警民和諧關系思想宣傳

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在當今中國，警察與民眾之間似乎出現了一定程度的群體隔離、對立的傾向。在社會轉型的旋渦中，警察承載了很多重任，也面臨著超強付出所帶來的自身危機，轉型社會的陣痛同樣與警察如影相隨。尋求警民和解之道，須重建新型和諧的警民關系。當警民關系發生重大變化之時，正是新型警民關系重構之機。

一、警民關系演變的背景說明

改革開放所走過的近三十年歷程，使警察與民眾所處的社會環境發生了深刻的變化，警察所面對的問題只能用“空前”來形容。在超高負荷的壓力下，過去以重打擊、輕保護，重管理、輕服務為主導的警務方針，無疑弱化了中國公安機關的社會管理和公共服務職能。長期以來，由于公安機關內部經費匱乏、管理機制滯后等原因所導致的大量功利性執法，使我們丟失了許多優良傳統，與警察打交道的不良經驗，漸漸磨蝕了公眾對警察的公信力。(一)公安經費匱乏，在一定程度上扭曲了執法的根本目的。社會轉型期，犯罪率增長，警務量也超常增加，中國警察走過了經費十分匱乏的時期，且至今在許多地方沒有得到實質性的改善。多年來，公安機關經費短缺，“以罰養警”成為工作經費的主要供給渠道，許多地方公安機關不同程度存在利益驅動下的亂罰款，亂收費行為和為錢辦案、辦金錢案現象，影響了公安機關的形象和聲譽。比如群眾一度反映強烈的收取破案費問題。破了案要返還贓物，群眾高高興興去領被盜物品，卻被告知要由一定數額的被盜物品折價鑒定費。因為贓物要交物價部門出具價格鑒定，才能作為定罪依據，但公安機關經費緊張，財政沒有撥付這筆開支，只好“羊毛出在羊身上”(已取消)；警察辦案要求被盜人或被詐騙人支付差旅費等等。警察的尷尬和民眾的不理解交織在一起，嚴重影響警民關系。曾經一度，一些地方的公安機關以收繳罰款多少論英雄，警察個人的收入也與此掛鉤。第二十次全國公安會議以后，各級地方政府力促公安經費改善，警務保障有了明顯增強，但警務保障的進步遠遠跟不上社會日新月異的發展，“以罰養警”的供給模式帶來的負面影響極其深遠，在一些民警當中已形成慣性行為。少數民警在辦案中“雁過拔毛”，把手中的權力作為斂財的工具，有利則上，無利則放，警察提供的公共服務演變成了有償服務。這種異化的執法方式，既傷害了民眾感情，損害了民眾的利益，也危害了警察的自身形象。

(二)警察職能泛化，公安工作處于非警務活動的高位期，“疲憊之師”不堪重負。由于警察具有全天候隨叫隨到的性質，并且是最容易見到的政府部門的代表，是人們遇到困難時“最后的求助機構”，因此服務公眾的職責便落在警察身上。政府等職能部門常常會出于“維護穩定”的考慮，要求警察參與任何一項“經濟促進計劃”，連計劃生育、收稅等都要警察參與，警察權力在“維護穩定”的要求下被無限放大，或者說是權力“擴張”。表面上，警察權力的擴張遭受眾多民眾的質疑，其實這里面包含更多的是警察自身諸多的無奈。由于警力不足，對現有警力資源過度使用，使相當一部分民警帶病工作。在高風險、高負荷、高壓力下，警察的身心不堪重負，威武之師已成疲憊之師。江蘇省公安廳向社會報告公安工作時披露，江蘇全省公安民警工作時間周平均達70個小時左右，基層一線民警加班更多。在和平年代，警察這支隊伍中有許多人走在“過勞死”的邊緣，身體就像一只繃緊的琴弦，隨時都有可能崩斷。據公安部統計，全國公安機關共有398名警察為了公安事業奉獻出了寶貴的生命，其中因積勞成疾犧牲175人，占犧牲總數的44％；上半年，公安民警因積勞成疾犧牲88人，占犧牲民警總數的45％。近五年來，因積勞成疾犧牲人數占同期因公犧牲總人數的比例逐年上升。近半數積勞成疾的比例，向我們敲響了警鐘，外表堅強的警察群體，正在成為另類的弱勢群體，公安隊伍的健康狀況已影響到執法的效率。

(三)警察素質低及其不規范的執法行為，成為民眾詬病的重要原因。我國的警察道德建設中缺乏平等協商精神，“一朝權在手，便把令來行”是這種態度的真實寫照。不可否認，一部分民警思想觀念上還帶有濃重的封建專制色彩，未能消除長期形成的以人治為主要特征的專制思想，沉溺于治人者和治于人者的傳統關系格局，心理上一直有治人者的強烈欲望。部分民警特權思想嚴重，在實行管理時總是以管人者自居，對待群眾，特別是對弱勢群體毫無感情，服務意識差，工作方法簡單粗暴，耍特權，抖威風，受利益驅動執法犯法；部分民警以權謀私，辦人情案、關系案、金錢案，執法隨意性大，傷害了警民關系。在日常執法活動中，冤假錯案發生的原因，是我們的法治理念陳舊，沒有堅持和把握正確的執法理念，沒有把公民的基本權利放在首位。據公安大學一項社會調查，群眾對警察最不滿意的首項因素是態度不好，耍橫。百姓根本的需求是要求我們提供安全感，主要不滿意的還是執法水平和態度。5月8日全國公安機關集中開展“大接訪”活動顯示，很多接訪案件都因民警的態度而起，粗暴執法的背后源于根深蒂固的特權意識，源于一些警察的道德意識中對公民人格權的蔑視。在一些糾紛和群體性事件的處置中，許多警民之間的沖突，都是因警察的不文明語言而起，警察不是缺乏教育而是缺乏對公民人格權的尊重，缺乏良好的語言、行為等習慣養成。

(四)公安機關內部的管理導向偏頗，帶來執法行為上和效率上的偏差。目前一些地方公安機關的績效管理模式有越來越企業化的趨勢，警務管理盡量往抽象的數字上靠，原因是能夠為管理帶來方便。這種警務管理的企業化趨向，帶來不少弊端，將警務活動所具有的倫理內涵丟失了。治安問題具有諸多不可控因素，下達罰沒款和辦案、打擊指標，以及不合理的治安工作考核指標化模式，催生了不少工作隱患。試想，當警察執法不是為公正，而是為利益或為指標時，它的社會效果會好嗎?人民群眾會滿意嗎?那些不可計算，難以衡量的人類情感領域的社會價值需求，就可能被邊緣化。比如處理平息糾紛，防止民事轉刑事案件發生，接受群眾求助，接待群眾來訪等等，由于這些工作不便納入績效考評，因此就忽略不記，嚴重影響了民警作為的積極性。另外，公安機關疲于應付社會面上的打擊，疏于基礎工作的防范和管理，疏于為民服務的質量提高，長期的導向偏頗，無疑會導致警民關系的疏遠。

(五)社會環境發生變化，亞文化基因根深蒂固，對公正執法帶來影響。隨著國家民主法治化進程的加快，人民群眾的法治意識、維權意識逐步增強，要求公安機關嚴格公正文明執法的呼聲日益高漲。我們認為，警察自身權益缺失加重了執法的趨利行為，民眾對警察的積怨與警察權益缺失有直接的關系，同時傳統亞文化的影響也是不能忽略的重要因素。中國社會在某種意義上講是“熟人社會”所帶來的“人情社會”，警察身處“人情社會”，公正執法常常遭遇“人情關”的難題。尤其在一些地域環境相對閉塞的縣(市)級公安機關，大凡民警辦理大大小小的治安、刑事案件，常遭遇熟人說情“了難”。說情風的背后是中國傳統亞文化的影響。在有的人情案、關系案中，違法辦案的壓力有的來自領導、上級甚至來自能制約公安機關的有關部門、上級領導。辦案民警無法違背這些“沒有證據”的強力意志，正常的執法常常被干擾。如果這類問題形成常態，那么民警良性的價值觀就會在一定程度上受到扭曲。

二、警民關系沖突的主要表現

(一)警察正面臨著建國以來最嚴重的信任危機。信任危機主要表現在于一些群眾對警察不信任，對警察工作不支持，對公安工作不滿意。這無疑給公安機關實行群眾路線帶來了許多阻力，警察的執法權威遭到前所未有的挑戰。取證難是警察遇到的最大的法律瓶頸，警察在辦案過程中，遭遇群眾不配合的情況較多。在轉型社會復雜的社會形勢下，面對人民群眾的任何一次危難，警察都視其為政治生命，舍生忘死去履職。然而市場經濟的趨利因素，使明哲保身觀念深入一些人的人心，經常見諸報端的如“警察被打無一援手”，冷漠的背后是人際關系的疏離。執法中被人辱罵、圍攻、毆打甚至誣告，是許多基層民警都有過的經歷。

(二)警察成了社會矛盾的轉嫁者。為應對社會矛盾凸顯的局面，警察付出了太多的辛勞。在社會轉型體制轉軌的沖突期，企業改制、征地拆遷、環境污染等引發的不穩定因素持續廣泛，眾多的社會矛盾，使警察始終處于風口浪尖之上，警察永遠處于“滅火”的狀態。當警察疲憊地奔波于各種群體性事件的現場時，我們看到警察尷尬地被置于群眾的對立面，警察承載了“無直接利益沖突”下的“迂回發泄”。據公安部統計，近年來全國各地公安民警在打擊犯罪和維護社會穩定工作中遭受暴力襲警的人數居高不下，上半年，全國暴力襲警月均發案300起。據不完全統計，上半年各級公安機關共受理侵害民警執法權益案(事)件4293起(公安部警務督察局提供)。在近年來因公犧牲的民警中，因暴力襲警犧牲的民警占14.3％。這不僅顯示襲警事件已成為導致民警傷亡的重要原因，更反映出對警察執法權威和執法尊嚴的挑戰，是對國家法律尊嚴的藐視和踐踏?！坝鼗匕l泄”是受害者出于沒有高效、安全發泄突破口的自然替代，結果是強勢群體也成了“權力濫用的受害者”。

三、構建和諧警民關系的核心要素

新時期構建和諧警民關系在構建社會主義和諧社會的總體戰略布局中具有重要地位。警民關系滲透于各種社會關系當中，是構建和諧社會諸種關系中居于先導性、基礎性和全局性的關系之一。只有警民關系和諧了，才能夠將有限的警力與無窮的民力結合起來，最大限度發揮公安職能作用。我們認為，建立和諧的警民關系，應從關注以下幾個核心問題著手：

(一)平等觀：警民之間和解共識的基礎。歷史經驗證明，群體間嚴重的隔閡與對立，總是源于權利上和法律上的不平等。為了避免警民這種對立，我們就要尋求與民眾達成一種和解共識的基礎。警察求得民眾和解的前提是致力于每個人在法律和政治權利上的平等，構建新型警民關系，警察必先樹立平等人權的觀念。對中國古已有之的文化傳統中缺乏人與人之間的平等視角，必須予以破除障礙，重視不同階層群眾的需求，為他們提供多樣化的、平等的服務，通過平等服務來贏得群眾對警察的尊重和信任。警察應當平等地對待所有人，平等保護所有人的自由、政治權利和財產權，據此搭建起公道的平臺，這才是警民之間尋求和解的基礎。當前，公安機關在建設和諧社會的政策指引下，正在實現警務職能的全面轉型，正由管制型向服務型轉變。進入21世紀，警察與民眾之間的良性互動開始顯現，這是良性警務機制重建的關鍵。三十條便民利民措施的出臺，反映著公安機關對自身定位的深刻認識，標志著公共服務意識的進一步增強。循著人本主義的思維，公安機關對社會弱勢群體的管理也在向著市民化、人性化、親情化服務轉變。對社會不同人群的多元人性化管理，優質高效地提供品種繁多的用戶化和個性化的公共安全產品與服務，在與民眾打交道時不用職業的眼光預設惡意，將消除警察與民眾的隔閡，拉近與民眾的距離，贏得治安回報。警察在無私奉獻的同時，也迫切希望全社會對特殊背景下的警察群體提供一種現實關照和理解，期盼能夠得到社會公眾的認可與肯定，希望社會公眾關注這個特殊群體的健康發展，關注公安隊伍付出的巨大犧牲，充分認識到支持警察執法、維護法律尊嚴就是保護公眾自己。

(二)警察權：社會公平正義的促進力量。占到公務員隊伍四分之一的近190萬的警察（包括公安現役），由于其特殊地位處于與群眾打交道的最前沿，代表政府行使廣泛的權力，其權力行使公正與否至關重要。警察權在一個社會中的實際運作狀態，在相當程度上決定著這個社會的文明發展水平，直接關系到公民的生命、健康、安全、人身自由、財產等合法權益能否得到有效保障。警察權力的濫用又可能使人民警察成為侵犯人權的主體，而且對于人權的侵犯是別的部門所不及的。因為警察的行為更容易、更直接地關系到社會中人們的人權狀況，對警察職能的監督比對只監督警察的行為更重要。在向法治社會邁進的過程中，一個基本的趨勢是，警察一度膨脹的權力在后退，公民權利在更多地受到保護，最終實現權力與權利的平衡。因此，警務政策要注重突出警察在促進社會民主、文明和正義方面的積極作用，要提高警察對社會義務的使命感。在現代民主社會中，警察的任務就是要通過執法保護人權，捍衛人民的根本自由，維護民主社會的改革秩序和公眾的福利。警察手中的權力應該奉獻給民眾的是關懷的福祉，是對社會“潤物細無聲”式的溫暖。警察推進社會公正的角色意識，應在警察執法的觀念層面、制度層面以及實務層面得到充分的貫徹和實踐。十六屆六中全會提出基本公共服務均等化，保障社會公平正義的要求，以發展社會事業和解決民生問題為重點。而交通事故處理中的“同命不同價”的不同理賠標準，封閉式的戶籍制度，已向我們敲響了警鐘。警務政策必須與社會政策相協調，政策的指向要關注社會底層。公安機關要適應社會各階層多元化的需求，要抓緊提供相關領域的公共安全服務。

(三)人格權：現代警察養成教育的起點。人格權是人權當中的一項基本權利，對于人格權的尊重應成為做警察最起始的條件。美國紐約的約翰·杰伊刑事司法學院開設了一門叫做“人的尊嚴和警察”的短期培訓課程，目的是讓警察從內心真正認識到尊重和保護人權的必要性，并把它變成自己的職業良知和責任感，切實承擔起尊重和保護人權的責任。隨著時代的變遷，進入21世紀，警察要實現與民眾間的真正和諧，已無法再依賴傳統所謂權威正義慣性，而一定首先是建立一種憲政性、普世性的公民社會權利框架，并且是以執行公權力的，處于公共生活強勢地位的警察及警察機關的普遍知權、尊權、維權及減少侵權為最基本契約。如果說現在警察在職業素質方面欠缺一些要素的話，我們認為首當其沖缺乏的基本素質是對公民人格權的尊重。當代世界對狹義的人格尊嚴的保護有一個突出特點，即人格尊嚴不受限制。公民的權利和自由一般要受到不同程度的限制，只有人格尊嚴不受任何限制，包括犯罪的人，被剝奪和限制人身自由甚至在執行死刑時，人格尊嚴仍然應該受到尊重。法律之所以對人格尊嚴如此無條件地加以保護，是因為對人格尊嚴的尊重程度是社會進步程度的標志。未來將更加尊重人的尊嚴和人的價值，警察的倫理觀中首先要具備尊重公民人格權的要素。要將如何尊重人，尊重所有公民的平等人格(包括犯了罪的人)，作為從警教育中最重要的課程，并在警察終生職業培訓中不斷強化這一理念。法律規定警察應該無歧視地對待所有人，解決了警察對公民人格權的尊重問題實際上也就是解決了警察對民眾的態度問題。

(四)社區警：重建警務工作的社會根基。當前的警民關系對抗，暗含了我們社會一定程度的危機，我們切不可讓身負公共安全使命的警察群體失去民眾的信賴基礎。警察承載的矛盾是全社會的，非警察自身可以解決，它涉及到社會大系統的協調問題。改善警民關系，必先要提高警察的公信力，打造警察的親和力，警察要有真正的中國問題意識，必須樹立民本觀。多年來，公安機關的工作運轉幾乎是以需求為導向的資源耗費高的反應型警務，先發型的反應機制并沒有確立。如何轉化為以目標為導向的警務模式，我們要著力構建可以支撐制度運作的基礎——社區警務。警務應該對接民眾的需求，為民眾提供優質的公共安全產品是公安機關的職能之本。社區警務扎根于民眾之中，強調在系統良性循環的基礎上為社會提供綜合性的治安產出，必須要有源頭治理的理念。預防重在治本，需在警務干預的每一個環節都貫徹預防意識。諸如注重在警務工作中調解和化解矛盾；發案后，由過去只關注“誰干的”轉而注重“怎么防”；將服務性工作指標納入警務考核體系，教育民警勿以善小而不為等。要促進警民互動，提高民眾的治安參與度，盡可能地延伸警務的管理觸角，提升公共安全產品的品質。政府要將派出所以及社區警務室作為城市和農村的公共基礎設施來建設，只有不斷深入推進城鄉社區警務戰略，構筑完善的平安環境，和諧警民關系才會有根基。

(五)強保障：為警察優質服務提供支撐。公安機關迫切需要在服務、推進社會快速發展進步的同時，使自身的素質、效能、職業保障同步協調發展。歐洲許多國家，并不把顧客當上帝，因為他們有一個成熟的市場背景——顧客是上帝，店員也是上帝。而在當下中國，社會穩定了，群眾受保護了，警察的利益卻被損害了，“威武之師”已成“疲憊之師”，這不僅表現在身體層面，更體現在心理層面上。我國警察在漫長的轉型社會中所承載的重任和付出的辛勞是世界上少有的，我們應上升到政治高度來看待警務保障問題。在新形勢下，改善警察的非正常生存狀況，加強警察權益保障，尤其是從立法上保障警察的公正執法權，以此來帶動職業保障方面的正規化建設，是促進社會公平正義的需要，與民眾的利益息息相關。要從根本上解決警察與公眾的沖突，就要為公眾提供了解警務工作的更多更有效的途徑，比如，警察更期待民主制度的完善來暢通民意渠道，只有這樣，公安機關才有精力抓好主業，搞好服務。警察是社會穩定的保證，為了社會的長治久安，必須樹立警察在社會中的地位，培育民眾對警察的高支持率，為警察的優質服務提供支撐。

(六)話語權：建設警察公共關系的良好媒介。警民關系和諧的前提是交流和理解，警務對接民眾需求的重要途徑是溝通。警察與公眾之間建立良好的對話機制，是新形勢下重建警民關系，強化公安職能的需要。黨的十七大提出落實“三個最大限度”，即最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。公安機關的執法活動，承載的是人民群眾對公安機關的信任，公安機關只有堅持警務公開，只有堅持多傾聽、多溝通，主動接受群眾監督，不斷改進工作，堅持公平正義，才能贏得民眾的信任。公安機關要用更開闊的視野來看待治安，將良好警察公共關系作為現代警務的重要內容。要提高警察在協調各類社會關系中的技巧和能力，在執法過程中貫串良性溝通，只要警察能夠以平等的姿態與民眾溝通，就一定能贏得民眾的支持。一個真實的、具有公信力的警察形象，是求得民眾理解和支持的溝通基礎。社會穩定的根本因素在于社會公平，良好的服務需要廣納善言。公安機關要重新審視自己所擁有的話語權，建立與民眾以及法學家良好的對話機制。不要出于“維護形象”的考慮而讓自己的形象及權益頓失，可通過聽證程序、傳媒交流、學界溝通、警民懇談等不同形式的對話渠道，保障溝通與時俱進。公務員之家:

(七)提素質：警務理念職業化和行為化。警務理念職業化，就是要順應世界警務大趨勢，使理念的更新打破傳統思維，深入民警內心，即由“機器人”警務模式向“傳統更夫”警務模式轉型，由“戰斗員”向“服務員”轉型。世界各地的警察均有各自的價值觀和服務理念，比如美國洛杉磯市警察的警車上均噴涂有“toprotectandtoservo”(保護和服務)，并將此口號變成每一個警察的工作內容；我國香港地區警察的核心價值觀是“服務為本，精益求精”，并成為警察文化的精髓；我國大陸警察的服務宗旨是“全心全意為人民服務”。在警務新戰略中，要維護警察的職業自尊，重新定義“好警察”的標準，就必須把良好的執法服務方式內化為警察的職業良知和責任感，把基本道德觀念的要求融入公安行政管理的關系中，體現公安行政的道德責任。將警務理念行為化，必須構建警察服務標準化作業程序，解決“怎么為”的問題。轉變思想觀念決非是領導與民警的個人思想層面的轉變，也決非說服教育能解決問題，轉變思想觀念必須與工作方式、作業程序和工作目標相一致，必須轉化為服務的效果，并讓民警認識到自己就是社會服務員，在為社會這個大的循環體系服務中體會到人人為我、我為人人的實實在在的工作成就感、價值感和幸福感，使我們提供的優質警務與社會大生態系統形成良性循環。公安行政管理職能正在向服務化、專業化、科技化方向發展，因此需要優化民警的專業化培訓，公安行政執法技巧的研究、教育及普及應被提上日程。當前，警民關系正處于新的調適期，警察的執法方式和民眾的法治觀念也處于新的調整期，在和諧理念和法治理念的引導下，警民關系將會出現良性格局。