財政體制調整暨業務培訓會議上的講話

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同志們：

為貫徹落實黨的十七屆三中全會和2009年中央一號文件精神，促進我省縣域經濟發展，積極推進“兩個加快”，省委決定，今年在全省繼續深化和擴大擴權強縣試點工作。三月下旬，省政府召開了全省深化和擴大擴權強縣試點工作會議，對前一階段試點工作進行了認真總結，對深化和擴大試點工作進行了動員部署。今天，我們召開專題會議，主要任務是貫徹落實省政府會議精神，研究部署擴權強縣試點財政體制調整工作，對試點相關業務開展培訓。希望大家緊密聯系實際，著眼于改革試點工作的新要求，認真思考問題，深入研究討論，狠抓工作落實。下面，我講幾點意見。

一、充分認識深化和擴大擴權強縣試點工作的重要意義

我省從2007年7月開展擴權強縣試點以來，在省委、省政府的正確領導下，各級各部門加強組織領導，狠抓工作落實，改革試點有序推進，試點縣（市）管理體制機制基本建立，運轉效率得到提高，經濟實現又好又快發展，財政運行質量逐步提升，取得了明顯的階段性成果。按照中央要求，結合四川實際，省委決定今年再增加32個試點縣（市），這是省委著眼“加快發展、科學發展、又好又快發展”的全省工作大局作出的重大戰略決策，各級財政部門要充分認識試點工作的重大意義，樹立全局觀念，強化主體意識，全力推進試點工作。

（一）深化和擴大擴權強縣試點工作是促進縣域經濟發展的需要。

縣域經濟是國民經濟的重要基礎，是以城帶鄉、以工促農和城鄉經濟社會協調發展的重要平臺，縣域經濟發展的規模與水平直接決定著我省工業化、城鎮化和全面建設小康社會的進程。我省有全國最多的縣（市、區），縣域經濟在全省發展格局中占有更加重要的地位。當前，四川與全國發達地區的差距，主要體現為縣域經濟發展的差距。我省縣域經濟發展的最大實際是底子薄、發展慢、后勁差，經濟規模總體偏小，結構性矛盾突出，絕大多數的縣（市、區）仍然沒有擺脫“農業弱縣、工業小縣、財政窮縣”的發展困境。省委、省政府決定繼續深化和擴大擴權強縣試點工作，根本目的就是要對更多的縣賦予更大的經濟管理自主權，進一步明確縣級發展的主體責任，完善經濟發展的體制環境，拓展縣域經濟的發展空間，增強縣域經濟的內在活力，盡快形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣（市），為實現全省加快發展提供強大動力。

當前，加快縣域經濟發展，是擴大國內需求、保持經濟平穩較快發展的重點領域，也是推進災后重建、實現高起點發展的關鍵環節。一方面，我省低收入人群重點在縣鄉，推進農業產業化進程，加快中小企業發展，增加城鄉居民就業，對提高居民收入水平、擴大消費需求有直接的貢獻；另一方面，災后重建不是簡單復制，而是更高水平的建設、更高起點的發展。在推進重建的進程中，產業振興、技術創新和結構調整已經被擺在十分突出的位置，全面提高災區經濟發展質量將成為必然。目前，我省納入國家規劃的39個極重災和重災縣中，已經有15個縣（市）是擴權試點縣（市），因此，擴權強縣改革對推進我省災后重建進程同樣具有十分重要的意義。

（二）深化和擴大擴權強縣試點工作是提高行政運行效能的需要。

今年中央一號文件明確提出，有條件的省份要依法探索省直管縣的體制。這預示著我國的行政管理體制改革已經從精兵簡政、機構合并的內部調整，開始逐步擴展到減少行政層次的結構改革。盡管改革的過程還很漫長，但改革的方向已經明確，意義十分深遠。擴權強縣改革對提高行政效能的具體效果主要體現為三個方面：一是通過減少管理層次和審批環節，提高行政效率，優化政務環境，降低發展成本。據統計，擴權改革后，省與縣政府間公文傳遞時間由原來一般15天減少到了最多7天。二是通過省、縣直通對接，使我們的基層政府和管理單位能夠及時、準確、快捷地掌握上級的政策信息，減少了政策效力衰減，提高了政策的有效性。三是通過減少管理層次和審批項目，基層政府可以把更多的精力轉移到社會管理和公共服務上來，有利于推進服務型政府的建設步伐。

（三）深化和擴大擴權強縣試點工作是深化財政體制改革的需要。

完善省以下財政管理體制，加快推進省直管縣財政體制改革，是深化財政體制改革的重點，也是完善市場經濟體制的重要內容。對此，中央多次提出明確要求，全國大多數省份陸續開展了探索實踐。目前，全國有24個省（市、區）在800多個縣（市）開展了“省直管縣”財政體制改革試點，占全國縣（市）總數的40%左右。除四個直轄市及海南省本身就是省直管縣體制外，全國“省直管縣”管理方式主要有兩種：一是以浙江、湖北、安徽等省為代表的全面管理型，在財政管理的各個環節、各個方面全部實行省直管縣。二是以山西、遼寧、河南等省為代表的補助管理型，主要是對轉移支付、專款分配以及資金調度實行省直接管理縣，縣級財政管理體制仍然由市級確定。我省擴權強縣試點實行的是全面管理型財政體制。從近兩年的改革試點看，省、縣兩級政府間財權與事權關系更加明晰、合理，縣級財政管理的規范化、制度化水平不斷提高，基層政府發展經濟、強化管理的內在動力得到體現。

（四）深化和擴大擴權強縣試點工作是緩解縣鄉財政困難的需要。

縣級政府是統籌城鄉發展的基礎平臺，是政府加強社會管理和公共服務的主要陣地，客觀上需要不斷增強縣級財政的公共保障能力。近年來，在各級共同努力下，我省縣鄉財政困難得到有效緩解。2008年，我省縣級人均財力達到5.3萬元，所有縣（市、區）人均財力都超過了3萬元，在全國排名13位左右。但是，我省縣級財政仍然面臨基礎不牢、區域差異大、對上依賴程度高等突出問題，與基本公共服務均等化的要求相比還有很大差距。2008年，全省仍有112個縣（市、區）人均財力在全省平均水平以下，本次新增的32個試點縣（市）均低于全省平均水平。實施擴權強縣改革，就是要破除制約縣級財政發展的體制機制障礙，增強縣級自我發展能力，提高縣級財政的公共保障能力。

從我省試點情況看，通過財政管理體制的逐步完善，有效調動了縣級理財增收的積極性，試點縣財政收入快速增長，保障能力明顯增強。從收入情況看：試點前三年，試點縣地方一般預算收入增幅比全省平均水平低6.8個百分點；2008年，扣除7個重災縣（市），20個試點縣（市）一般預算收入、稅收收入增幅分別達到27.3％和29.7%，比全省平均水平高6.8個和6.7個百分點。從支出情況看：試點前三年，試點縣地方一般預算支出增幅比全省縣級平均水平低近1個百分點；2008年，即使剔除抗震救災和災后重建因素，27個試點縣一般預算支出也較上年大幅增長43.6%，增幅比全省縣級平均水平高出5.4個百分點，人均財力由2007年的3.6萬元增加到4.2萬元。

二、妥善處理在深化和擴大試點工作中的三個關系

當前，我省擴權強縣試點工作尚處于探索階段。在推進改革的進程中，還存在部分管理權限下放不到位，后續配套政策跟進不及時，市、縣經濟利益協調不規范等諸多問題。解決這些問題，需要我們創新思路、上下協同、系統推進。在試點工作中，各級要妥善處理好以下三個關系：

（一）妥善處理好省、市、縣三級財政間的關系。

對擴權強縣改革試點，我們一些同志還存在思想認識上的誤區，認為省直接管縣，縣級的發展就只是省、縣的責任，市級不再承擔支持和管理試點縣的責任了。由于這種認識上的偏差，導致前期試點中在市與縣的利益協調上出現了一些問題。比如，有的地方通過行政命令間接集中縣級財力，在資金分配、產業布局、利益調整上偏向非擴權縣，出現了“弱縣強區”的不正常現象。

我們必須看到，首先擴權強縣不是削弱市級發展，而是要通過體制機制創新，發揮市、縣的比較優勢，逐步形成區域經濟發展的共同體，形成良性互動、共同發展的雙贏局面；其次，“擴權”只是擴大試點縣（市）的部分經濟管理權限，行政管理權限并沒有下放，試點縣（市）的經濟社會發展仍然是省、市、縣各級共同的責任。因此，市級財政要站在全局的高度，更多地體現關心體諒下級的姿態，繼續承擔起支持試點縣（市）經濟社會發展的責任，在企業隸屬關系調整、收支基數核定、債務指標劃轉等方面給與試點縣（市）更多的讓渡和支持；試點縣（市）財政部門要強化組織觀念，加強溝通匯報，算大帳、算動態帳、算長遠帳，自覺接受市級財政的指導監督。在財政政策支持的重點上，試點縣（市）要在統籌城鄉發展上多出力，市級財政要在促進城市經濟社會發展和發揮輻射帶動功能上下功夫，省級財政將按照上述思路予以分類指導和政策支持。

（二）妥善處理好上級支持與自身努力的關系。

試點縣（市）的發展歸根到底要靠自身努力。從前期試點情況看，一些同志認為擴權試點就是在政策上“開小灶”、“吃偏飯”，等、靠、要的思想比較嚴重。同志們可以想一想，“開小灶”還能叫“試點”嗎？“吃偏飯”能夠推廣嗎？道理就這么簡單。這種思想不但是片面的、錯誤的，而且容易造成錯失良機遇的后果。我們搞擴權強縣試點，核心目標是要激發試點縣（市）的內在動力，提高縣域經濟的自我發展能力。為此，試點縣（市）要注重把握以下三點要求：一是要樹立搶抓意識。對擴權試點的認識，必須從簡單的關系變更或者要錢跑項目更容易，轉變到立足體制機制創新、牢牢把握發展機遇上來，重新審視發展目標，努力提升發展層次。二是要樹立危機意識。為更好地體現政策機制的導向作用，客觀反映發展成效，我們將對試點縣（市）實行分類考核、動態管理，引入競爭機制和退出機制，努力營造你追我趕、創先爭優、加快發展的良好氛圍。作為試點地區，不發展是落后，發展慢了也是落后。因此，試點縣（市）要自加壓力，竭盡全力實現加快發展。三是要樹立升級意識。納入試點范圍不是榮譽，是希望通過擴權放權，在政策思路、管理創新、發展成效等各個方面謀求新的變化，得到新的提高。

（三）妥善處理好經濟發展與社會管理的關系。

當前，我省城鄉差距、地區差距、貧富差距問題仍然十分突出，教育文化、醫療衛生、社會保障缺位問題仍然客觀存在，這是擺在各級黨委、政府面前的重要課題。我省擴權強縣改革主要是對縣（市）下放經濟管理權限，不涉及社會管理權限的調整。因此，對試點縣（市）而言，必須按照權責統一的原則，切實發揮公共財政職能，把加快公共服務體系建設、加快社會事業發展、促進社會充分就業等放在更加重要的位置；對相關市而言，由于試點縣（市）與所在市“行政隸屬關系、行政管理職責、行政管理權限維持不變”，試點縣（市）的社會管理和公共服務仍然是所在市的重要組成部分，因此相關市要切實履行職責，努力為試點縣（市）創造良好的發展條件。

三、全面把握擴權強縣試點財政體制調整的主要內容

遵循“依法合規、責權統一、擴權放活、富民強縣”的原則，我省擴權強縣改革試點是在國家現行法律法規框架內，盡可能賦予試點縣（市）更多的經濟管理權限，與縣域經濟發展密切相關的經濟管理權限優先下放。具體涉及計劃直接上報、財政審計直接管理、稅收管理權部分調整、項目直接申報、用地直接報批、資質直接認證、價格管理權限部分下放、統計信息監測共8個方面56條。其中，財政體制調整是擴權試點的重要內容。

（一）體制調整的基本原則。

一是保證既得利益，實施增量調控。以確保市、縣財政既得利益為前提，對以后年度的收入增量進行適當調控。以2008年為基期年核定基數，確保所在市與試點縣（市）的既得利益不受損失。

二是適當照顧市級，確保平穩過渡。財政體制調整既注重增強縣級的發展實力，又最大限度地照顧所在市的利益。盡管市級財政從2009年起不再參與試點縣（市）的稅收分享，但除確保市級2008年既得利益外，還將按原體制計算的增量在過渡期內（2009年至2010年）以一定比例給予基數性照顧，以保證財政體制調整平穩過渡。

三是堅持權責范圍，財權事權統一。結合財權與事權劃分范圍，將試點縣（市）財政收支、補助、債務等單列出來，試點縣（市）合理承擔相應的事權責任。

（二）體制調整的主要內容。

財政體制調整主要包括五個方面的內容：

一是財政體制由省直接核定到縣。從2009年1月1日起，省對32個新增擴權試點縣（市）實行與市相同的分稅制財政管理體制，擴權試點縣（市）與所在市互不參與稅收和非稅收入分享。以2008年為基期年，核定和劃轉試點縣（市）各項財政收支基數，將試點縣（市）應得補助基數從所在市單列出來，相應調整省對所在市的補助基數，由省分別結算到縣。在支出責任方面，試點縣（市）行政轄區內的事權由中央、省、試點縣（市）按事權劃分范圍承擔相應的支出責任。

二是庫款報解及資金調度由省直接到縣。試點縣（市）國庫直接對中央和省報解財政庫款。省財政單獨核定試點縣（市）的資金留解比例，資金調度由省財政直接調撥到縣（市）。

三是補助分配由省直接到縣。財力性補助和專項補助資金由省財政直接分配下達到縣（市）。試點縣（市）要求專項資金支持，經市級復核后，向省級有關主管部門和省財政廳申報。

四是預算管理由省直接到縣。試點縣（市）的年初預算、預算執行、預算調整、決算編報等由所在市統一匯總后上報省財政。

五是債務管理由省直接到縣。試點縣（市）政府性債務預警、監控以及化債獎補機制由省財政直接考核結算到縣。

（三）考核管理的基本要求。

一是分類考核。根據我省縣域地理地貌特征，將試點縣（市）分別納入平原、丘陵和山區三個類區進行考核。按照主要經濟指標高于全省平均水平的要求，以全省GDP、規模以上工業增加值、民營經濟增加值、地方稅收收入、城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入6項指標的平均水平為標準，對試點縣（市）進行考核。6項指標既考核試點縣（市）在同一類區中的發展水平，又考核其自身取得的縱向進展。

二是動態管理。按照權責統一的原則，引入競爭機制、退出機制。依據考核結果，對發展水平低于全省平均水平的縣（市）給予告誡，連續兩年達不到全省平均水平的縣（市），不再列入擴權試點縣范圍。

四、全力確保擴權強縣試點財政改革工作順利開展

擴權強縣試點財政體制調整工作時間緊、任務重、政策要求高。各級財政要按照省委、省政府的統一部署，以高度負責的精神，加強組織領導，注重溝通協調，強化指導監督，確保體制調整工作有序推進。

（一）明確目標任務，加快試點縣（市）財政經濟發展。

各級財政要按照省委、省政府的安排部署，以擴權強縣改革為契機，堅定“兩個加快”的信心，確保試點縣（市）經濟社會實現率先發展、加快發展、內涵發展。要促進城鄉統籌發展，創新發展模式，力爭用3-5年時間初步形成統籌城鄉發展的良性機制，走出一條以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動共融的新路子；要促進發展方式轉變，力爭實現工業節能降耗減排、財政收入占GDP的比重、城鄉居民收入等主要經濟指標優于全省縣級平均水平；要促進民營經濟發展，力爭使民營經濟對GDP的貢獻率、對工業增加值的貢獻率和對財政收入的貢獻率等主要經濟指標優于全省縣級平均水平；要促進財政收入增長，努力實現財政總收入的增長高于全省縣級平均水平、人均財政收入增長高于全省同類區平均水平的目標。

當前，全省財政經濟發展處于十分關鍵的時期。一季度，全省地方財政收入完成291.4億元，完成年初預算的27.7%，較上年同比增長7.6%，扭轉了自去年10月以來連續5個月負增長局面，3月當月同比增長35.1%。這樣的成績來之不易，是全省上下共同努力的結果，也充分說明我省災后重建巨大的投資拉動效應開始顯現，中央擴大內需、促進增長和調整結構、振興產業、改善民生的積極政策初見成效。但是，必須理性地分析形勢，絕不可盲目樂觀。就目前情況看，我們的基本判斷只能說是“出現了積極變化，但形勢依然嚴峻”。當前我省財政運行的困難和問題是，財政收入增長主要依賴投資拉動，產業發展尚未出現全面向好的勢頭；收入增長中非稅收入貢獻占據主導，財政增收基礎仍然不牢固；剛性支出壓力巨大，財政保障任務十分繁重。面對嚴峻形勢，各級必須堅持“保增長、保民生、保穩定”的基本取向不改變，堅持完成年初預算任務的決心不動搖。要不折不扣地執行好災后重建、擴大內需相關財稅政策，加快撥付財政資金，盡快把資金轉化為實物工作量；要切實抓好各項民生政策落實工作，努力提高城鄉居民收入水平；要強化收入征管，確保財政收入應收盡收，努力為全省經濟發展和財政增收多做貢獻。

（二）采取有力措施，確保財政體制調整順利推進。

一是細化工作方案。省廳相關部門將結合工作需要，及時組織開展相關業務培訓，切實加強與稅務、國庫部門的溝通協調，盡快啟動體制調整工作。試點縣（市）與所在市財政部門要按照統一要求，抓緊制訂工作方案，盡快拿出工作時間表，對組織機構、工作職責、工作任務等進行逐項細化，明確要求、落實責任。

二是搞好賬務清理。試點縣（市）與所在市財政部門要按照公平合理、不擠不占、協商認可的原則，抓緊開展賬務清核工作。重點對收入、支出、財力、專款及年終結算等收支基數予以確認；對涉及市、縣責任的政府性債務余額予以確認；對資金往來及試點縣資金留解比例予以確認；對試點縣（市）境內的市屬企業相關數據予以確認。

三是清理制度規定。按照依法、合規、適用的原則，抓緊開展對現有規章制度的清理工作，針對試點工作的新情況、新要求，對不符合財政管理要求的規章制度予以修訂和補充。

（三）加強工作對接，努力適應新變化新要求。

一是抓緊建立工作聯系。新增試點縣（市）財政部門要加強對上的溝通銜接，全面了解省廳的工作規則和業務流程；及時提供相關基礎信息，反映工作動態。省廳要建立聯絡員制度，對口聯系試點縣（市）工作，加強業務指導和政策解釋，確保試點工作順利推進。

二是著力完善工作機制。按照放管結合、權責統一的原則，抓緊建立省、市、縣三級聯動工作機制，明確工作職責，理順工作關系。省、市財政要按照職責分工，切實加強對試點縣（市）的工作指導和監督管理，確保不出現工作脫節和管理漏洞；省財政要積極改變管理方式，克服因管理范圍擴大、工作量增加帶來的困難；試點縣（市）要抓緊建立對上的工作聯系機制和信息傳遞機制，確保上傳下達、政令暢通。

三是切實加強政策研究。賦予試點縣（市）充分的經濟管理權限，是擴權強縣改革的關鍵。因此，如何用好、用活、用夠這些政策，是需要各級共同研究的課題。要深入理解政策，準確把握政策，確保吃透精神、政策到位；要密切關注執行動態，認真研究改革中的新情況、新問題，及時提出政策調整建議；要在現有政策體系上，深入研究整合政策資源、創新政策模式的思路辦法，制定適應不同特點、不同類區的差異化政策措施，最大限度地發揮擴權試點的政策效應。

（四）深化財政改革，不斷提高財政管理水平。

一是繼續深化改革。試點縣（市）要把深化財政改革作為提升管理、助推發展的自發要求，進一步完善部門預算管理，嚴格預算執行考核，加強資金結余管理，提高預算執行效率；要深化國庫管理改革，加快國庫支付動態監控系統建設，推行公務卡改革試點；要推進支出績效考評，完善考評體系，建立考評結果的公開制度和激勵機制；要加強政府債務管理，全面落實化債責任，嚴格控制政府債務規模。

二是強化基礎管理。要大力開展增收節支工作，強化收入征管，嚴格支出管理，認真落實“四壓三停”政策，確保重點支出需要和財政收支平衡，防止因劃轉收支基數出現超支甚至赤字；要加大投資評審力度，嚴格執行重大項目招標投標、政府采購、工程監理管理制度，切實提高資金使用效益；要加強財政監督和規范管理，實施“陽光財政”，確保資金安全。

需要特別提醒的是，部分試點縣（市）還存在比較嚴重的違反財經紀律的問題。去年審計廳對四個試點縣（市）2007年度財政決算的審計發現，存在虛增一般預算收入、坐支預算收入、虛列預算支出、無預算撥款和支出掛賬等財政收支不實的問題。有關試點縣（市）務必要認真汲取教訓，認真整改，并盡快將整改情況上報省財政廳。我們再次強調，各試點縣（市）財政必須堅決杜絕弄虛作假、違反財經紀律的問題，今后一旦發現，我們將嚴肅處罰，甚至建議取消試點資格。

三是謀求長足發展。試點縣（市）要緊緊圍繞省廳黨組關于全省財政工作“明確三大目標、完善四大體系、謀求五個突破”的總體思路和實施規劃，創新工作思路，創新體制機制，創新管理模式，努力在財政收入總量、支出結構、運行質量上取得新的突破，努力在構建基礎穩固、職能健全、保障有力、管理高效的公共財政體系上取得新的成效。

同志們，深化和擴大擴權強縣試點工作意義重大，任務艱巨。我們要在省委、省政府的正確領導下，開拓創新、真抓實干、狠抓落實，全力確保試點工作取得預期成效，為全省“兩個加快”和“保增長、保民生、保穩定”的大局作出更大的貢獻，以優異的成績迎接新中國成立六十周年！

謝謝大家！