公共財政框架下行政事業單位內部監督初探

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在公共財政框架下，財政支出管理是重點，公務員之家，全國公務員公同的天地同時也是公共財政體系建設的關鍵。在支出的管理上要以實現財政資源的公平分配和高效使用為目標，這就需要建立公開、透明、規范、科學且具有強約束力的監督機制，而內部監督是監督的基礎和關鍵。本文就完善行政事業單位會計的內部監督機制談些粗淺看法。

一、內部會計監督是法律賦予單位和財務人員的職責

單位內部會計監督是指由本單位的會計機構、會計人員通過日常會計工作對本單位經濟活動進行的監督以及由內部審計機構、審計人員定期進行的內部審計。《中華人民共和國會計法》（以下簡稱《會計法》）規定“會計機構、會計人員依法進行會計核算，實行會計監督”。第二十七條中進一步明確規定各單位應建立健全本單位內部監督制度，并對單位內部監督制度規定提出了具體要求。根據《會計法》的要求，單位和會計人員必須自覺承擔內部監督的責任和義務。如若不履行該義務按照《會計法》的規定將承擔一定的法律責任。

二、內部會計監督是會計監督的基礎和關鍵環節

會計監督是會計的基本職能，會計監督按監督的主體不同分為內部監督和外部監督。內部監督是本單位經濟管理的重要組成部分，是會計監督的基礎和關鍵環節。內部監督大多屬于事前監督，它可以規范會計行為，明確責任，獎懲分明，防止工作差錯和舞弊，避免因責任不清而導致互相扯皮、推委，甚至越權行事，可以制止一些違紀現象的發生，保證會計信息的真實、合法、準確、規范。倘若缺乏有效的內部會計監督，那么再嚴格的外部監督也難以避免上有政策、下有對策的情況出現，再完善的法律制度也難以得到貫徹執行。這一點已被實踐所證明。一套完整的內部監督制度可以保護單位資產安全，保證會計記錄的可靠性，及時提供可靠的財務信息。一套薄弱的內部監督制度本身就是會計信息失真和會計犯罪的誘因。所以強化內部監督具有十分重要的意義，是會計監督的基礎和關鍵環節。

三、目前行政事業單位會計內部監督的現狀

隨著市場經濟的發展，經濟領域的法制建設相對滯后，一些很不規范的經濟行為也沖擊著行政事業單位的財務管理，不同程度存在會計憑證失真、會計信息模糊、內部管理松弛、會計監督不力的現象。究其原因主要是：有的行政事業單位對建立內部會計監督制度認識不足，重視不夠，內部監督制度殘缺不全，嚴重的并未建立健全內部會計監督制度；有的會計人員放棄了監督的職責，認為會計工作只是記賬、報賬，在經濟業務處理過程中，對一些明知違規的現象不予抵制；有的以強調靈活性為由而不按規定程序辦理，更有甚者為了小團體或個人利益而不擇手段，弄需作假。另外還有一些單位認為行政事業單位財務核算簡單，什么人都能干，所以安排一些無財務專業知識的人員做財務會計工作，這些人員無財務專業知識，對財務政策、制度本身就不了解、不熟悉，在政策和制度的執行中難免出現偏差、漏洞，喪失了內部監督的能力。這種種情況致使內部會計內部監督制度失去了應有的剛性和嚴肅性，造成財務管理混亂、會計信息失真，不能及時分析和控制預算執行中出現的偏差，嚴重的出現一些違紀現象，給國家帶來損失。所以沒有嚴格有效的會計監督，會計核算的質量就難以保證，必將導致管理的混亂。

四、公共財政框架下完善行政事業單位內部監督機制的思考

市場經濟是法制經濟，公共財政是法制財政，是陽光財政，行政事業單位的用財理財過程也應當是公開透明的，要做到這一點，除建立強有力的外部監督機制外，必須使行政事業單位的財務內部監督成為一種以法律為基礎、為依據的有效監督，因此應從以下幾方面強化管理。

⒈范預算單位的設置

凡獨立核算的單位必須具備獨立核算的條件，這是實行獨立核算的前提。一些行政事業單位由于業務的限制，人員較少，會計業務也較少，大部分沒有財務專業人員，也不按照會計制度的要求進行合理分工，有的會計人員身兼數職，不能按要求進行合理分工，達不到互相牽制的目的。如有的單位會計兼采購，有的采購兼審批，更有甚的單位會計出納一人兼。有的會計人員由于不是專業人員，不了解財務知識，發揮不了會計的監督作用。完全不具備獨立核算的條件。筆者認為，對于編制在人以下的單位不易獨立開戶，應實行財務集中支付制度；對于雖然編制在人以上，但單位沒有財務專業人員的，由財政部門予與委派或以系統、部門為單位，實行集中支付。

⒉加強對會計人員的資格審查和業務培訓工作

按照《會計法》的規定，從事會計工作必須具有會計資格證。行政事業單位也不能例外，財政部門要加大對從業人員資格的審查力度，沒有會計資格證的人員一律不得從事會計工作。同時財政部門和主管部門要對會計人員定期進行培訓。因為會計法規、政策不是一成不變的，會計理論在不斷發展和完善，會計實踐需要不斷積累和豐富。所以會計人員不僅要具備一定的專業知識和技能，而且要繼續學習，不斷地更新知識，努力提高自身素質，這樣才能勝任會計工作，才能熟練運用會計政策和會計方法對本單位的經濟活動進行記錄、預算、分析和控制，使本單位的經濟活動處于良好的運行狀態，使資金發揮最大的效益。

⒊提高單位負責人對內部監督的認識

《會計法》規定單位負責人是本單位會計行為的責任主體，單位內部監督的成敗，并不取決于會計機構和會計工作人員本身，而取決于單位負責人對會計工作的認識、重視和信任程度，取決于單位負責人對會計工作合理建議的采用率，取決于單位負責人對會計工作的“授權”和內部監督制度的建立、完善及運行有效性等方面。只有單位負責人重視，才能切實建立起有效的內部監督制度，才能在會計監督過程中遇到內部或外部阻力時，給會計人員以足夠的支持，才能自覺帶頭遵守有關的會計監督。只有這樣才能保證內部監督制度的順利執行，會計的監督職能才能得到真正的發揮。所以提高單位負責人對內部監督的認識，是實行有效監督的前提。

⒋完善單位內部監督制約機制

內部監督的核心之一是在單位內部建立起相互制約、相互監督的機制。有效的會計管理必須有健全的規章制度作保證，使會計工作有章可循，有法可依，在制度上保證會計監督職能的充分發揮，以達到互相監督的目的，防止會計事務處理中發生的失誤和差錯以及營私舞弊等行為，增強財務的公開性和透明性，提高會計核算質量。筆者認為各單位應根據各自不同的性質及具體情況，依據《會計法》等法律規章，建立一套適合本單位的、完整的內部管理制度，內部制度的規定要體現相互制約機制，同時制度規定應明確具體，具有可操作性。具體應包括以下內容：

（）、明確不相容職務分離制度。一是堅持“錢、帳分管”制度，即凡涉及到款物的收付、結算及其登記的任何一項工作，必須由兩人或兩個以上人員分工辦理；二是在會計核算上堅持復核制度，制單和審核要由兩人分別負責，堅決杜絕制單、審核、財務負責人一人承包的現象；三是嚴格印章控制，財務專用章應由專人保管，個人名章應由本人或其授權人保管。嚴禁一人保管支付款項所需的全部印章。嚴格履行簽字或蓋章手續。同時會計和出納之間分工要制度化，不能一人包辦代替；四是明確審批程序，即所有開支必須先經過財務負責人審核票據是否符合規定、開支是否符合政策、手續是否齊全后，再由領導批準核銷，充分發揮財務人員“閘門”作用。

（）明確重大經濟業務事項的決策和執行程序。對重要經濟業務事項決策和執行程序要明確，做到制度化、規范化，實行決策權和執行權相分離，使決策人員和執行人員之間能夠互相監督、互相制約的機制，既要防止權力過于集中，也要防止多頭行事、各自行事。

（）明確財產清查的范圍、期限和組織程序。財產清查是會計核算工作的一項重要制度，在編制年度財務會計報告之前必須對各項財產物資進行實地盤點和對庫存現金、銀行存款、債權債務進行清查，查明實存數與帳面數是否相符，并查明不符的原因和責任，制定改正措施，做到帳實相符，保證會計資料真實完整。單位不僅要明確財產清查的范圍、期限和組織程序，還要保證財產清查制度得以具體落實。

（）對會計資料進行內部審計。內部審計既是內部監督的一個重要組成部分，又是內部監督的一種特殊形式。在單位內部除會計機構、會計人員外，要有專門機構或人員對會計資料進行再監督。有內部審計機構或人員的該項工作由內部審計機構或人員進行，沒有內部審計機構或人員的要指定專人負責該項工作。

⒌加強財務人員職業道德教育，是實施內部監督的重要保證

實施內部監督會計人員必須要有良好的職業道德，恪守職業道德規范，這是會計人員必須恪守的行為準則。它要求會計人員首先要熱愛本職工作，忠實地履行會計職責。會計工作主要是通過大量的數字體現，稍有不慎就會產生錯誤或導致損失，所以需要從業者必須具有誠實、認真的工作態度，每個環節都需要全心全意地投入，決不能馬馬虎虎、敷衍塞責，要踏踏實實地做好每項會計工作。二是實事求是、客觀公正。真實地反映客觀經濟活動是會計的首要職責，會計從業人員在會計信息加工、會計政策的選擇、會計方法的確認過程中，均應以事實為依據，而不能憑空虛構、偽造、篡改；同時會計職業活動中涉及各方面的利益，包括國家的利益、本單位的利益、個人的利益以及社會的公眾利益，因而會計人員要公平、公正地對待各方面利益，不能犧牲國家和公共利益換取本單位或個人利益。三是遵守會計職業紀律。會計活動是以會計法規為主體的包括各類財經法規的綜合體現，會計人員是財經法規的執行者，會計人員要熟悉法規，在廉潔奉公的基礎上，必須做到有法必依、執法必嚴。