淺談縣級檢察機關內設機構的設置

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淺談縣級檢察機關內設機構的設置

白云

五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》規定，地方各級檢察機關的機構設置，可以與最高人民檢察院設置相應的業務機構。按照此規定，我國縣級檢察機關自1979年以來內設機構的設置，除了不設行政裝備、研究、監察等部門以外，其它主要業務科（處）室與市級、省級甚至包括最高人民檢察院，幾乎都層層對應，上下一致。盡管其間對機構設置進行過一些調整，如縣級檢察機關不設技術科，增設政治協理員或政工科等，但主要業務科室仍然是對口管理。實踐中，這種機構設置的模式雖然具有上下級便于業務管理，科與科之間案件管轄劃分明確等優點，但是，由于縣級檢察院屬于基層檢察院，存在有人員編制少，管轄權限小，年受理案件數量相差幅度較大等許多自身的特點，其主要業務科室的機構設置和上級檢察機關對口設置，就存在有很多不適應。

一、科室設置多和人員編制少的不適應。檢察機關的人員指數是按照地區人口比例數確定的，由于縣級檢察機關所在地區的人口相對較少，所以，縣級檢察機關人員編制一般都并不多，加之，近幾年來，檢察機關跟隨地方黨政機構的人事改革，檢察人員又幾次受到大幅度的裁減，年齡稍大一點的檢察人員都被減了下來，使本來就并不算多的檢察人員剩余的更少。而進人渠道，由于《檢察官法》實施以來，標準提高，程序繁多，首先必須是法律本科，其次必須通過全國統一組織的司法考試，再次必須通過省級檢察院組織的統一考試，還要通過市級檢察院組織的面試，而所有的這些參試人員至今為至，還都限制為行政事業單位且享受財政負擔工資的人員。如此重重的難關不說，檢察機關招考的時間又一推再推，所以造成了幾乎所有的縣級檢察機關都存在有人員編制少且又嚴重缺編，而又及時得不到補充的情形。這種情況下，要求縣級檢察機關對口設置和上級機關業務處室同樣多的科室，對縣級檢察機關來說確是一件很難辦的事。目前分、市級檢察院設置的處室有政治部、辦公室、研究室、偵查監督、公訴、反貪局、瀆職侵權、控告申訴、民行檢察、監所檢察、法警、技術、行政裝備等13個處室，除去研究、行政裝備、技術3個處室，要求縣級檢察院和分、市院對口設置的還有10個科室，雖然規定人員較少的縣級檢察院可以免設政工科，但必須設立政治協理員，實際上和只配備一人的政工科并沒有多大的區別。在這種人員少、又必設科室多的情況下，縣級檢察院為了落實上級檢察機關的規定，只能近乎平均地分配科室人員，一年內只辦一兩個案件的科室也要配備兩個以上人員，否則辦案就不符合法律規定，而一年內要辦理上百起案件的科室也只能配備三、四個干警，縣級檢察機關的辦公室與上級對口的有辦公室、研究室、行政裝備等多個處室，但大多數縣級檢察院辦公室配備人員也只有兩個人，筆者了解到，能如上述人數安排科室人員的都為人員編制較多的縣級檢察院，事實上只配備一人的科室在縣級檢察院并不是少數，顯然在這種設置下，客觀上勢必造成某些案件多，工作量大的科室人員緊張，效率低下，而另一些一年中只辦幾起案件的科室，干警的作用得不到充分的發揮，人力、資源方面都存在有很大的浪費。

二、有些科室的設立與縣級檢察院現有的管轄權限不適應。縣級檢察院的機構設置目前一般設有政工（政治協理員）科、辦公室、偵查監督科、公訴科、反貪局、瀆職侵權科、控告申訴科、民行科、監所科、法警大隊等9至10個檢察科室，筆者認為，根據縣級檢察機關的檢察職能，有些機構并不適應縣級檢察機關單獨設立。如縣級檢察院的民行部門只承擔對人民法院已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定的審查和初查，發現確有錯誤或者違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，可依法提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。這種規定，其本意可能是為了防止縣級檢察院濫用抗訴權利，而只授予縣級檢察院有提請上級檢察院抗訴的權利，而沒有直接抗訴的權利，但也正因為有如此規定，本來已由縣級民行檢察部門查明弄清的案件，提請到上級檢察院后，上級民行檢察部門為了保險起見，還需要對案件進行重復的審查和調查，結果導致大量的案件積存在上級檢察院而久久不能夠抗訴，案件申訴人出于心情焦慮又到上級檢察院催辦案件，久之，使案件申訴人逐漸對縣級檢察院失去信心，出現了縣級檢察機關的民行部門無案可以受理的尷尬局面。

三、修訂、修改《刑法》和《刑訴法》后，特別是檢察機關的偵查管轄權發生改變后，有些檢察科室的職能已由全力辦案轉變為著力尋找案件線索，也無必要再單獨設立。如瀆職侵權檢察科，雖然說刑法在修訂時將瀆職罪單列一章表明對懲治瀆職罪的重視，但在免去重大責任事故的偵查管轄權后，近幾年的辦案數字表明，縣級檢察院年辦理瀆職侵權案件最多也就是一至兩件，且真正被起訴、被判刑的更是微乎其微，瀆職侵權部門辦案人員的大部分時間幾乎都放在了尋找案件線索方面。而一但受理了案件，由于多數案件并不只是單一性質的犯罪而表現為多種犯罪相互交叉，如瀆職犯罪往往伴有受賄、挪用等行為，結果又形成了由瀆職侵權檢察科和反貪局兩個業務部門進行偵查的情況。這不僅在偵查的指揮上容易造成不協調，且容易遺罪漏罪，造成打擊不力。

三、關于縣級檢察院機構設置的建議：筆者認為：鑒于縣級檢察機關人員編制少，管轄權限小，業務科室之間受理案件數量又相差較大的情況，為了充分利用縣級檢察院的人力、物力，使每一個人、每一個科室都能夠真正發揮其職能作用，縣級檢察院一般設置五至六個科室為好，其機構設置可作如下改革：（一）將民事行政檢察科與控告申訴檢察科合并設為控告申訴檢察科。其民行檢察職能由控告申訴檢察科履行。根據人民檢察院職能部門的主要職責，民事行政檢察科是受理和承辦對人民法院已經發生法律效力的民事、行政判決、裁定，發現確有錯誤或者違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，依法提出抗訴等工作。控告申訴檢察科是承辦受理、接待報案、控告和舉報，接受犯罪人的自首；受理不服人民檢察院不批準逮捕、不起訴、撤銷案件及其他處理決定的申訴；受理不服人民法院已經發生法律效力的刑事判決、裁定的申訴；受理人民檢察院負有賠償義務的刑事賠償案件等工作。雖然兩個科室受理的案件有民事、刑事之分，但其在受理后審查、初查、案件分流等程序上卻有很大的一致性，所以將民事行政科與控告申訴科合并為一個科后，不僅可以符合一個窗口對外的要求，而且可以提高辦案效率。（二）將瀆職侵權檢察科與反貪污賄賂局合并設為職務犯罪檢察科。反貪污賄賂局作為檢察院的最大的科室，按照規定應配備檢察院編制的18%以上人員，但長期以來，因檢察院設置機構過多，在職干警幾乎平均分配在各個科室，所以反貪污賄賂局的配置人員一直都很難達到這個標準，而瀆職侵權檢察科由于檢察機關不再管轄重大責任事故案件后，年均受理案件很少，辦案人員一年處于閑置狀態較多，將瀆職侵權檢察科與反貪污賄賂局合并設為職務犯罪檢察科，在一個統一科室領導的指揮下，既可以在人員上彌補反貪污賄賂局人員的不足，又可在查辦貪污賄賂案件的同時尋求瀆職侵權犯罪的事實，達到擴大查找公務員之家版權所有瀆職侵權案件線索范圍的目的，起到一個互補作用。（三）將偵查監督科與公訴科合并設為檢察監督科。1978年檢察院重新建立時，現今偵查監督科與公訴科的職能均為刑事檢察科辦理，此后為了加強內部制約，將刑事檢察科分設為審查偵查監督檢察科與審判監督檢察科（今偵查監督科與公訴科），但當時主要是因為檢察機關還屬于一種承辦人閱卷、科室研究、領導簽字人人負責又人人不負責的辦案模式，是行政干預辦案的形式，但從我國檢察系統實行主訴檢察官后，辦案的決定權在于主訴檢察官而不在于科室領導和分管領導，行政干預辦案的現象已成為歷史，將刑事案件分為偵查監督科與公訴科兩個科室審查已成為一種舊的產物，在偵查監督科與公訴科合并設為檢察監督科后，將刑事案件的審查批捕和審查起訴分別由兩個以上主訴檢察官去辦理，不僅完全可以起到互相監督、互相制約作用，還可以起到彌補人員不足的作用。（四）將法警人員歸口于辦公室統一管理。目前縣級檢察院專門設立法警大隊，但法警部門的職責并沒有一個統一的規定，從刑訴法和人民檢察院實施刑事訴訟法規則中查找，除了人民檢察院在執行拘傳這一強制措施外，其它強制措施均為人民檢察院決定后由公安局執行，而縣級檢察院在實踐辦案中運用拘傳的方式進行偵查事實上很少，有的甚至幾年內沒有出現過一件，所以各個縣級檢察機關中的法警履行職責的情況也很不統一。從筆者了解到的情況看，多數縣級檢察機關的法警大隊都是將法警人員化整為零，分插到其它業務科室辦理所在科室的案件，法警隊實際上有名無實，失去了設立法警隊的意義。將法警人員歸口于辦公室管理，可以充分發揮辦公室信息靈敏和人員機動管理的性能，統籌全院工作安排，及時服務于最需要法警人員的科室，既發揮了法警人員的職責，又縮減了基層檢察院的內設機構，減少了人力和財力上的浪費。（五）取消政工科機構，由常務檢察長兼任政治協理員。從2002年檢察機關內設機構改革后，政工科（政治協理員）定為縣級檢察機關的必設機構，但縣級檢察機關不同于省市級檢察院，不存在對下級檢察機關的管理職責，政工工作，主要也就是省市院對其考核的基層建設情況、隊伍建設情況、業務建設情況、班子建設情況等工作，事實上這些工作都為一把手工程，政工科長（政治協理員）在院領導班子中，排名靠后，充其量也只是有一個黨組會上的發言權（有的縣級檢察機關，政工科長（政治協理員）連領導班子都沒有進），發言的份量也不是很重，將如此重要的職責由政工科（政治協理員）承擔，實際上造成了政工科（政治協理員）責權不符，反為其它班子成員開脫了責任。因此，筆者認為政治協理員由常務檢察長兼任較為恰當，常務檢察長協助檢察長開展機關政治思想工作，較之設立一個型式上的政工科必然會加大政治思想工作的力度，使政治思想工作得到有力的開展。屬于政工日常事務性工作可確定一名辦公室人員專任。