戶籍制度改革重在剝離戶籍背后的特權

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戶籍制度改革重在剝離戶籍背后的特權

戶籍管理是國家行政管理的重要組成部分和重要基礎性工作，也是國家行政管理的一項基本制度。世界上許多國家都實行戶籍管理制度，并非中國獨此一家，只不過稱呼不同、具體的管理手段有所差異。

中國現行的戶籍管理制度即城鄉二元建構戶口制度始于新中國初期，期間也幾經變遷。這種制度在當時順應了國家對勞動力、消費品等實行計劃分配和嚴格控制城鎮人口增長的需要，在促進城鄉經濟和社會發展，保障公民的合法權益以及維護社會秩序穩定方面發揮了積極作用。

但在大力發展社會主義市場經濟，構件建和諧社會的今天，這種制度日益顯現了它的弊端。嚴格劃分農與非農、城鎮與城市，實行城鄉分割的戶籍管理二元結構，造成了同一國公民在事實上的不平等，阻礙了作為最重要、[本文轉載自最有活力生產要素的人的自由流動，阻礙了市場對資源的有效配置，不利于現代國家公民權利的實現，不利于城市化建設和農村產業規模化經營的發展，不符合“以人為本”的新一代領導集體的執政理念，為越來越多的人民群眾所詬病，改革勢在必然。

所幸的是，國家已意識到了這一突出問題，正著手進行戶籍制度改革，不少省份已先行一步，力圖打破城鄉二元社會結構，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度。

但是要改革，就要首先了解癥結所在，最大問題在哪里。當前的戶籍管理制度之所以要改，并非戶籍本身有多大問題，而是在于戶籍背后、附著在戶口本之上的那些衍生物、那些特權。同樣實行戶籍登記管理的其他國家為何沒有如此嚴重的負面效應，就在于他們沒有往戶口上附加特權。明白了這一點，就明白目前科學推進戶籍制度改革的關鍵，在于把長期受戶籍制度保護的就業、住房、教育、社會保障等各種制度從戶籍中剝離出來，還戶籍制度本身應有的面目。

鑒此，個人認為戶籍制度改革中要做以下一些工作：

一、應該擇機修改《憲法》，重新恢復和確立公民的居住和遷徙自由權。82''''憲法雖然被稱為是我國建國以來“最好”的憲法，但由于當時處于計劃經濟體制的宏觀環境下，公民的居住和遷徙自由權沒有得到確認和恢復。現在，應該對憲法進行修改，重新確立公民的居住和遷徙自由權。同時，加快立法進程，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由權的《戶籍法》（或稱《戶籍登記法》），廢止沿用近半個世紀的《戶口登記條例》以及其他相關政策法規，該條例不僅限制了公民的人身遷徙自由而且由此衍生了諸如受教育、就業、社會保障、政治權利等方面的不公平，違背憲法宣揚的“公民在法律面前一律平等”法則，造成人生而不平等、人生而不自由的事實。戶籍管理將按照在居住地登記戶口的原則，逐步打破城鄉分割的二元戶口管理結構，建立全國城鄉統一的居民戶口登記制度。修改《選舉法》中農村和城市按不同人口比例選舉代表的規定。這些都是我國加入兩個國際人權公約后所要履行的義務。取消《城市規劃法》中有關控制大城市發展規模等限制規定，我們的大城市其實并不“大”，回到十五屆五中全會主張大中小城市和小城鎮協調發展的正確軌道上來，在發展中解決“城市病”。

二、在《戶籍法》中確立以實際工作和生活是否需要為條件的準入方式、按實際居住地進行戶口登記管理的新模式，以登記制取代審批制。在哪里居住，就可以在哪里登記戶口。如泰國的事后遷移政策，對符合居住條件、遵守當地制度及已生活一定期限的居民，本地政府可為其辦理“戶籍登記”，承認其居住地戶籍。泰國的“戶籍”管理采用的市場經濟原則和條件法定原則，它的作用是讓不能在某城市(特別是大城市)生存(包括經濟收入、當地稅賦負擔等)的公民按市場法則去選擇適合自己經濟水平的城市居住，這種方法往往較行政手段更有效。現在學者官員普遍主張以是否有合法固定的住所（注：指擁有產權的房子）、是否有穩定的職業和生活來源作為落戶的條件，這又是在制造一次不平等的事實，禁錮了人的自由流入和流出，不利于地區間的均衡發展，最終也只能是一場有錢人的游戲。我們應該看到社會自由職業者的存在、大量需要在本地工作和生活又無錢購房的公民的存在、有錢購房卻不實際居住的公民的存在，如果照此執行戶籍登記，更易出現人戶分離，有人無戶口，有戶口無人的情況，不登記不等于遷徙事實的不存在，只能使人口的統計和管理信息以及城市規劃等部門的管理信息失真，從而使決策的科學性大打折扣。只要公民能找到正常住所（包括購房和租房）、能養活自己、能遵守當地制度、能按時交納當地稅賦就能在居住地登記戶籍。

三、徹底實行戶籍與社會福利待遇脫鉤的政策原則。在《戶籍法》中應開宗明義地表明其全部功能在于：一是證明公民的身份，便利公民參與社會活動，如參與當地的選舉；二是為國家行政管理奠定基礎，提供人口數據。取消一切附加在戶籍上的政策規定和條件，恢復戶籍的本來面目和社會功能。凡是與戶籍掛鉤的就業、教育、住房、計劃生育和社會保障等均應完全脫鉤，有關依附在戶籍制度上的一切政策法規應一律廢止或修訂。目前在建立完善社會福利制度時，往往強化與戶籍制度的關系，這種發展方向是十分令人憂慮的，將為已經開啟的戶籍制度改革增加難度。我們改革的方向應該是逐步降低地方政府對資源的壟斷支配程度，提高社會生活的市場化、貨幣化程度，進一步擴大實行福利保障付費享受制度，最終將戶籍尤其是城市戶口的含金量降為零，恢復戶籍的本來面目，消除任何人對戶籍的非理性眷戀，利于人口在全國范圍內能合理有序地流動起來。

四、進行相應的配套改革。戶籍制度改革是一項涉及面很廣的社會系統工程，它涉及行政機構的應對變革、既得利益群體的利益縮水、生產與分配的重大調整、社會保障體制的重新構建等等，必然會有重重阻力，但改革戶籍實是大勢所趨，因而必須進行相應的配套改革來減少阻力，推進戶籍制度改革。首先，它是一項系統工程，靠公安部一部之力不可能真正成功，需要一個更具權威的、能跨部際協調、得到充分授權的機構來統領這項工作。其次，開征如日本住民稅類似的稅種，但凡戶籍遷到居住所在地，就要向居住地政府依法交納該稅種，當然也就可以享受居住地的福利待遇，如教育、環衛保潔、當地醫療補貼、失業時的最低生活保障金等等，這部分的稅收全部用于當地政府發展公共基礎設施建設和充實失業基金；不交該稅種不享受當地福利待遇，需要額外購買；城鄉、大中小城市間的該稅種稅額要有差異性。再次，廢除以戶籍為依據的城鎮就業制度，建立開放的全國統一的勞動力市場和就業制度。機關、企事業單位錄用人員，必須面向全體公民，建立公開、公平、公正的考試錄用制度，保障全體公民就業地選擇自由。第四，每個公民配發一個以身份證為基礎的全國通用的社會保險號，將自己在各地就業時繳納的個人保險金和單位繳納的一部分存入個人帳戶，其余繳存國家設立的保險基金庫，作統籌安排；用法律的形式確定依法繳納保險金是公民和用人單位的義務。第五，農村的土地資源應實行合理流動，對現行農村土地家庭聯產承包責任制實行改革。允許農民以土地作為財產進行抵押、入股、轉讓、租賃等，實現土地的規模化經營，解放一部分農民向城市合理流動，加快城市化進程。國際經驗表明，當城市化水平達到70%時，城鄉差別才能消除。我國城市化水平僅為30.4%,相差甚遠。我國的二元戶籍制度和與之適應的土地制度等一系列限制農民的政策，加劇了城鄉矛盾，擴大了城鄉差別，是導致城市化滯后的一個關鍵性因素。