法國的流域管理

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2007世界水日

世界各國的流域管理模式不盡相同，一般是根據(jù)本國的具體情況或歷史沿革的不同而形成或選擇較為適合本國條件的管理模式。但近年來越來越多的國家趨向于對流域內(nèi)的自然資源實行綜合管理的模式。法國現(xiàn)行的流域水資源管理是世界公認的較為成功的模式之一。

一、流域水管理模式及機構(gòu)設(shè)置法國水管理的成功之處主要在于他們遵循自然流域（大水文單元）規(guī)律設(shè)置流域水管理機構(gòu)的模式。歷史上，法國曾實行以省為基礎(chǔ)的水資源管理。隨著工業(yè)的快速發(fā)展和城市化進程的推進使水需求迅速增長，同時伴隨著污染的加劇。針對這種情況，法國在1964年頒布了新水法，對水資源管理體制進行了改革。在從法律上強化全社會對水污染的治理，確定了治污目標的同時，建立了以流域為基礎(chǔ)的解決水問題的機制。將全國按水系劃分為六大流域，在各流域建立流域委員會和流域水資源管理局（又稱水管局），以期統(tǒng)一規(guī)劃和管理水資源，在保護環(huán)境的前提下，實現(xiàn)流域水資源的高效開發(fā)利用。

1．流域委員會協(xié)商與制定方針的機構(gòu)流域委員會相當于流域范圍的“水議會”，是流域水利問題的立法和咨詢機構(gòu)。委員會組成成員為：用水戶、社會團體的有關(guān)人士，特別是水利科技方面的專家學者的代表；不同行政區(qū)的地方官員代表；中央政府部門的代表。流域委員會的主席由上述代表通過選舉產(chǎn)生。流域委員會為非常設(shè)機構(gòu)，每年召開1～2次會議，通過一些決議。其作用是增強水資源開發(fā)利用決策中的民主性，對流域長期規(guī)劃和開發(fā)利用方針、收費計劃提出權(quán)威性咨詢意見。

2．流域水管局技術(shù)和水融資機構(gòu)法國的流域水管局類似于我國的七大流域機構(gòu)，是具有管理職能、法人資格和財務(wù)獨立的事業(yè)單位。水管局局長由國家環(huán)境部委派，水管局領(lǐng)導(dǎo)層成員中地方代表及用水戶代表（所占比例約為2／3）從流域委員會成員中選舉產(chǎn)生，組成流域水管局的董事會，董事會對水管局進行管理。董事會的組成成員為：用水戶和專業(yè)協(xié)會的代表；地方官員代表；國家政府有關(guān)部門（環(huán)境部、漁業(yè)部等）的代表，此外還有一名董事來自水管局的職工代表，總體比例基本上是各占1／3。董事長按國家法令提名，任期3年。董事會的職責是負責制定流域水政策和規(guī)劃、制定水資源開發(fā)與水污染治理的五年計劃、為公益性水資源工程籌措資金、對公有和私營污染治理工程給予補貼和貸款等。水管局作為董事會的執(zhí)行機構(gòu)，主要職能為：征收用水及排污費，制定流域水資源開發(fā)利用總體規(guī)劃，對流域內(nèi)水資源的開發(fā)利用及保護治理單位給予財政支持，資助水利研究項目，收集與水信息，提供技術(shù)咨詢。從圖看出，流域委員會與流域水管局的關(guān)系是咨詢制約的關(guān)系。水資源工程和水管局的財務(wù)計劃，如不能取得流域委員會的批準，將不能付諸實施。流域委員會對水管局水政策及流域規(guī)劃提出咨詢意見，水管局董事會將該意見和決定通過水管局，由水管局局長負責實施。框圖還顯示出，在流域級之上，還有國家一級的水管理與監(jiān)督。在國家層次上，國家國土規(guī)劃與環(huán)境部是負責水和環(huán)境管理工作的主要政府部門，主要職責是制定全國性的水管理政策及法規(guī)，制定與水有關(guān)的國家標準；審核流域機構(gòu)水政策、監(jiān)督水法規(guī)的執(zhí)行情況。在國家一級還設(shè)立了國家水委員會（NationalWaterCommittee）負責引導(dǎo)國家水政策的發(fā)展走向，起草法規(guī)及規(guī)章等。在流域機構(gòu)之下，還有地方層次上的水管理機構(gòu)。地方政府按照法律法規(guī)，在流域水資源開發(fā)管理規(guī)劃的框架下，提出本區(qū)域的水資源開發(fā)管理規(guī)劃，負責生活供水及污水處理等。

二、流域水資源管理特點法國在1964年頒布的水法是法國采取流域管理模式的法律基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上經(jīng)不斷修改、補充公務(wù)員之家，全國公務(wù)員共同的天地與完善，目前采用的是1992年頒布的《水法》。《水法》中的四項原則，明確指出了“實行以自然水文流域為單元的流域管理模式”。在法規(guī)的指導(dǎo)下，法國實行以水文流域為單元進行水資源綜合管理的設(shè)想成為現(xiàn)實，并日臻完善，逐漸顯現(xiàn)出其卓越和有效性，這種管理模式的特點可歸納如下：

1．注重水質(zhì)水量的綜合管理將水資源的水量、水質(zhì)、水工程、水處理等進行綜合管理，是法國流域水資源管理的特點與成功的標志。不僅管理地表水，也管理地下水，既從數(shù)量上管，又從質(zhì)量上管，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的平衡，體現(xiàn)了對流域水資源的可持續(xù)利用和區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的思想。流域委員會通過協(xié)調(diào)，制定水開發(fā)與管理的總體規(guī)劃。規(guī)劃確定流域經(jīng)協(xié)調(diào)后的水質(zhì)與水量目標，以及為達到這些目標應(yīng)采取的措施。流域機構(gòu)注重從經(jīng)濟、社會、水環(huán)境效益上強化水資源的綜合管理，重視與強調(diào)水質(zhì)與污染控制管理力度，通過政策、法規(guī)、經(jīng)濟手段等方面的措施，減少污染，促進節(jié)水。在水資源的管理中，流域采取了“以水養(yǎng)水”即“誰用水，誰付費；誰污染水，誰交錢治理”的政策。這樣，通過政策與法律手段，確保了流域委員會穩(wěn)定和充足的資金來源，使流域委員會有財力對流域進行全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合治理。流域委員會制定的規(guī)劃可操作性強，每5年制定一次，規(guī)劃有戰(zhàn)略目標、有建設(shè)重點、有實現(xiàn)目標的具體項目和投資估算，有保證項目有序?qū)嵤┑呢斦摺Ｔ诰唧w實施上，還輔以經(jīng)濟手段，使流域的綜合治理能取得實效。因此，能夠真正起到指導(dǎo)流域水資源有效且可持續(xù)利用、流域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要作用。法國的羅納河公司由國家法律授權(quán)進行流域水電和航運資源的開發(fā)與管理，帶動了整個流域的總體開發(fā)治理及水資源的綜合利用，將羅納河流域治理成了世界上少有的美麗的富饒之地，是世界公認的流域綜合開發(fā)與管理的成功范例。法國這種以流域為單元的綜合管理，有效地促進了法國水資源的合理利用。

2．注重依法規(guī)范水資源管理法國是個依法管水的國家，水的法律法規(guī)比較健全。《水法》體現(xiàn)出必須以流域為單位進行綜合管理的政策原則，明確規(guī)定流域水資源開發(fā)管理規(guī)劃必須由流域委員會來制定。流域水資源開發(fā)管理規(guī)劃一經(jīng)批準，即成為各地方政府從事水資源開發(fā)利用保護的重要的水政策和綱領(lǐng)性文件。依據(jù)這些詳細的法律條文，流域的水資源管理是依法有序的管理，一切水事活動均需依法辦事，且社會各界都能嚴格遵守。在水的管理上，法律明確規(guī)定了國家、流域委員會、地方省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級管理的責任、權(quán)利和義務(wù)，同時把參與水事活動的政府機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位的職責明確分開，各自在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)充分發(fā)揮作用，若有越權(quán)或違法行為發(fā)生，通過法律手段予以糾正或處罰。

3．以經(jīng)濟手段促進水資源的有效管理法國按流域進行的水資源統(tǒng)一管理屬于以政府行為為主的資源管理，是以法律的、行政的管理手段為主〔如制定流域規(guī)劃、水資源的配置、確定水權(quán)、收取水資源稅（費）、發(fā)放取水和排放污水許可證、檢測和控制河流水質(zhì)標準、保護生態(tài)系統(tǒng)等〕，以經(jīng)濟手段為輔。流域水管局作為國家的公共部門，具體實施流域委員會所制定的收費政策，向所有水資源的使用者收繳兩種費用：用水費，作為從數(shù)量上管理水源的資金；污染費，根據(jù)排放的污染量來計算，用來改善水源的質(zhì)量。這些費用均記在水網(wǎng)用戶的賬單上，依據(jù)賬單進行收費。收集到的資金用于工程建設(shè)和管理運行，以滿足流域委員會制定的要求；監(jiān)測和進行有關(guān)水的研究。各供水工程的收費率由水管局與流域委員會商議后決定，要求與計劃中各工程的優(yōu)先公務(wù)員之家，全國公務(wù)員共同的天地次序相一致，由流域委員會按工程的優(yōu)先次序和供水質(zhì)量目標經(jīng)過與地區(qū)協(xié)商確定。“以水養(yǎng)水”措施的實施已取得了較大的成效，它不僅為流域治理水源計劃提供了資金，而且增強了企業(yè)及個人節(jié)約用水和保護水資源的意識，經(jīng)濟手段可促使人們小心、節(jié)約地利用水資源，體現(xiàn)了經(jīng)濟杠桿在流域水資源管理中所起的重要作用，是一種行之有效的方法。

4．注重流域水資源管理的科學性與民主化法國《水法》體現(xiàn)的水資源管理的原則之一是“水政策的成功實施要求各個層次的有關(guān)用戶共同協(xié)商和積極參與。”即“協(xié)商對話”的原則。這種對話機制是建立在國家級、流域級、地方級3個層次上的。就流域的水管理來說，流域水管局董事會的全體成員、用戶和國家行政代表進行深入細致的協(xié)商對話，制定流域發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)用水戶與開發(fā)商之間的沖突。流域委員會針對某一個水源的使用，在各個層次的各用水單位之間開展討論與協(xié)商工作，制定水的規(guī)劃和管理總綱，確定水的平衡管理方針，協(xié)調(diào)水的各種用途并調(diào)和各地之間可能產(chǎn)生的沖突。對于一些重大的水事活動，流域機構(gòu)首先向社會各界公布，廣泛聽取相關(guān)水問題的決策意見，決策可以較充分地代表各方的意見和利益，體現(xiàn)出了流域水管理中決策的民主化和科學性。將水資源管理從狹窄的政府組織框架擴大到更廣泛的讓利益相關(guān)者參與中，是流域水機構(gòu)對水資源進行民主化管理的做法之一。流域水機構(gòu)非常重視聯(lián)合所有用水戶共同參與水資源的管理，通常水政策的制定要經(jīng)由地方政府、各類用水戶等有關(guān)各方共同協(xié)商確定。流域委員會及水管局機構(gòu)成員中均有約1／3是用水戶代表。目前法國的用水戶組織已成為用水改革的主要力量。法國1990～2000年間的前幾年水價以10％的年增長率增長，后幾年以5％的年增長率增長，水機構(gòu)認為，如果沒有主要用水戶組織的廣泛支持就不會有如此快的增長速度。水價的確定也并不是獨裁定價后強制執(zhí)行，而是采取謹慎又民主的對話方式及水價聽證會制度，通過召集供水單位及用水戶代表，三方共同協(xié)商后靈活而又合理地定價。近年來，為滿足歐共體提出的供水水質(zhì)標準，以及回收新上工程投資的需要，對水價進行過多次調(diào)整，但每次調(diào)整都充分聽取用戶的意見。供水單位的經(jīng)濟運行、財務(wù)收支狀況，包括投資利潤、運營盈虧等情況，每年除要向主管部門上報外，還要向社會用戶公布。向用戶收取水費的賬單非常詳細明了，內(nèi)容包括每一項收費細目的用途，以及擴大投資（如購置設(shè)備、管道維修、更新、改造等）的計劃和說明，便于用戶了解和監(jiān)督。公司和政府部門都非常重視用水戶協(xié)會的意見，對于用戶提出的對服務(wù)和收費等有關(guān)問題的投訴能及時作出反饋并拿出解決問題的方案。法國流域水管理體制的獨特之處，在于注重從經(jīng)濟、社會、水環(huán)境效益上強化流域水資源的綜合管理；注重流域水環(huán)境與國民經(jīng)濟發(fā)展的相互關(guān)系，既考慮提高和擴大水環(huán)境容量以促進自身及社會經(jīng)濟的發(fā)展，又考慮經(jīng)濟發(fā)展不超越或沖擊水環(huán)境自然容量的整體保護；重視水資源綜合規(guī)劃、機構(gòu)設(shè)置及體制改革，實行政、企、事職能分工合作。流域委員會是議事決策層，流域水管局是管理執(zhí)行層，兩者職能明確，互相監(jiān)督制約，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。法國流域管理已產(chǎn)生的成效，對我國進行的水機構(gòu)改革與綜合有效地進行水資源管理有啟迪作用。