土地使用權（以交換福利包）而進入城市的遷移人口（主要是長途遷移人口）的收入相對較高，而城市郊區將失地農民的收入（由于靠近城市，發展機會比較多）和財富（由于土地征用補償獲益）一般而言又比外地遷移農民的收入和財富更高的話，那么，上述措施就具有促進收入分配改進、但同時對經濟體系效率沒有負面影響的優點。因此，上述措施不僅具有土地私有化的優點，而且相比之下，只進行土地私有化并沒有這樣的收入分配功能。進一步來看，之所以要利用土地增值稅來融資建立福利包，一方面是為了將目前土地征收、出讓過程政府預算外收支中的不透明情況透明化，另外一方面也正是為了防止對目前已經捉襟見肘的城市社會保障體系施加更大的壓力。

六、基于上述政策組合的初步財政估算方案

本部分嘗試對第五部分所提出的政策組合給出一些初步的財政估算方案。顯然，由于政策所涉及問題的復雜性，我們不得不進行很多的假設以簡化問題，而實際的政策操作必然要復雜得多。由于對任何尚未實施的政策組合方案進行收支估算都具有很大的風險。必須強調這里的財政估算方案只是初步的，說明性的，和本文所提出的整體政策組合一樣，其目的都在于引起對有關問題的進一步討論，并在充分討論、爭鳴的基礎上，形成政策，以推動中國城市化和農地制度改革進程。

假設政策組合方案從2006年開始實施，持續到2014年（由于城市政府為新遷移人口和失地農民提供的福利包一個重要部分是子女平等就學的權利，采用9年的時段是為了與目前我國實施的9年制義務教育相契合）。政策組合的財政預算包括收支兩部分，其中收入主要來自于土地非農化過程中地方政府抽取的土地增殖稅，支出則主要包括財政對遷移人口子女教育、遷移人口最低生活保障以及廉租房補貼等三方面的支出。

土地非農化過程中地方政府能夠抽取的土地增殖稅取決于土地供應規模、出讓價格和增值稅率三個因素。根據統計數據（國土資源部，2003），2000-2002近三年我國土地出讓的平均價格分別為8.2、9.6和13.0萬元，2001和2002年價格分別比上年增長17%和36%.為此，我們假設2006年土地出讓價格為15萬元，此后每年以10%的速度增加；另外，假設被征用農地每年的農業凈產值為1200元，用5%的貼現率對30年的農業凈產值進行貼現，可以得到2006年農地價值大約1.9萬元，此后假設每年增加5%；再假設農地轉非農地開發成本為3萬元，每年增長8%.這樣，2006年土地增值稅的稅基為10.1萬元，2010和2014年則將分別達到15.6和23.8萬元。最后，假設未來10年為城市建設而進行的土地出讓保持為每年200萬畝左右的規模，在增值稅稅率為40%的情況下，2006年土地增值稅將達到808億元，2010和2014年分別達到1246和1904億元（表7）。

政府每年的財政支出規模很大程度上取決于每年新增遷移人口的數量和累計遷移人口的規模，為此我們首先假設人口的遷移規模。方案假設每年需要優先轉移因為土地農轉非的人口300萬（征地200萬畝，但城市郊區人均耕地往往低于1畝），其中100萬是學齡兒童；另外假設每年還要轉移外來遷移勞動力400萬。根據前面的樣本資料，長途長期遷移并且月收入在1000元以上的遷移勞動力已婚比例為57%左右（表4），為此，我們假設2006-2008年遷移人口的已婚比例為57%，而考慮到遷移人口的年輕化趨勢和進入城市人口的晚婚趨勢，假設2009-2011年該比例降低到55%，2011年后進一步降低為50%.如果允許一個已婚外來遷移勞動力可以帶一個就學子女，那么對應于每年400萬遷移勞動力，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間遷移外來勞動力每年將分別攜帶子女228萬、222萬和200萬。在上述假設下，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間，每年遷移人口的規模分別為928萬、922萬和900萬，到2014年累計將遷移人口8352萬（表7）。根據這樣一個人口遷移規模，我們進一步估算了財政在遷移人口子女就學、最低生活保障以及廉租房方面的補貼支出。

子女教育方面的支出取決于遷移人口中學齡兒童的數量和財政補貼水平兩方面。根據前面的人口遷移規模，土地農轉非的100萬學齡兒童加上400萬外來遷移勞動力攜帶的子女，2006-2008年每年新增外來勞動力子女在城市公立學校新就學數目為328萬人，2009-2011年為320萬，2012-2014年為300萬人。假設2006年每個學齡兒童就學政府需要支付1000元，其后每年增加100元，則可以估算出2006年以后每年政府為這些新增學齡兒童需要投入的財政支出。如表7所示，2006年該項支出為33億元，2010年則達到227億元，考慮到義務教育為9年，該支出將在2014年達到峰值512億元。

其次是社會保障支出，這里假設轉換戶口人中有10%進入后需要進行低保，而且2006年每人每月低保補貼為100元，且以后每年每月增加10元，則低保支出將從2006年的11億，增加到2011年的100億和2014年的180億。

最后是廉租房補貼，關于這部分的估算比較困難，補貼支出取決于補貼的方式是政府建設廉租房進行實物補貼，還是通過租金直接補貼給瞄準對象，或者進行不同補貼的組合。為了簡化問題，這里假設政府補貼采取租金補貼方式，每人補貼面積為10平米，每月每平米補貼標準為10元，且對每年所有遷移人口進行補貼，則2006年每年每人房租補貼就可以達到可觀的1200元。此后每隔一年補貼面積增加1平米，每平米補助增加1元，則到2006年每人每年房租補貼有2352元。考慮所有遷移人口，2006年財政支出為111億元，此后逐年增加，到2014年達到1964億元（表8）。

比較上述收支，我們可以看到對應于假設的政策方案9年內各年度和9年累積的財政收支平衡狀況（表8）。從表中可以看到，在2011年之前（包括2011年），每年收入都超過支出，累積盈余不斷增加。2012年之后，開始出現年度內赤字，2014年年度虧損達到871億元。但只要充分利用過去的盈余進行跨年度平衡，即使不計算過去盈余的利息，到2014年收支相抵后整個政策方案執行后仍然有累積盈余810億元。

上述跨年度的收支模式對于推行用土地增值稅為遷移和失地人口提供福利包，并逐漸過渡到使用財產稅作為地方稅基的公共財政體制改革具有非常有價值的含義。由于目前很多城市政府是通過土地出讓收入進行城市基礎設施建設，那么在近期推行土地增值稅，將這種收入通過明稅的方式劃歸地方財政后，由于開始階段福利包支出規模比較小（2006年收入為808億，支出為155億，盈余達到653億），地方政府仍然可以利用相當部分盈余進行城市基礎設施投資，從而不會太大影響城市政府的支出模式，也使得地方政府在開始階段有積極性為福利包進行融資。隨著條件的成熟，地方政府將逐漸轉向以財產稅作為主要地方稅基的公共財政體制后，隨房產數量和價值增加而不斷增加的財產稅的收入將補齊由于城市擴張過程的飽和及可征收土地資源減少而有所減少的土地增值稅收入，并與其他地方稅收一起共同構成地方政府提供公共服務的財政基礎。

在上述討論中，設定每年城市將吸納300萬左右失地農民，400萬左右外來遷移勞動力，外加隨后者遷移的200多萬子女，則每年城市吸納非農化人口為900多萬。這個方案綜合考慮了失地農民的特點和外來遷移人口的收入分布。顯然，在中國目前的城市化過程中，由于失地農民原來具有本地農業戶口，對本地政府具有更大的影響力，加上土地被征用喪失農業收入來源，無論其目前收入多少，在城市化過程中是必須優先解決戶口和享受前述福利包的群體。對于外來遷移人口，則可以通過一定的收入門檻（如每月收入1000元以上）加以調控，使得其逐漸轉移到城市中來。

考慮到每年農村新出生人口1000萬左右，每年死亡人口500萬，凈增加人口達到500萬，如果不考慮地域分布的差異，平均而言，每年向城市轉移外來鄉村人口600多萬人左右。在后者放棄農村土地的情況下，雖然無法完全做到土地分配"死不減地"，但被遷移人口和死亡人口放棄的土地將足以應付新增人口對于土地的需求，從而使得除因人口死亡之外的土地調整無須進行。

此外，我們還模擬了另外兩個政策方案下財政預算的平衡情況。一個是假設每年有225萬畝農地轉非農地，每年轉移500萬外來勞動力；另一個是假設每年有250萬畝農地轉非農地，每年轉移600萬外來勞動力，同時，保持土地出讓價格，失地人口，福利包標準等其他假設不變。總體上該兩個方案除了收支規模有所增大外，財政收支模式都非常相似，兩個方案到2014年累積盈余分別為510億和144億。

七、結論

本文在分析城市化過程中的戶籍問題，農村土地調整問題，以及農地轉非農問題的基礎上，結合中國轉軌過程中發展中大國的特點，提出了一個政策組合，嘗試著給出一個系統性的解決方案。雖然我們已經盡可能地進行了比較全面的分析，并基于上述政策組合給出了一個初步財政預算方案，但由于問題的復雜性、篇幅的局限以及我們知識的有限性，上面提出的政策組合只能是拋磚引玉，期待學術界進一步的討論。但是，我們認為，正是由于解決上述問題的重要性和緊迫性，把這些問題聯系起來進行分析的研究相對還比較少，這樣的分析應該有其必要性。顯然，我們的討論涉及到很多的問題，也觸及到方方面面的利益，所提出的政策建議也需要全局性、系統性的改革，實施起來必然是困難的。比如，要實現上述政策組合，逐漸、但又堅決地改革不利于城市化、經濟發展和社會長治久安的戶籍制度，就必然需要中央政府在全國范圍的統一行動和地方政府的配合，特別是給予后者以適當的激勵。也可以通過在局部地區試點的方式來逐步推動（如在個別省份之內或兩到三個遷入-遷出地省份之間進行試點）。但是，我們認為，中國的改革，包括戶籍制度改革，土地產權制度改革，國有銀行和大型企業改革，地方財政改革已經進入了一個攻堅的階段，即使改革仍然需要把握漸進、避免過大利益調整和振蕩的局面（比如不可能一下放開戶籍制度，或馬上進行土地私有化），但原來"那套摸著石頭過河"、缺乏整體性、根本性套路的改革模式也到了必須進行調整的時機。

當然，對上述政策組合可能存在一些潛在疑問，如政府是否需要通過大規模的公共政策（如前述福利包）來推動城市化進程？人為設計的政策是否往往適得其反？如果土地農轉非的市場化和通過土地增值稅建立福利包將嚴重損害地方政府的財政利益和預算外收入，那么上述政策所導致的潛在利益格局調整是否會使得其無法實施？

我們認為，由于任何政府行為、特別是大規模政府公共政策實施過程中都可能出現的問題，在采納上述政策組合時，也需要配套相當有力的具體措施來防止政府行為可能出現的偏誤。比如，城市福利包的建立要防止福利過高引起的副激勵和覆蓋面過廣導致的財政融資問題，而這可以通過一定的機制設計，如設定獲得戶口（福利包）的條件，適當增加申請低保的成本（如需要經常提供詳盡的收入信息并接受監督）來完成。如果為遷移人口建立基本的社會保障、居住與子女教育安排，推進農地產權的穩定與保護等問題本身就是我國實現現代化、全面建設小康社會的題中應有之意，那么就有必要進行大力推動；而正是由于傳統計劃體制是一個人為設計的整套體系，而現有戶籍制度、農地制度以及其所帶來的大量農村剩余勞動力和現有農地制度存在的弊端是該體系的殘留，要打破它們，就必須通過精心的、人為設計的政策組合來漸進、但又有效地去完成；更進一步來看，在當前階段，進一步的改革必須打破既得利益才能夠推進。就農地轉非制度來看，如果改革不能夠實現一定的利益格局調整，土地農轉非仍然無法實現市場化的話，那么目前侵犯農民利益、降低土地利用效率，并最終危害社會乃至政治穩定的局面就無法遏止，我國城市建設和工業發展中土地管理的活亂循環局面將一再出現。因此，從這個意義上看，土地農轉非的市場化改革勢在必行。

在目前中央提出的"就業優先"的經濟發展戰略背景下，上述政策組合就有其重要的意義。如果各級政府制定對下級政府的考核任務時，以新增就業和城市化新吸納人口作為一項主要考核指標，同時上級政府、特別是中央政府如果把財政轉移支付與新遷入人口（比如外地在本地學校就學兒童數目）適當掛鉤，那么就將為地方政府參與上述改革提供強大激勵，遷移人口的社會保障制度建設乃至于戶籍制度改革的真正突破就可以最終實現。

在中國經濟和社會發展的過程中，改革必須要從此岸出發，一方面要充分利用已有政治、經濟、社會條件和既有制度體系，循序漸進實現經濟和社會、乃至政治體制的平穩轉型，另一方面也必須在應該突破的地方實現突破，以順利達到理想的彼岸。在關于中國經濟發展和轉軌的爭論中，歷來存在政策改進優先還是制度建設優先的爭論，特別是在私有化和憲政體制等重大問題上（林毅夫2003，Saches，YangandWoo，2003，楊小凱，2003）。Glaseretal（2004）在最新的工作論文中指出，從實證檢驗看，短期和中期內人力資本似乎是比制度更基本的經濟增長源泉，而人力資本提升則往往來自于特定國家采取的特定政策。那些貧困的國家、即使是非民主體制，也可能通過尋求好的政策來擺脫貧困和實現增長。一旦經濟發展了，社會對良好制度的需求增加，制度改進就成為可能，并進一步促進經濟繁榮。以本文所涉及到的農村土地制度和戶籍制度來看，即使農地制度改革的最終結果是土地私有化，即使戶籍制度改革的最終結果是實現人口完全自由流動，目前階段所應該做的，也是首先要通過促進達到一定條件的鄉村人口向城市完全轉移的政策組合，來切實保障留在農村的農民對其土地的權益，而鄉村人口向城市的完全遷移，不僅對其本身（通過邊干邊學），而且對其子女（通過城市學校教育）而言，都是當前條件下能夠實現的最有效率的人力資本投資。這里我們無意否認制度建設的重要性，但雖然從長遠看建立良好的制度有助于促進經濟和社會繁榮穩定，但制度的建設和良性運作往往需要相應的社會、經濟和政治條件。從這個意義上看，制度和政府治理機制建立都具有很大的內生性。從短期乃至于中期來看，精心設計并具有可操作性的政策組合不僅促進經濟發展和社會穩定，也將有助于良好制度體系的最終建立。“公務員之家”版權所有