國土局集體土地使用權登記會講話

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編者按：本文主要從嚴格執行土地出讓新規定，節約集約用地；提高認識、認真組織，積極推進我市農村土地確權發證工作兩點進行講述。其中，主要包括：嚴格土地管理、加強土地調控、規范用地秩序、房地產用地的新規定、完善工業用地出讓制度、土地出讓應注意的問題、明晰的產權界定是實現農村產權改革、當前我市農村土地所有權及使用權登記的現狀及存在問題、開展我市農村集體土地確權登記的幾點意見、土地權屬是土地管理的重要內容等，具體材料請詳見。

同志們：

根據局黨委的安排，在今天會上我講兩方面內容：

第一：嚴格執行土地出讓新規定，節約集約用地

一、為了全面落實科學發展觀，國務院關于嚴格土地管理、加強土地調控、規范用地秩序的重大決策。近期國家相應出臺了一系列措施辦法和調控手段。在“雙保”前提下，積極服務，保障發展需要，促進土地資源節約集約利用，提高土地使用效益。重點體現在以下幾個方面：

1、按省政府辦公廳《關于進一步加強土地利用管理工作的緊急通知》川府辦發電【2010】1號文件要求：一是加大處理批而未用土地工作力度，對20**-20**年所有征而未供、供而未用土地進行清理統計，并提出處理意見，于2010年6月25日前需報送省廳匯總報省政府；二是堅決清理整改高爾夫球場建設等國家禁止性項目。各縣區要嚴格按國土資源部印發的《限制用地項目目錄（20**年增補本）》和《禁止用地項目目錄（20**年增補本）》（國土資發【20**】154號）文件的要求，對禁止用地項目一律不得辦理供地手續；三是著力提高各類開發園區（工業集中發展區）的開發利用水平，要求園區中生產性用地比例原則上不得低于其總用地規模的70%，強化用地定額、投資密度、投資強度、產出效益指標管理。從2010年后，省廳將對開發區節約集約用地進行專項評估并向社會公示；四是重申工業用地必須嚴格實行招拍掛制度，且出讓價格不得低于《全國工業用地出讓最低價標準》，這是我們供地程序不可觸碰的高壓線，希望各縣區重視。

2、根據省廳《四川省開發國有建設用地使用權出讓合同專項清理工作實施方案》（川國土資發【2010】17號），本次重點清理商品住宅用地出讓合同簽訂、履行情況；廉租房、經濟適用房等保障性住房用地劃撥決定書的核發、履行情況；閑置土地清理及處理情況；土地市場動態監測與監管系統運行情況。請各縣區嚴格按市局61號文件要求按時按要求進行清理工作、資料的報送工作。

3、國土資源部、省廳近期召開的會議明確要求：對國家、省、市重點建設項目和廉租房、經濟適用房、棚戶區等保障性項目必須保障供地，這是一個政治任務，請各縣區務必確保保障性住房的用地。

二、房地產用地的新規定

一是房地產開發用地單宗地面積。11月12日，國土資源部發出通知，對各類城市商品住宅項目單宗用地規模提出明確上限——小城市（鎮）7公頃，中等城市14公頃，大城市20公頃。也就是說，小城市單宗住宅用地規模不得超過105畝，中等城市不得超過210畝，大城市不得超過300畝。

二是土地首付款必須高于土地總價款的50%才能，簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，全額繳清土地總價款后才能辦理國有土地使用權證。

三是依法取得建設用地規劃許可證后，才能辦理建設用地批準書。

四是按瀘市府函【20**】170號文件要求，從20**年8月27日止競得的土地不再辦理土地分宗手續。8月27日前競得符合辦理分宗手續的截至日期為20**年12月31日。

五是加強商品房用地供后監管，要按國土資源部《關于部署運行土地市場動態監測與監管系統的通知》（國土資發【20**】284號）要求，將每宗地建設的開工、竣工和閑置等相關數據錄入土地市場動態監測與監管系統。

三、完善工業用地出讓制度

按國土資發【20**】101號文件要求，探索建立工業用地預申請制度，一是確定投資強度；二是明確準入產業；三是鼓勵建設標準廠房。

四、土地出讓應注意的問題。

一是程序規范，做到權屬明確，規劃清楚，依法評估，集體會審，方案審批，公開出讓。

二是條件具備。做到土地已征收并拆遷補償到位，道路、水、電、氣等必備基礎設施能滿足進場需要。

三是規劃范圍內有儲備土地和待拆遷地的出讓要慎重。

四是使用規范合同，明確雙方責任。

五是底價保密。

第二：提高認識、認真組織，積極推進我市農村土地確權發證工作

一、明晰的產權界定是實現農村產權改革，進行農村土地使用權市場交易流轉的基礎性條件

黨的十七屆三中全會在農村建設用地流轉方面已經取得了巨大的制度突破，決議提出：逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。

《中共中央關于國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》要求：“有序推進農村土地管理制度改革。”“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。”

當前集體土地所有權和集體建設用地使用權的界定不清、權利設置不完整以及權利內容不全，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權行使設定權利。因此，依法明確集體土地的所有權和建設用地使用權主體及權能也就成為了集體建設用地使用權流轉制度的基礎。農村集體土地所有權證書，是保障產權主體產權和利益的憑證。因此，我們可以借鑒成都等地試點的經驗，切實加快農村集體土地所有權和使用權的登記發證步伐。通過發證工作，明確土地所有權的主體，增強農民對土地財產權的控制、流轉以及收益的行為能力，從根本上促進農村集體建設用地的“公開、公平、公正”流轉。同時要加強集體土地使用權登記工作和信息公開制度建設。

農村土地確權發證，應當根據憲法和法律規定，以登記發證的形式，落實農村集體對農村土地的所有權、農村集體建設用地使用權和對宅基地的用益物權。在堅持農村集體土地所有權性質和農村基本經營制度不變的基礎上，確定由國土資源管理部門，統一開展勘界確權，統一進行公示頒證，統一創設流轉市場，讓農村土地統一享有與城市國有土地平等的權益。也就是要將農村土地產權量化，根據重新勘測，明確某村、社集體擁有土地的實際面積、性質、四至、用途等，給該村、社頒發《農村集體土地所有權證》；與規劃建設部門一起，對村民宅基地及農村建設用地使用權進行規范的測量，按照《土地登記辦法》的有關要求，頒發《農村建設用地使用權證》和《宅基地使用權證》。

二、當前我市農村土地所有權及使用權登記的現狀及存在問題

（一）農村集體土地所有權登記發證情況：

我市農村集體土地所有權登記發證一直沒有全面展開，主要制約原因是經費問題，全市農村土地面積約為1.2萬平方公里，如果要達到發證精度要求，必須要進行1：2000以上的大比例尺測量工作，每平方公里至少需要測繪費1.8萬元，共需2.16億測繪費用，還不包括登記發證所需的工作經費以及由此產生的權屬糾紛調處費用。

目前我市農村土地所有權登記發證工作主要在城市周邊及集鎮規劃區，最近開展的全國第二次土地調查工作中已經取得了約50平方公里的1：500比例尺測繪成果，當前開展農村土地所有權登記發證的目的主要是為了滿足征收農村集體土地需要。

（二）農村土地使用權登記發證的情況：

農村集體土地使用權發證工作主要是指農村宅基地發證和農村集體土地建設用地使用權證，我市四縣三區，農村宅基地發證基數約1**萬戶，自1996年開始進行農村宅基地登記發證試點工作以來，已經進行登記發證約53萬個，發證率達51%，主要集中在1996年至2000年我市各區縣開展農村宅基地發證試點工作期間進行登記的。2001年省政府公告要求農村宅基地發證最多收取20元工本費，隨后國家為了減輕農民負擔，出臺了一系列政策，要求農村宅基地發證最多收取5元證書費，之后農村宅基地登記發證基本停頓。由于部分農民有要進行宅基地初始登記和變更登記的要求，在國土資源管理部門沒有農村宅基地土地登記經費來源的情況下，20**年市國土資源局對農村宅基地登記發證經費進行了調查和測算，經請示市政府同意：三個區繼續開展農村宅基地登記發證由市財政補貼49元證工作經費，2005年市財政補貼三區辦證經費約15萬元，此后由于沒有形成機制，該項工作進行不好。

（三）存在問題：

一是經費需求量太大。宅基地登記發證按照最新的測算，辦理一個農村宅基地土地使用權證需要測繪人員到場測量，土地管理員到場進行權屬調查等工作，每個證書含工本費、權調費、測繪費、交通費、通訊費等多項開支約需要120元，因此要全面做好我市農村宅基地登記發證，需要一次性投入資金1.25億元。

集體土地所有權登記發證證書費不多，但由于范圍很大，需要的測繪經費較大，前面提到全市開展農村集體土地測繪需要測繪費2.16億元左右，如果加上權屬糾紛調查處理費用，預計還需工作經費1000萬左右。

二是政策存在瓶頸。關于農村宅基地辦證的有關法律法規、登記規范不是很健全，在辦理登記過程中會遇到很多沒有明確規定的事項。

三是群眾法律觀念淡薄，對土地確權工作不理解、不支持。認為辦理土地登記沒有多少用途，由于相關政策部配套，又不能抵押、轉讓也有很多限制條件，因此辦理土地登記缺乏熱情，積極性不高，給工作帶來被動，需要進行廣泛宣傳動員，完善配套政策。

四是歷史遺留問題多，土地權屬糾紛解決難。在計劃經濟體制下，無論國家還是集體對土地權屬普遍存在重視不夠問題，致使遺留了村與村、鄉與鄉地邊不清，村與國家土地界線不明等土地權屬糾紛問題。改革開放后，特別是隨著市場經濟體制的確立，土地的價值日益顯現，這一糾紛更加突出，村與村、鄉與鄉、甚至縣與縣為爭地鬧的關系十分緊張，有的甚至產生械斗，矛盾化解十分困難。長期以來，農村宅基地這塊由于審查管理不是很嚴格，造成少批多建，未批先建的情況比較普遍，由于時間跨度很大，違法占地查處比較困難。

三、開展我市農村集體土地確權登記的幾點意見

（一）立足現實，積極推進，穩妥實施，分步到位。

基于我市這種經濟部發達地區，農村土地產權改革和土地權利流轉缺乏必要的利益驅動，但要是農村有一個良好的發展前景，農村的產權改革是勢在必行，開展產權登記既是一個基礎性的工作又是一個最難的突破口，因此縣區政府必須對此高度重視，加大宣傳力度，統一思想，制定長期的實施計劃，要積極探索農村產權改革的路子和方法，按照《中共中央關于國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》“力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。”的要求，我市要用三年的時間分布實施到位，最終實現全市農村產權登記發證工作的全面完成。

2010年作為試點年，農村集體土地確權發證工作根據省政府下達的目標考核要求江陽區和龍馬潭區要全面完成農村集體土地所有權、建設用地使用權和宅基地的確權登記工作，其他區縣可以結合新農村建設試點村開展，納溪區完成新農村建設示范片五個鎮21個村225個社的農村集體土地所有權和集體建設用地使用權以及14022戶農村宅基地頒證工作；瀘縣完成新農村建設示范片三個鎮20個村194社的農村集體土地所有權和集體建設用地使用權以及18202戶農村宅基地頒證工作；合江縣完成新農村建設示范片四個鎮22個村203個社的農村集體土地所有權和集體建設用地使用權以及17000戶農村宅基地頒證工作；敘永縣完成新農村建設示范片四個鄉鎮11個村67社的農村集體土地所有權和集體建設用地使用權以及67**戶農村宅基地頒證工作；古藺縣

完成新農村建設示范片三個鄉鎮12個村75個社的農村集體土地所有權和集體建設用地使用權以及6**3戶農村宅基地頒證工作。除此之外，我們還將開展城市和縣城規劃區所涉及的農村集體土地所有權和使用權確權登記發證工作。

在2010年取得經驗后2011年全面鋪開，針對不同地域的實際情況，研究新的對策，加大農村土地所有權和使用權的登記發證工作，2013年全面完成我市農村集體土地所有權和使用權登記發證工作，經濟比較活躍的區縣可以提前完成任務。

（二）統一實施，明確職責，避免重復投入和政出多門。

開展農村土地確權登記發證不是一個部門能夠完成的工作，需要黨委政府建立一個強有力的組織協調班子，建全統一的登記發證標準和工作程序，實現國土資源管理部門、規劃建設及房管部門以及農業部門的分工協作。

各級國土資源管理部門要以第二次全國土地調查所形成的《土地利用現狀數據庫》資料為依據，結合每年土地征收所作勘測定界工及土地整理、“雙掛鉤”建設的基礎測量按照《土地登記辦法》要求取得第一手資料，同時積極爭取財政投入，通過政府投資在城鎮規劃區開展1：500地籍地形圖測量，其他區域開展1：2000比例尺的地籍地形圖測量，作為農村土地確權登記發證的基礎資料，實現統一的頒證精度，既避免不必要的糾紛，又減少政府重復投入，節約資金。

在各級政府的統一領導下，積極和房屋管理部門研究農村宅基地登記的的相關規則，配合開展房屋測量和房屋產權登記發證工作，研究相關的土地配套政策，引導農民積極配合，申請領取《房屋產權證書》和《宅基證》。

各級國土資源管理部門要盡量抽調本系統的工作人員組成一個專門的頒證機構，在各級政府土地確權登記領導小組的指導下開展各項工作。

（三）加快政策研究，多方籌措資金，提供強有力的政策支持和資金保障。

1、開展農村土地確權登記，還存在很多政策上需要解決的瓶頸和現實中存在的難題，需要政策研究部門認真研究，也需要各級各部門在試點工作中進一步取得經驗。

2、當前開展農村產權登記試點最大的問題還是資金需求量很好的問題，要使農村產權登記真正做到無后遺癥，必須要求做到符合國家頒布的產權登記標準，即土地及房屋面積測量比例尺必須在1：500和1：2000之間，如果用更小比例尺測量權屬面積，勢將引起不必要的產權糾紛，造成登記后遺癥。建議測量資金由各級政府在土地收益中籌措，輔助以農口及其他資金。

權屬調查及分戶等工作需發揮農村基層組織的作用，通過宣傳工作，提高農村基層組織對產權登記的重要性和必要性的認識，調動農戶對宅基地登記的熱情，使他們能積極主動配合權屬調查工作，各級政府可以明確發文權屬調查屬于各級農村基層組織的工作職責，不需要支付調查費。這樣勢必減少很大一部分的權屬調查工作經費。

同志們：農村土地確權登記工作政策性強、涉及面廣，涉及農村千家萬戶，關系到廣大農民群眾的切身利益。國土資源行政主管部門和各級政府及相關部門應高度重視和全力支持，切實加強集體土地確權登記工作的組織領導，把集體土地確權登記工作作為當前一項重要工作，認真部署落實。嚴格依照法律、法規和政策規定，切實解決集體土地確權登記工作中存在的政策問題，嚴把集體土地確權登記關口。

土地權屬是土地管理的重要內容，是土地登記的核心環節，要把土地權屬放在土地登記的首要位置，確保登記的土地權屬準確、合法、有效。土地權屬的認定，必須嚴格把握有關法律和政策界限，依據國家有關法律、法規和規章進行，做到依法行政。沒有權屬來源或權屬來源不合法的用地，一律不予登記；權屬不清的用地，在權屬問題解決前，不得登記。嚴禁通過登記，使違法用地合法化。經過登記的土地，必須達到“權屬合法、界址清楚、面積準確”的要求。登記中遇到的具體權屬問題，應《確定土地所有權和使用權的若干規定》進行確權；土地權屬爭議，要在地籍調查和登記過程中及時解決，一時難以解決的，要依照《土地權屬爭議調查處理辦法》依法處理，并以處理結果作為登記的依據；復雜疑難的權屬問題，要研究解決辦法，妥善處理。