城鄉統籌是解決三農問題的根本途徑

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“農”字出問題，與農有關的都成了問題，進而帶出個“三農”問題。三個問題捆在一起，成了一個讓人們感到極其頭疼的問題，一個許多人都想解決但始終未能解決的問題。三農問題是個歷史問題，更是一個現實問題。中國幾千年都是以農為本的國家；新中國一再強調農業是國民經濟的基礎；改革開放以后，農村改革是先鋒，農業成就最輝煌，農民是功臣，國家似乎比什么時候都重視三農問題。為什么如此重農，而三農問題卻越發嚴重？

面對幾千年封建社會遺留下的、新中國幾十年積累的和我們前進發展中遇到的復雜而紛亂的三農問題，黨的十六大提出了“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略思想，十六屆三中全會又進一步做出具體部署。這是黨在新時期做出的重大戰略決策，是一個突破性的政策調整。中央為什么提出城鄉統籌思想，怎樣用城鄉統籌思想解決三農問題，筆者擬作一些初步探討。

一、統籌城鄉經濟社會發展的實質和內涵

統籌城鄉經濟社會發展，是黨中央站在國民經濟和社會發展全局的高度提出來的，是根據我國經濟和社會發展的階段性特點提出來的。

統籌城鄉經濟社會發展，實質就是把城市和農村的經濟和社會發展作為整體統一規劃，通盤考慮；把城市和農村存在的問題及相互關系綜合起來研究，統籌加以解決。

統籌城鄉經濟社會發展，包含著豐富的思想內容。從解決三農問題的角度來看，三農問題是相互聯系、相互貫通的整體問題，是與工業、城市及其他社會階層相對應的問題。建國以后，我國基本上采取城鄉分治政策，以城市和市民為中心，實行工業優先發展戰略。制定政策往往是先工業后農業，先城市后農村，先市民后農民；在制度設計上，構筑了二元結構，嚴重存在“重城輕鄉”傾向。理論上我們強調農業是國民經濟基礎，應放在各項工作首位。實際上說起來重要，做起來次要；做報告、發文件放在首位；出政策、定措施放在末位。按照城鄉統籌思想，解決三農問題必須跳出“以農言農”的傳統，把“三農”問題放在整個國民經濟運行的大背景之中，從戰略目標上總體把握，統籌安排。首先應調整政策，在國民收入分配格局上向“三農”傾斜：增加對農村公共產品的供給；增加對農村的公共服務，把施惠重點放在農村，把農民受惠作為中心。其次，應調整城鄉經濟社會發展戰略，實現城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補；實現城鄉工業一體化、城鄉市場一體化，以工業化帶動城鎮化，最終實現城鄉一體化。與此同時，大力推進農村經濟社會制度創新，逐步建立有利于廢除城鄉二元結構的現代農村制度，切實轉變城市傾斜，給農民真正的國民待遇，建立城鄉互動、體現公平、良性循環、共同發展的一體化體制。

二、統籌城鄉經濟社會發展的理論和實踐依據

恩格斯在他的《共產主義原理》中就提出了“城鄉融合”。英國城市學家埃比尼澤·霍華德在《明日的田園城市》一書中明確倡導“用城鄉一體的新社會結構形態來取代城鄉對立的舊社會結構形態”。20世紀60年代，美國著名的城市學家劉易斯極力主張建立城市中心，形成更大的區域統一體，重建城鄉之間的平衡，使全部居民都享受真正的城市生活的益處。經典作家的論述深刻揭示了城鄉融合、城鄉平衡、城鄉一體是社會發展的方向。然而世界經濟社會發展史，特別是世界發達國家工業化、城市化的進程，則明確地用事實告訴我們：城鄉統籌是經濟社會發展的必經之路。聯系我國經濟社會發展的歷程和現狀，統籌城鄉經濟社會發展已經成為我們的必然選擇。

首先，我國工業化進入中期階段，客觀上為城鄉統籌創造了前提和條件。根據世界經濟發展的普遍規律：工業化發展通常經過三個階段，即依靠農業積累建立工業化基礎的初期階段，工農業協調發展的中期階段，以及工業支持農業發展的實現階段。工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，經濟增長的動力機制主要來自于非農產業，不再需要從農業吸納資本等要素。農業應獲得與工業平等發展的機會與權利，并成為接受“補助”的部門。這個階段就是二元經濟結構向一元經濟結構轉換過渡，工農、城鄉關系開始改善的階段。根據專家們對我國人均GDP或GNP、產業結構、就業結構和城鎮化水平等四項工業化發展指標的衡量：2002年,人均GDP按匯率計算，為970美元。農業與非農產業的產值結構大約為15:85，農業與非農產業的就業結構大約為50:50。城鎮化水平約為38%。國際經驗反映出的工業化中期階段：人均GNP由700美元上升到1500美元之間，農業在GDP總值中的份額由25%下降到15%之間，農業人口就業份額由55%下降到30%之間，城市人口份額由35%上升到50%之間。通過比較分析，可以判斷中國已進入工業化中期階段。我國現在實行城鄉統籌既適逢其時，和工業化中期階段城鄉關系基本特征相適應；又頗具超前眼光。

其次，城鄉統籌是解決“三農”問題的迫切要求。農村改革從家庭承包責任制起步，到推動農業市場化、產業化，加快農村工業化、城鎮化等等，一系列改革使一個13億人口的東方大國告別了貧困、解決了溫飽。進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新時期，工業化在加速，城市化在推進。東部已率先邁開現代化建設步伐，西部正蓬勃興起大開發熱潮。然而，計劃經濟年代城鄉差別發展的舊戰略和城鄉失衡的舊體制仍在阻礙現代化建設。工農差距、城鄉差距、階層差距和地區差距日趨擴大。城鄉之間形成四個鮮明的反差：一是不斷擴張規模、正在走向信息化和技術資本密集型的工業與小規模分散經營、勞動生產率低下的農業形成鮮明反差。二是高樓拔地而起、面貌日新月異的城鎮與生態環境惡化、面貌變化不快的農村形成鮮明反差。三是收入持續增長的城鎮居民與收入低水平徘徊的農民形成鮮明反差。四是經濟加速發展、社會日趨文明的東部沿海地區與經濟社會發展緩慢的西部地區形成鮮明反差。要從根本上解決這個問題，必須實行城鄉統籌，促進共同發展。

第三，城鄉統籌是解決城市問題的重要措施。城市傾斜的二元政策，引起了城鄉結構失衡，導致了嚴重的三農問題。反過來，這些問題又限制了城市化的發展，成為國民經濟發展的瓶頸制約。比如城鄉收入差距過大，農民太窮，造成需求不足。正是農民購買力不強，導致工業產品過剩。同樣，也因為城鎮人口過少，造成農產品的過剩?？梢?，農業、農村、農民的問題，也是城市不可回避的問題。解決這些問題，必須城鄉統籌，建立互補互促、協調統一的新型關系。這不僅是解決三農問題的戰略選擇，也是解決城市問題的重要措施。

第四、城鄉統籌是全面實現小康社會目標的根本途徑。2000年底，我國已總體實現小康，進入全面建設小康社會的新階段。但這個總體上的小康是低水平的、不全面的、發展很不平衡的。這個總體上的小康只是兩個平均的概念。一個平均概念是GDP的總量比1980年翻兩番，一個是全國人均GDP達到800美元。這個平均數掩蓋著一個非常大的城鄉反差。比如說，城鄉居民之間的收入差距去年達到了1：3、1。這就表明總體上的小康概念，不等于全體人民都進入小康。實際上農村還有相當數量的農民沒有達到小康標準。全面建設小康社會，不能用非常高的城市居民收入和農民低收入的平均數來顯示小康水平，而應該使城市和農村協調發展，使農民收入有更高的增長?，F在如果還不能統籌考慮工業和農業、城市和農村，支持農業和農村的發展，要想全面建設小康社會，是根本做不到的。

三、統籌城鄉經濟社會發展需要重點解決的問題

隨著我國改革開放的擴大，社會主義市場經濟的發展和綜合國力的增強，維系城鄉二元社會結構的經濟基礎已根本動搖；維護城鄉差別的社會環境已根本改變，城鄉統籌勢在必然。按照城鄉統籌思路，既要使城鄉經濟社會資源優化配置，又要使城鄉經濟社會結構全面轉換；不僅要調整政策導向，而且要調整發展戰略；建立城鄉一體化的經濟運行機制。就當前來看，應重點解決好以下幾個最突出的問題：

第一、在解決城鄉收入差距問題上突破。城鄉居民收入差距不斷擴大，已成為中國經濟發展中最令人關注的焦點。改革開放之初的1978年城鄉居民收入差距為2.57:1，1983年一度縮小到1.7:1。而后，國民經濟高速增長，收入差距不但沒有縮小，反而不斷擴張。2000年擴大到2.8:1，2001年為2.9:1，2002年則達到3.1:1。如果將城市居民享受的住房、醫療、教育、交通以及公共服務計算在內，城鄉居民真實的收入差距大約在6：1左右。如此嚴重的收入差距，一是農業生產力落后所致，二是工業化進程中的二元經濟結構所致。按照城鄉統籌的思路，首先應調整城鄉就業結構，打破城鄉勞動力在政策上、制度上的界限，按市場經濟法則，建立城鄉統一的就業制度和開放、競爭、有序的勞動力市場，拓寬農民就業渠道，擴大就業規模，減緩農村勞動力無限供給帶來的壓力，把致富農民與轉移農民、減少農民結合起來；其次應調整國民經濟分配格局，通過糧食直補等辦法，建立國家對農業的支持保護體系，創造增加農民收入、縮小城鄉居民收入差距的外部環境。鑒于我國農村居民數量太多，國家財政實力還不夠強大，要30%多的城里人扶持和幫助60%多的農村人，一時還有很大難度。因此，應從多方面確立戰略性的長期的富民政策，實現長富于民，藏富于民，讓農民“有其利”，進而構筑農民收入持續穩定增長的機制。

第二、在解決經濟社會公平問題上突破。長期以來，國家為確保工業化從農業吸取最大數量的低價農產品和農業剩余，確立了城鄉分割的戶籍制度，以及由此派生的住房、糧食供給、醫療、教育、就業等制度。改革開放后，持續二十多年高速發展，但國民經濟分配重工輕農、重城輕鄉的格局并沒有改變。農民的國民待遇始終未能解決，負擔卻越來越重。據有關部門統計，農民在工業化建設中貢獻了6000億元左右的資本，城市化進程中因征地又損失近兩萬億元。這對農民很不公平。按照城鄉統籌思路，應從根本上調整國民經濟分配格局，逐步實現工業反哺農業：國民經濟初次分配中可通過稅費改革減輕農民負擔，國民經濟再次分配可通過轉移支付，在要素投入方面向農業、農村、農民傾斜。當然，實現城鄉之間經濟公平的同時，還應在政治上善待農民、尊重農民，讓農民當家作主，實現農民“有其權”，給農民平等的發展機會和國民待遇。

第三、在解決城鄉共同發展問題上突破。城鄉共同發展是縮小城鄉之間經濟社會各種差距的重要前提和治本之策，也是當前和今后解決城鄉之間矛盾和問題的最佳選擇。總結我國改革開放和現代化建設的實踐經驗，按照城鄉統籌思路，解決“三農”問題，應以“三化”帶“三農”：即以工業化帶動農民收入提高，以城鎮化帶動農村勞動力轉移，以農業產業化帶動農業經濟效益增長。農村工業化、城鎮化和農業產業化是辨證的統一體。工業化居于主導地位，是城鎮化和產業化的核心；城鎮化是工業化和產業化進一步擴張的載體。農村工業化不能停留在承受城市工業擴散、與城市工業配套，停留在以勞動力密集型中小型工業、傳統工業為主的分工階段。應提到國家新型工業化層面整合并軌，使鄉鎮企業與傳統工業分離，轉變為“現代工業部門”；使從業人員與傳統農業分離，成為一支現代產業隊伍。農村城市化不要盲目反對大城市發展戰略，也不要把小城鎮戰略過于理想化，而應采取多元化、低成本發展戰略，實現城市城鎮全面發展，實現農村勞動力向城市、城鎮轉移的低成本和城市、城鎮建設的低成本，以便大批農村勞動力順利轉移。

四、統籌城鄉經濟社會發展的目標

實行城鄉統籌，從長遠目標看，應通過一系列制度創新，建立與市場經濟體制相適應的城鄉一體化的經濟社會秩序，解決制約農村、農業發展和農民增收的體制性、結構性矛盾，促進城市與農村，工業與農業協調發展，共同進步，實現城鄉一體化。

城鄉統籌呼喚著我國新一輪改革，實現經濟社會制度的全面創新。城鄉一體化，要實現城鄉平等、和諧發展，不可避免地要觸動傳統經濟社會的體制根基。20多年來，我們堅持以市場化為目標的改革，但并未完全改變城鄉不平等的制度。當前社會經濟發展面臨新的失衡，也充分說明以前的改革仍是一個“半拉子工程”。按照黨的十六屆三中全會的精神，新一輪改革應以城鄉一體化為目標，建立有利于逐步改變二元經濟社會結構的現代農村制度?；谖覈洕鐣l展極不平衡主要表現為城鄉差別、地區差別，現代農村制度應該體現城鄉一體化和區域一體化的方向，體現多元化、多樣化的指導思想。基于社會不平等集中表現為農民階層與其他階層之間的地位之差、權利之差、能力之差和收益之差，現代農村制度必須賦予農民階層國民待遇，賦予農民平等的人權、財富分配權和公共產品、公共福利的共享權。當務之急應建立產權多元化和依法流轉的農村土地制度，城鄉統一、自由遷徙的戶籍制度，平等競爭的勞動就業制度，平等稅權的所得稅和商品稅制度，向農業、農村、農民傾斜的財政體制，滿足農業、農村、農民需求多樣化的金融體制，以低保、養老、醫療為重點的社會保障制度，農村教育優先的教育體制，政府為主體的農業科技體制，政府主導、符合經濟發展水平的醫療衛生體制等。

城鄉統籌的最終目標是城鄉一體化。這是現代化和城市化的高級階段，是城鄉互相吸收先進和健康因素、擯棄落后病態、相互融合、雙向演進的過程。需要指出的是，城鄉是不同的空間區域，必然有不同的特點和各自的優勢。差別是永恒的，是無法消滅的。因此，城鄉一體化不是鄉村都變為城市，更不是城市鄉村化，它將在保留城鄉特點的基礎上，創造平等統一的新型城鄉關系，營造城鄉經濟社會協調發展的氛圍和城鄉生態相互適應的環境。