中改院改革形勢分析會專家觀點摘要

導語：中改院改革形勢分析會專家觀點摘要一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2004年4月17日，中國（海南）改革發展研究院在北京舉辦農村土地制度創新與農民組織發展——中改院改革形勢分析會。中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文，中國（海南）改革發展研究院執行院長遲福林，以及來自農業部、國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國人民大學、中國農業大學、《經濟社會體制比較》雜志社等部門和機構的20余位領導、專家、學者出席了會議。會議由中國（海南）改革發展研究院農村所所長、浙江師范大學農村研究中心主任王景新主持。會議圍繞“農村土地制度創新與農民組織發展”這一主題進行了討論。現將專家主要觀點摘要如下（按發言先后順序排列）：

王景新（中國(海南)改革發展研究院農村所所長、浙江師范大學農村研究中心主任、教授）：

近年來做農村調查，我們感覺到“三農”問題之所以再次引起全社會的關注，似乎都與土地制度和農民組織有直接或者間接的聯系。

關于農村土地制度。我認為，家庭承包經營制度是一項沒有完成的土地制度改革，它存在著歷史的局限性和改革的不徹底性。在現有的制度框架下，要真正“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，有兩個問題是明確需要解決的：一是在集體成員共有的條件下，如何解決“穩定”與“調整”的關系；二是共同共有的產權的排他性很差。

我認為，可以采用農民集體成員“按份共有”的形式改革農村土地制度。具體有三點，一是以“起點公平”的原則和真正“賦予農民長期而有保障的土地使用權”為立足點和出發點，將農民集體所有的土地，按照一定時限（比如第二輪承包起始）的集體成員平均分配承包；二是把“30年不變”拓展為“長期不變”，實行承包農戶“永佃”；嚴格實行“生不增、死不減”政策和“不得調整土地”的法律規定，切斷新增人口與土地的聯系；三是用相關法律將農民“長期不變的土地使用權”界定和規范為“農民私有財產權”，納入私有財產保護范疇，從根本上屏蔽外來侵權。

關于農民組織的發展。我認為，現有的農民組織建設可分為四類進行研究：一是村民委員會、黨支部這樣的正式組織；二是現在正在發展中的農村合作經濟組織；三是農民自發的維權組織；四是農村的功能性組織，它們并不一定具備完整的組織結構或形態，但卻很有動員力。

陳錫文（中央財經領導小組辦公室副主任、研究員）：

一是關于土地制度問題。現在的土地問題主要包括兩個方面,即農村集體經濟組織內部的經營體制問題和農村土地征用問題。前者從農村土地承包內部看，有兩個問題一直沒有說清楚，即農村的土地承包權到底是什么權利，以及農村集體經濟組織成員是個什么概念。這使得農村土地問題和組織問題交織在一起，成為一個體制的問題。而后者，我們的土地法律是世界上最好最嚴的，基本上涉及耕地的事都由國務院審批。但執行的情況卻不是這樣的，在實際中每一級政府都能對土地進行審批。因此，我們一方面要研究政策和法律文本；另一方面，更重要的是要營造執法落實的環境。

二是關于農民組織問題。我認為，我國農村不是沒組織，而是組織程度極高，但那個“組織”是遺留下來的，因此它的性質和功能都偏向于內向型管理，是政府行政體制延續的組織。現在農村需要的是外向型、經營型的組織。這對于立法機關來說有一定的難度，但我覺得現在時機逐漸成熟，特別是這次的稅費改革將對此起到極大的促進作用。

任大鵬（中國農業大學人文與發展學院法學教授）：

關于土地制度創新問題。首先還是一個老話題——地是誰的，誰有權去創新。按照“承包”這個詞，肯定就要有發包的。但承包法試圖回避這個問題，而從承包權的物權屬性上考慮；二是承包權的體系問題。從法律意義上講，它有一個權利關系，我們可不可以理解為承包權是成員權或身份權，或者分出一個層次，把承包權作為一個前提，把流轉、經營、使用的權利成為承包權中的一種關系；三是土地管理法中的矛盾。土地管理制度的核心問題就是控制耕地的使用。講到實行最嚴格的耕地保護、用途管制制度，在現在看來，也起到了一定的作用。但它在一定意義上沒有能夠體現土地的產權屬性，因此在法律關系上就使用不順了。

關于農民組織創新問題。第一，合作社的性質。在現實里有很多所謂的合作類型都稱為合作經濟，但經濟學角度與法律角度存在著沖突：經濟學家強調是一種合作經濟，而不是一種組織形態，但立法機關仍然把它作為一種經濟組織來認識；第二，關于農業合作經濟組織法的性質，涉及到該法是程序法，還是其他，即是“農民合作經濟組織的法”，還是“農民合作經濟的組織法”，或統稱為“農民合作經濟組織法”，這個斷句怎么斷有很大的差別。一方面，組織法認定條件環境，它涉及內在機構設計、對外關系、責任關系等，而另一方面的功能就是程序法，比如登記、解散、清算等，這一系列問題都需要在這個法里解決。實際上，我們講“合作社”就很清楚了，“合作社的法”就是一個“組織的法”；第三，關于立法的理念問題。現有的大量文獻對合作社的定義，最后的落腳點是一種企業。這可能會導致一種錯誤的傾向，合作社本來是考慮農民的土地聯合，是一種合理壟斷，將來我們在反壟斷立法的時候對它要豁免；如果把它歸為一個企業，它所享受反壟斷的豁免就不存在。這樣我們搞出來的就不是合作社的東西，而是農民組織的其他問題。

張紅宇（農業部產業政策與法規研究司副司長）：

第一，土地問題一直是中國“三農”問題的核心，在任何時候這個問題都是一個熱點、重點和難點。不管過去、現在、還是將來，土地的三個功能是存在的：一是生存功能或保障功能；二是收入功能，在目前農民收入多元化的情況下，土地收入依然占到60％；三是就業功能。

第二，中國農民土地的問題在于所有權很重要，但是使用權相對于所有權來講恐怕更重要。因為，農民從來不講所有權，而只注重使用權。我們能不能不討論所有權，而把使用權（包括占有、經營、收益、處置）發揮得淋漓盡致，即土地可以出賣，可以抵押，可以通過抵押獲得其他經濟的手段，可以轉讓、轉租、租賃。

第三，要聯系實際，通過實際的例證來表明土地使用權。從去年下半年到現在糧食緊俏，土地的承包又出現新的問題了。去年以前土地包都包不出去，還要倒貼，今年全部倒過來，過去包到地的紛紛包不下去了，沒有簽到土地承包合同的現在回來要地了。以前地越種越少，現在補貼了，地又越來越多了，你說怎么處理?補貼是按計稅面積計算，那么計稅面積怎么核實？這是現實的問題。

第四，關于農民組織。全國人大計劃明年出臺《合作經濟組織法》，其中最關鍵的是立法的目標是什么，是通過推動法律建設來推動農村合作經濟組織的發展，還是認可這個組織，規范這個組織，這是不一樣的。但是有一條，農民要組織起來。

韓俊（國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員）：

現在我國農村土地制度存在的主要問題表現為四個方面：一是農民集體所有實質上是一種所有權主體缺位的所有制；二是農民土地承包權的性質尚不夠明確；三是農村土地使用權流轉制度不夠健全；四是現行土地征用制度對農民明顯不公。

針對我國農村土地制度中存在的問題，我認為，完善農村土地制度應該做好五個方面的工作：一是將土地農民集體所有制明確界定為農民按份共有制；二是明確界定農民土地承包權的物權性質，使農民真正享有永久占有、使用土地的權利；三是培育土地使用權市場，建立“依法、自愿、有償”的土地流轉機制；四是土地征用既要保證國家為了公共利益的需要而用地，又要給農民以公平的補償；五是允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉。

徐小青(國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員)：

關于農村土地。農村土地問題，從現在的制度來看，實際上產權是清晰的:村民小組集體所有，憲法已經規定。要是討論產權類型，不能說誰好誰不好，而是說哪個更適合我國國情。越南想學中國的團體共有制，結果學不了，它管不住鄉村干部，干脆宣布國有，租給農民一百年。所以我想國家所有、團體所有、私人所有這三種形式，如果有機會的話都可以試一下，尊重農民的選擇，在我們國家到底是怎么樣的制度更好。

關于農民組織。現有的村委會和村小組的關系，各個地方不一樣。在云南有個鄉，村民小組就比村委會厲害。基層干部對我們說，村委會是空的，干什么都得跟村民小組談判。剛才大家談到新組織和老組織的問題，到底是組織法、還是什么的組織法，立法目標是什么，或者說它會不會演變成新組織等。我想，應該把法學家和經濟學家研究的兩個優點結合起來，研究這些組織將來有沒有生存的環境，如果沒有生存環境，就應該用新的組織替代它。現在這些組織還都在運行，那么現在到底運行得怎么樣，又該如何發展和完善呢？

嚴瑞珍（中國人民大學農村發展研究所所長、教授）：

第一，農村組織。農民組織實際上只有兩大類，即政治組織和經濟組織。在中國搞帶有政治性質的農民組織很難。日本農協是經濟組織，但是它起到了團體壓力這么一種作用，這種情況對中國比較合適。我們重點還是搞合作社，但是它要帶有農民組織團體壓力這種功能，因為這比較現實。

第二，土地制度。現在貫徹承包法很困難，確實需要我們反思。目前很多人都是從法這個角度度考慮它的合法性、完善與否等問題。實際上，有沒有組織實施的載體，農戶承包制在現在這個情況下合適不合適等都需要思考。家庭承包責任制在歷史上起了很好的作用，但它到底適應不適應現有生產力發展的水平，它是不是已經成為生產力發展的阻礙，有沒有必要進行更新，從而適應新的生產力的發展呢？我們講“長期的”、“有保證的”，那么到底長期到什么時候？能不能有一些發展的思路呢？例如，現實中已經出現了很多新的形式，大戶承包，公司加農戶，股份制農業企業，現代農場等等，我們能不能對這些作進一步的研究，從而說明現在的生產力已經發展到一定程度了。

第三，土地所有權問題。現在對這個問題議論比較多，我們能不能允許地方進行各種各樣的實驗、試點，將來用事實來說明呢？

第四，土地非農化過程中的兩個問題。一是控制土地、保護耕地的問題。現在采用土地二級市場的方式基本上還是可以的，能夠起到控制土地的作用。二是非農化土地的價值實現問題。土地的價值是按地租的資本化來算的，說到底，它是土地的價格，是從事農業生產的收益，這個意義上的土地價格是很低的。但農業用地非農化以后，用于公共設施的建設，地租是由公益事業的收益來決定的，這個意義上的土地價格就很高了。這樣工業地租跟農業地價之間就有很大的差距。

曹建海（中國社會科學院工業經濟研究所投資與市場研究室主任、研究員）：

現在我國的土地問題已經相當嚴重，例如地價飆升，不僅加大了企業和消費者的負擔，甚至可能在城市形成一批“負資產”所有者。從這個意義上說，土地制度創新不能僅僅限于討論“能夠怎么樣”，“應該怎么樣”則變成了一個很現實的問題。

第一，土地有一個理想的利用模式。土地合理使用在制度上有三大基石：一是明晰的平等的所有產權；二是對土地利用的必要管制；三是對土地及其房產的征稅制度。

第二，中國土地制度的特征及其效應分析。我國土地制度的特征就是國有化，而且不可回轉。這一特征造成了四個方面的影響：一是土地統計不清楚；二是中國目前成了規劃師的樂園；三是土地資源的嚴重浪費；四是土地的嚴重污染和資源損失。

第三，中國土地市場的描述。大體分為城市市場與農村市場。城市市場是政府壟斷下的土地市場，又分為兩個部分：一是土地資源市場即征用市場；二是政府土地專賣市場。農村的土地制度是依附于土地征用制度和行政壓制下的集體所有權。土地壟斷的結果導致了一系列的宏觀問題，地價這樣增長下去會導致土地市場的最后崩盤。土地市場一旦崩盤，經濟也會崩盤。現在有一種流行的觀點，把土地出讓金放到物業稅當中，這樣可以降低房地產的價格，但我認為這樣做的結果是與土地市場化背道而馳的，離市場化將越來越遠。因為，如果把土地價格當成了稅收的一部分，是否意味著我們又回到了“普天之下、莫非王土”的時代了。

朱守銀(農業部農村改革實驗區辦公室綜合處處長)：

第一，對農村土地隨便要、隨便征、隨便用，首先就是一個問題。只有無主財產才可能出現這個問題。在這里，產權的外部性是產生問題的根本原因。

第二，國家征用的目的是什么。現在征用土地上存在兩個問題：一是國有、非公有沒有區分；二是農村城市沒有區分。

第三，由于產權不清晰而帶來的土地糾紛解決機制的問題。土地承包法出臺以后這個問題越來越大。二輪承包是96年就開始的，土地承包法去年剛實施，原來發包按照什么方案？那個方案到現在還有沒有效力？現在糾紛確實很多，農民與農民，農民與政府，農民與企業都存在糾紛。而解決糾紛的渠道也很復雜，兩個農戶之間如果能協商解決的話，那就不是大糾紛；農戶與村組織之間的那種糾紛需要有一個調節機制，當事人一方作為調節主體；第三就是仲裁，但我們又沒有仲裁體系；最后一個是訴訟，這個成本太高，而且是在仲裁不服的情況下才訴訟。

孫寬平(《經濟社會體制比較》雜志社執行總編)：

從改革開放到今天，我國每一階段的改革和發展都必須考慮到農民問題和農村問題。從對目前面臨問題的分析，我認為，農村政策的制定不是一個單方面的問題，它牽扯到許多相關的問題。

第一，目前我國農村要在農民承包土地的基礎上進一步確立明晰而又穩定持久的土地經營權就面臨著兩個方面的問題，一方面是農村集體成員不確定性的內部約束問題。農村土地是按照人口平均劃分承包的，但隨著集體預留機動地的減少或者沒有預留機動地，農村人口的變化造成了農民承包經營的土地經常變動，在這種內部約束的條件下，在成員無限變動的情況下，如何穩定農民的承包經營權呢？另一方面，在城市化急速推進的過程中，在城市急劇膨脹的情況下，許多中小城市發展迅速，甚至一些縣的中心城鎮急劇擴大，在這種情況下，如何保護農村耕地和穩定農民對承包土地的支配權益呢？

第二，要解決農村問題和農民問題需要農民組織。一方面農民家庭經濟與市場對接需要中介組織組織農民的經營活動，另一方面農民要維護自身利益、有效地表達和反映自身利益，對國家政策和法律制定以及對當地政府行政行為提出建設性建議也需要農民組織。現在的關鍵問題是農民組織性質的定位，是一個單純組織農民進入市場的企業化的經濟組織，還是組織農民維護自身利益的政治性組織，還有一個現實的問題是新建的農民組織如何與原有的農村農民組織銜接和協調。如果是一種單純的經濟合作組織，還難以起到維護農民權利的作用，如果要在現有的基層組織之外另外建立新的農民自治的維權組織，這里就有一個政策問題，有一個制度安排問題，還有一個經費來源問題。

另外，農民新的維權組織如何建立，如何保持有效運行，如何與政府主管部門之間形成積極的建設性的溝通機制，如何維護自己的自治地位，而這其中的政策底線、政治底線又是什么，都需要認真研究。

于建嶸(中國社會科學院農村發展研究所教授)：

第一，關于研究方法的問題。我認為，作為一個課題研究，如果要創新的話，就不能只揣摩“上面”的意見，而要多關心農民的意見，社會所能承受的底線。因為，中國二十年來農村所發生的改變，都是農民逼出來的。只有那些能滿足農民真正需要的行為才能算真正的改革成果，而只有能真正反映這種社會現實的研究才能出真正的理論成果。也就是說，我們做這個課題研究，需要更多地去關注農民的意見，看農民需要什么。這才是最重要的。

第二，關于農民組織方面的問題。農民組織化問題是一個十分重要的問題，但又是一個很難研究的問題。可中國農村要實現現代化，農民要走向市場，需要解決一個組織化的問題。真正關心中國農村發展和進步的學者也就有責任有義務去研究這個問題。比如現在有的地方出現農民要求成立農會的問題，學術界就不敢研究。實際這是農民尋求利益表達的一種訴求。湖南衡陽縣的農民要求成立農會的一個重要目的就是要監督縣鄉政府忠實地執行國家的法律和政策，以維護農民的合法權益。盡管此事最初遇到了困難，但在引起社會關注后，政府改變了看法，不再將這些減負上訪代表看成對立面了，而是把他們當成可協商的對象。同時，這些減負上訪代表也幫助政府做一些如計劃生育等方面的工作，而且效果很好。我認為，這實際上就是農民抗爭的結果，而建立社會協商制度，正是農民所追求的目標。這說明，我們研究這些事實上存在的農民組織，對于解決現在越來越嚴重的社會沖突是十分有意義的。而要研究這些敏感的農村政治問題，只要堅持對農民有利、對社會穩定發展有利這兩個原則就沒有什么可怕的。公務員之家版權所有

遲福林（中國(海南)改革發展研究院執行院長、教授）：

第一，“賦予農民長期而有保障的土地使用權”的問題。應該看到，現在這個問題的狀況比十五屆三中全會提出來的時候更加嚴重，更成為一個全局性的問題。現在農村的經濟糾紛、社會糾紛，包括農民同基層政權組織的矛盾，都同土地直接或間接地聯系在一起。從這幾年急劇發展的情況看，能不能夠把賦予農民的土地使用權落實，已經不是中央需求的問題，而是農村經濟社會矛盾所引發的、社會所累積的一件大事情。

第二，近年來土地問題越來越多，原因就是近幾年來，尤其是這兩三年，城鄉二元制度的安排，在整個社會發展過程當中，在市場化進程中的矛盾越來越突出，主要涉及到五個大問題：一是城鄉統一，實現農民土地使用權的物權化；二是實現農民在集體經濟組織中的產權主體地位；三是解決土地資源自主配置與國家利益的矛盾；四是解決土地補償問題的關鍵是提高農民的談判地位；五是要創造好的制度環境，保障農民基本的公共產品供給。

總的來看，要以落實“長期而穩定的土地使用權”為重點，打破城鄉二元結構，盡快在這個方面取得突破，農村的發展和穩定才能有保證。不然，這個矛盾會越來越深。