關于人事考試應試人員違規違紀行為處理制度化法治化的幾點思考

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完善人事考試管理制度，加強對人事考試的規范化管理，嚴肅人事考試考風考紀，保證人事考試的公平、公正，保障應試人員的合法權益，是人事考試工作制度化、法治化建設的重要內容，也是當前人事考試工作的緊迫任務。對人事考試違規違紀行為處理包括兩大方面：一是對應試人員違規違紀行為的處理；二是對考務工作人員違規違紀行為的處理。對應試人員違規違紀行為的處理，既涉及嚴肅考風考紀問題，也同時關系著應試人員合法權益的保護問題，本文僅從這一方面進行一些思考。

一、關于對應試人員違規違紀行為處理的法律性質的界定問題

一直以來，對應試人員違規違紀行為處理是否屬于具體行政行為，在理論和實務界都有爭議。因此，對該種處理的法律性質的準確界定是需要首先思考的問題。筆者認為對應試人員違規違紀行為的處理是一種具體行政行為，這主要是通過對該行為特征的分析得出的結論。該行為主要具有以下特征：

(一)單方性。考試主管部門、考試機構只要在有關法規政策規定的權限范圍內，即可自行認定和直接處理，而無需與應試人員協商或征得應試人員的同意。

(二)強制性。考試主管部門、考試機構根據依法行政的原則，為行使其管理職能，享有相應的管理權力和管理手段。對應試人員違規違紀行為處理遇到障礙時，可以運用強制手段消除障礙，保障處理決定的執行。

(三)政策性。考試主管部門、考試機構目前對應試人員違規違紀的處理主要依據的是政策。政策相對法律具有較大的靈活性，在政策規定的范圍內享有更為廣泛的自由裁量權。

根據行政法學理論，單方性、強制性和政策性符合具體行政行為的主要特征，因此，對應試人員違規違紀行為的處理屬于具體行政行為。這一界定的意義在于：一是對應試人員來說，考試主管部門、考試機構作出的處理決定具有決定力和約束力，應試人員有遵從的義務；二是對考試主管部門、考試機構來說，在認定和處理違規違紀行為時，必須依法進行，不得超越法律、法規和政策的規定；三是對人民法院而言，考試主管部門、考試機構對違規違紀的處理屬于行政訴訟的范圍。

人事部2004年出臺的《專業技術人員資格考試違紀違規行為處理規定》(下稱《處理規定》)第二十三條：“被處理人或被處理單位對處理決定或復核決定不服的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。”根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，我國目前行政復議和行政訴訟的對象主要是針對具體行政行為。因此，人事部的這條規定首次在部委規章上認定，對應試人員違規違紀行為的處理是具體行政行為。隨后教育部出臺的《國家教育考試違規處理辦法》、2005年司法部出臺的《國家司法考試違紀行為處理辦法》中也作了類似的規定。這說明對應試人員違規違紀行為的處理是具體行政行為，已經逐漸被各部委在立法上層面上予以肯定。

二、關于正確適用法律、法規、政策的問題

目前，我省對應試人員違規違紀行為處理的主要依據是2003年四川省人事廳、四川省監察廳出臺的《四川省人事考試違規違紀行為處理辦法》(試行)(下稱《處理辦法》)和人事部的《處理規定》。《處理規定》只針對專業技術人員資格考試違紀違規行為處理，對于機關事業單位技術工人(技師)等級考試、錄用國家公務員和機關工作人員、事業單位聘用工作人員考試等還是適用《處理辦法》。筆者以為要依法處理人事考試違規違紀行為，前提是要有法可依，現在由于人事部沒有制定統一的人事考試違紀行為處理辦法，各省各地自已制定政策必然會存在很多缺陷，因此，人事部應該進一步加強這一方面的立法工作。

在具體適用法律、法規、政策方面。《處理規定》第六、七條規定的較為明確，如應試人員違反第六條規定的情形之一的，先提出警告并責令改正；經警告仍不改正的，責令離開考場，并給予當次科目考試成績無效的處理決定。因此，在適用《處理規定》上，關鍵是要做到兩點：一是對違紀違規事實的認定；二是對情節輕重的衡量。《處理辦法》在具體適用過程中存在一些問題。如第七條針對十二種違規違紀表現，規定了警示、取消當次本科目考試資格，決定當次本科目考試成績無效3種處理方式。雖然《處理辦法》第六條規定取消當次考試本科目考試資格是處理方式之一，但筆者認為這種處理方式不應該成為一種獨立的處理方式。從《處理辦法》第七條、第八條、第九條的表述來看，取消本科目考試資格，責令離開考場是處理過程中的強制措施，決定當次考試科目或全部科目成績無效才是最終的處理方式。另外，從《處理規定》中未規定取消考試資格的處理方式來看，取消考試資格也不應該單獨成為一種處理方式。

三、關于對違規違紀事實的認定和證據收集保全問題

對違規違紀事實的認定是正確處理的前提和關鍵。《處理辦法》和《處理規定》對違規違紀事實的認定原則和標準是：“事實清楚、證據確鑿”。因此，“事實清楚、證據確鑿”是對應試人員違規違紀處理的一項基本原則。筆者認為，按照這一原則，在對違規違紀事實進行認定過程中主要是從以下兩方面進行考察：一是客觀方面應試人員有違規違紀行為。即應試人員在考試過程中實施的必須是《處理辦法》或《處理規定》明文規定的違紀行為，才可以對之進行處理，這類似于刑法上的“罪刑法定”原則。二是主觀方面有過錯。主觀方面的過錯包括故意和過失。主觀方面有過錯是從構成要件上講的，但在實踐中，應試人員在違規違紀過程中是否有過錯，并不是由考試機構要證明，而是采取過錯推定的原則，即應試人員只要實施了違規違紀行為，就推定其主觀方面存在故意或過失，除非應試人員能夠證明自己沒有過錯。

任何事實的認定，都依賴于證據的證明。“事實清楚”只是一個客觀標準，而“證據確鑿”才是證明標準。從證據學的角度，客觀發生的事實在事后要重現只能依靠證據來證明。證據的收集保全就是一個非常重要的問題。一般而言，證明應試人員違規違紀的證據主要有：一是監考人員作的考場記錄；二是違紀人員的書面承認；三是其他應試人員自愿作的證言；四是書證；五是物證；六是視聽資料。

這里還有一個證據效力問題，在現實中，普遍存在取證難的問題，如違紀人員不承認違紀或不愿意書面承認違紀，其他應試人員不愿意作證或都沒有看見，大量違規違紀行為不存在書證或物證，目前大多數考試并不具備收集視聽資料的條件。因此，我們在對應試人員違規違紀行為進行處理時，很多情況下都只是根據監考人員作的考場記錄。有人認為，監考人員與考試機構之間本身往往存在從屬關系，由于這種利害關系，考場記錄的證據效力應該比較弱，如果單憑這個證據，顯然沒有達到“證據確鑿”的標準。這種置疑有其合理性，但是筆者以為，不能把監考人員與考試機構之間的關系完全等同于民事上利害關系，把考場記錄簡單地理解為監考人員個人的證人證言。事實上，監考人員與考試機構之間的關系類似于交通警察與公安機關之間的關系，二者之間是一種職務上的委托關系，而非民事上的利害關系。同時，監考人員作的考場記錄也類似于交通警察作的現場記錄，而并非個人證言。根據《關于行政訴訟證據若干問題的規定》的有關規定，考場記錄的證據效力應該優于一般證據。但是，筆者以為在對應試人員的違規違紀行為進行處理過程中，除了詳細、準確地記錄考場情況外，也應該注意其他幾種證據的收集，盡可能不要僅憑考場記錄定案。

四、關于如何依照程序進行處理的問題

對應試人員違規違紀行為的處理作為具體行政行為，應該注意程序的效率性和公正合理性，以及對程序權利的司法救濟；同時作為外部行政行為應該強調法律化和民主化，應把應試人員對行政過程的參與權作為外部行政程序的核心，以體現公正、合理的法律精神。

從程序原則方面看：《處理辦法》規定“手續完備、處理及時”，《處理規定》則僅僅規定“手續完備”。從具體操作程序來看：《處理辦法》中基本上沒有對處理程序的規定，《處理規定》第五章雖然對處理程序作了規定，但總的說來，對違規違紀人員的處理程序還不完善。

筆者認為，造成這種情況的原因，主要是受“重實體、輕程序”的傳統立法思想的影響和對程序自身地位和作用的認識不足，總是把程序法作為實體法規范的“附屬品”。行政程序具有提高行政效率，監督和控制行政權力濫用和保護行政相對人合法權益的作用。因此，對違規違紀人員的處理必須依照法定程序進行。

根據《處理規定》中的處理程序和參照《行政處罰法》中規定的處罰程序，筆者認為對應試人員違規違紀行為應當按照下列程序進行：

(一)發現違規違紀行為。發現違規違紀行為主要有四種途徑：一是監考人員或考務工作人員發現；二是場外人舉報；三是同考室應試人員舉報；四是應試人員自已主動承認。

(二)調查核實。發現有違規違紀行為的，必須要全面、客觀、公正地調查核實，收集有關證據，必要時，可以依法對應試人員進行檢查。

(三)履行告知義務。在作出處理決定前，應當告知應試人員作出處理決定的事實、理由及依據，并告知應試人員有陳述意見和申辯的權利。

(四)充分聽取被處理人的陳述和申辯。對被處理人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；被處理人提出的事實、理由或者證據成立的，應當采納。不能因為被處理人申辯而加重處理。

(五)對警示或警告處理。對警示或警告處理由監考人員或考務工作人員口頭告知被處理人并及時糾正。并按“xxx(姓名)xxxxxxxxxxxx(身份證號)xxxxxxx(當場準考證號)違反《處理辦法》xx條xx款，現給予警示(警告)處理。”的格式公告在黑板上的違紀人員欄內和記錄在考場情況記錄單上。

(六)其他處理。對警示或警告外的其他處理，報主考取消其當次本科目考試資格或暫行中止考試，責令考生離開考場，由考試機構將處理意見和證據材料報考試主管部門作出處理決定。

(七)制作并送達處理決定書。對違規違紀行為的處理，應當制作處理決定書。處理決定書內容包括：“被處理人姓名及所在單位名稱，處理事實和理由，處理的種類，處理執行的方式和期限，不服處理決定的救濟方式，作出處理決定的日期、機構名稱及印章等。”處理決定書制作好后，應當及時送達被處理人，并要求被處理人在送達回執上簽字，被處理人拒絕簽收的，在送達回執上予以注明。

(八)救濟權利的告知。根據《處理規定》的規定，應當告知被處理人有申請復核、行政復議和提起訴訟的權利。

(九)附加處理。對違規違紀人員進行處理以后，考試機構或考試主管部門通知被處理人所在單位，建議所在單位按有關規定嚴肅處理，直至開除或解聘。

(十)存檔和備案。對處理決定和相關證據材料等應當存檔備查，對本地區嚴重違紀違規行為作出處理決定的，應報上一級考試主管部門和考試機構備案。

五、關于被處理人的權利救濟問題

關于權利救濟的問題，《處理辦法》中沒有規定，《處理規定》中對此作了較為明確的規定。根據《處理規定》的規定，被處理人對處理決定不服可以采取以下三種法律途徑進行權利救濟：一是向同級或上一級考試主管部門或考試機構提出復核申請；二是對復核決定不服的，可以依法申請行政復議或提起行政訴訟，三是可以對處理決定直接申請行政復議或提起行政訴訟。上述三種途徑，被處理人有權選擇。

有人認為，《處理辦法》對權利救濟途徑沒有明確規定，在工人晉級考試、錄用國家公務員考試或事業單位公開招聘工作人員考試中的違規違紀人員不服處理決定，就不可以申請行政復議或行政訴訟呢？筆者認為，這種觀點顯然是不正確的。《處理辦法》未規定，這是立法上的重大缺陷。從法律效力層次上看，《處理辦法》作為一般的規范性文件，無權作出排除行政復議或行政訴訟的規定，因此對違規違紀行為的處理，是否可以申請行政復議或提起行政訴訟，應當依照《行政復議法》和《行政訴訟法》的有關規定來審查。《行政復議法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。”《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”上述兩個規定對申請行政復議或提請行政訴訟的范圍都作了明確的界定，即只要公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，就可以申請行政復議或提起行政訴訟。這里的實質要件只有兩個：一是必須是針對具體行政行為；二是具體行政行為對公民、法人或其他組織的合法權益造成侵犯。對應試人員違規違紀行為的處理是一種具體行政行為，同時對應試人員的權益產生影響也是顯而易見的。因此，對應試人員違規違紀行為的處理符合申請行政復議和提請行政訴訟的實質要件，應該是屬于二者的受理范圍。公務員之家版權所有

相反，考試行政部門或者考試機構在對違規違紀的應試人員作出處理時，應當告知被處理人有申請復議或提起訴訟的權利。理由有兩點：一是作出具體行為的行政機關有義務告知當事人享有的法律權利，其中包括救濟權利，這是依法行政的內在要求；二是不告知會對訴訟時效產生影響。《行政復議法》和《行政訴訟法》規定直接向法院提起訴訟的時效一般為3個月，經復議后向法院提起訴訟的時效一般為15日。但是，根據《行政訴訟解釋》第四十一條“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權或者法定起訴期限的，適用前款規定。”第四十二條“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理”。

對應試人員違規違紀行為處理雖然只是人事考試工作中的一個具體的內容，但是由于這種處理決定會對應試人員的權益產生重大影響，同時還要受到內部行政監督和司法審查，因此，對違規違紀行為必須在事實清楚，證據確鑿，正確適用法規政策的前提下，依照法定程序作出處理，這也是依法行政的必然要求。