規范行政執法提高政府公信力

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政府公信力

近年來，在法治政府建設中，我們針對行政糾紛多、行政敗訴率高的問題，我們以提高法律意識為基礎，以建立約束機制為重點，加強行政應訴和行政復議工作，規范執法行為，取得了初步成效，不僅扭轉了“一打官司就輸，一當被告就敗”的被動局面，而且通過依法行政，有效地履行了政府職責，維護了人民群眾的切身利益，樹立了執法為民的良好形象，增強了政府的公信力，有力地推動了保康和諧社會建設。

一、深刻反思行政敗訴，切實增強法治意識。我們在行政執法過程中，也曾經歷過一段痛苦的過程。1996年前后，我縣行政案件不僅數量增多，而且行政案件敗訴率居高不下，1996年全縣44起行政案件，行政機關敗訴43件；1997年81起行政案件，行政機關全部敗訴。被動的局面迫使我們認真反思，在這些敗訴案件中，有些是因為事實不清、違法取證、濫用自由裁量權等原因造成的，但更多的是程序違法帶來的。我們感到，行政案件增多、敗訴率居高不下，既有群眾依法維權意識增強的原因，也有維權渠道從不暢通到逐步暢通的原因；既有法治化進程中行政機關短時間難以適應的原因，也有執法人員執法不懂法、有法不依法的原因；既有行政機關依法行政意識不強的原因，也有為民執法、為民執政理念不強的原因。實踐使我們認識到，要扭轉被動局面，必須從執法人員素質抓起，必須從依法行政的意識抓起。因此，我們認真開展了“三個代表”重要思想和科學發展觀的學習教育，把學法用法作為執法為民、執政為民的根本。一是圍繞提高執政能力，政府決策層帶頭學法。建立了政府常務會議學法制度，結合政府工作中常用法律法規和需要解決的涉法問題，我們選擇重點學習課題，通過看輔導講座、請專家講授等多種形式進行集中學習。通過學習，政府決策層科學決策、依法行政的意識和能力進一步增強，做到了不合法的決策不拍板、不合規的文件不出臺。這些年來，沒有出現一起因違反法律程序或違背法律規定造成的決策失誤。二是圍繞依法行政，部門負責人現場學法。部門負責人上盡落實之責，下盡把關之職，部門負責人對法律法規不熟悉、不重視，簽署違法違規意見或行政不作為，導致部門乃至政府當被告的案件屢見不鮮。我們通過把部門負責人請進考場、請上法庭，讓他們現身說法，現場學法。先后組織全縣副科級以上干部1400余人次參加了法律知識培訓，并對他們嚴格實行閉卷考試，考試成績通報全縣。對擬任部門行政“一把手”的人選，實行任前法律知識考試，合格者任用，不合格者調整，有39名擬任行政一把手通過考試，得到任用；1999年以來，我們推行了部門負責人庭審觀摩制，先后組織了10余次較大規模地庭審旁聽。在縣中醫院不服縣質量技術監督局行政處罰一案中，我們組織43個執法部門負責人和150多名執法人員參加旁聽，因縣質量技術監督局將檢測儀器“腦電地形圖儀”寫成“腦電圖儀”，被當庭宣判撤銷行政處罰，旁聽人員普遍受到了一次深刻的法制教育。我們還建立了行政案件一把手出庭應訴制度，2001年和2004年，我們兩次發文，明確了行政訴訟一把手出庭應訴的范圍和要求；規定對影響面廣、案情復雜、群眾關注的焦點熱點案件，以及上一年度敗訴率較高的執法部門，下一年度只要有行政案件，單位“一把手”必須出庭。目前，行政機關出庭應訴率為100%，生效判決執行率達100%，通過逼，各部門“一把手”端正了態度，規范了行為，促使他們親自參加執法活動，自覺審核執法行為。全縣執法機構因執法不規范導致的錯案大幅減少，辦案質量明顯提高。三是圍繞規范執法，執法人員全面學法。我們每年制定行政執法人員培訓計劃，定期組織輪訓。對新出臺的法律法規，組織執法人員一法一學習、一法一考試，將學習情況與年度考評相結合，將考試結果與執法資格掛鉤，淘汰考試不合格者。近幾年來，全縣有74人因考試不及格被取消執法資格或調離工作崗位，執法人員學法用法的緊迫感和危機感大大增強?？h質量技術監督局等部門每年開春后都要對執法人員進行集中培訓?？h公安局規定干警每天要收看《今日說法》節目，因公不能及時收看的要補看錄像。縣衛生局對重大行政處罰案件組織模擬法庭，通過控辯雙方辯論，及時發現執法中的問題,既保證了案件的質量，又提高了法律素質。

通過上述措施，全縣行政糾紛明顯下降，執法質量明顯提高。2002年至2005年，全縣行政案件由原來每年100多件降到50件以內，行政機關勝訴率維持在70%左右,最高達到82%。今年元至七月，法院結案的13件案件，行政機關勝訴9件，占69.2%?？h公安局從1999年至2005年，每年辦理行政案件4000多件，7年間行政訴訟案件僅26件，敗訴的只有3件,2002年以來，連續4年被省公安廳評為全省執法質量優秀公安局?？h衛生局自2002年以來，共查處違法案件396起，無行政應訴案件，復議案件10起，均以維持結案。縣質監局2002年以來，累計辦理行政處罰案件500多件，沒有發生行政訴訟和行政復議案件。

二、加強行政復議工作，全面提高依法化解矛盾糾紛的能力。實踐中我們感到，政府要有公信力，必須暢通行政救濟渠道，切實維護行政相對人的合法權益?；庑姓m紛，僅靠行政訴訟這一渠道是不夠的，必須構建多元化的矛盾糾紛化解機制。我們在積極做好行政應訴工作的同時，一方面完善行政調解機制，把行政調解作為化解矛盾糾紛的第一道防線，與人民調解、法律援助和行政執法緊密結合，在鄉鎮設立行政調解中心，整合工商、公安、土地、農業等執法力量，實行聯動聯調，對山林土地、治安糾紛等易發案件主動排查、提前預防、依法處理；在村（居）民委員會、社區、村民小組配齊配強調解員，實行專人專崗，專職專責，做到矛盾糾紛及早發現、及早控制、及早化解；建立法律援助綠色通道，各級調解中心和法律援助機構、政府法制機構、信訪仲裁機構協調配合，互通信息，引導群眾選擇靈活便捷、理性合法的途徑化解糾紛，形成相互配合、反應快速的大調解工作格局，最大限度地把矛盾化解在基層一線。另一方面，把行政復議作為依法化解矛盾糾紛的重要渠道，充分發揮行政復議及時、免費、快捷、便民的制度優勢，切實暢通復議渠道，及時化解行政糾紛。一是高度重視行政復議工作。我們定期聽取全縣行政復議案件辦理情況，及時研究重大復議案件，妥善解決復議工作中的困難和問題，同時，全面加強法制機構建設，調整充實了三名精干的辦案人員，高標準保障復議辦案經費。針對復議撤消決定作出后有的部門不高興，甚至找領導說情等情況，我們態度堅決，要求執法部門不折不扣的落實復議決定，為法制機構公正辦案、高效辦案、依法辦案創造良好條件。二是全面推行五步審理法。在復議案件審理過程中，我們按照《行政復議法》的規定，對行政行為從嚴審查，除不作為和賠償案件外，所有行政案件均從行政主體、程序、事實、適用法律和自由裁量五個方面層層審查，凡有問題的，不管是程序問題，還是實體問題，該撤銷的堅決撤銷,該變更的堅決變更。截止2005年，我們審理的178件復議案件中，除當事人主動撤回復議申請的55件外，決定維持的40件，占32.5%,申請人不服復議決定提起訴訟的僅有8件,行政機關無一件敗訴。通過嚴格依法辦案，維護了行政相對人的合法利益，打消了群眾對行政復議的種種疑慮，復議制度的公信力明顯增強，選擇行政復議維護權利的越來越多。全縣實現了行政復議案件穩中有升、信訪纏訪和行政訴訟案件逐步下降，復議終止比例上升、行政機關敗訴率下降，在復議程序終結的案件上升、不服復議決定提起訴訟比例下降的“三升三降”局面。三是堅持實行“公開聽證、專家咨詢、政府決定”的復議模式。對重大、疑難、復雜案件和當事人申請聽證的案件，除涉及當事人隱私、國家秘密和商業秘密的以外，一律公開舉行聽證。為確保行政復議的公開、公平、公正，我們制定了規范化、程序化的聽證規則和聽證筆錄，面向社會從執業律師、執法人員、普通群眾中公開選聘聽證人員，并由政府法制機構工作人員擔任首席聽證員，共同主持復議聽證，嚴格規范操作，公開權力運行；對處罰較重、影響較大的案件，邀請律師、專業人員參與集體會商、論證。所有復議決定的作出均實行三級會審，由聽證員提出初步意見，法制機構集中論證，縣政府常務會議集體決定。2002年以來，全縣公開聽證審理的30起案件，聽證后不服復議決定起訴至法院的3起，行政機關無一起敗訴，其余27件均在復議程序終結，未產生訴訟、信訪和其他負面影響。

三、建立長效約束機制，確保依法行政規范化、制度化。通過訴訟和復議對行政機關進行監督很重要，也很有效，但這是一種事后監督和個案監督，要推進法治政府建設，還必須從制度上建立長效約束機制。我們一是全面推行了行政執法責任制。把全縣行政執法單位的法定職責、執法權限、執法依據、辦事程序等公開公示，把合法有效的許可項目匯編成冊，免費發放群眾，方便群眾辦事。在執法責任體系上，實行縣長負總責、法制機構負專責、執法部門一把手具體負責；在執法部門內部，按照行政執法辦案、審核、決定三個程序分離的要求，實行一個領導主管、一支隊伍對外、一個股室審核、一支筆簽批處罰的執法責任體制，健全了行政執法的內部監督制約機制。二是建立了目標責任考核制。我們把依法行政目標分解成考評細則，從組織機構建立、執法隊伍建設、學習和宣傳培訓、行政行為規范、行政執法監督檢查、行政執法相關工作的執行情況、行政復議應訴等七個方面進行細化，年初與政府工作考核目標一并下發，年終組織統一考評，將考評結果與評先表模掛鉤、與經濟獎懲掛鉤、與選拔任用掛鉤。三是制定了錯案責任追究制。對認定的錯案，我們要求執法部門逐案就過錯責任、敗訴原因、處理方法向縣政府寫出專題報告，根據錯案的性質、情節，采取通報批評、責令作出書面檢查、取消執法資格、行政處分等八種責任追究方式，一案一究，一追到底。幾年來，全縣共有121人被追究執法責任，47人受經濟處罰，13人取消執法資格，“追下不追上、追事不追人”和“敗訴無觸動、違法無責任”的現象得到根本改變。四是充分發揮權力機關的監督作用，把行政執法置于陽光之下。我們每年邀請人大代表對執法活動進行視察，并對執法部門進行評議，對評議不合格的單位限期整改，促使各執法部門在勝訴案中找不足，敗訴案中查原因，未訴案中挑毛??；同時，我們公開投訴電話，采取意見征詢、調查問卷等形式，主動接受社會各界監督。通過監督，使執法部門時刻感到執法有風險，違法有責任，執法更加謹慎，依法行政、規范執法的自覺性得到進一步增強，行政不作為和亂作為的現象得到了有效遏制。五是探索建立了科學決策機制。我們結合行政審批制度改革，先后取消和調整了200多項收費項目和400多項行政審批項目；對1994年以來的1410份規范性文件進行了清理，廢止了41份；對32座礦山、24處磷礦采礦權，實行招標、拍賣；對涉及公眾利益和重大事項的決策，實行公開聽證、法律論證。我們還成立了法律咨詢委員會，建立了重大決策專家咨詢制度。2004年，我們根據發展的需要，擬對城市規劃總體方案進行局部修改，為進一步優化修改方案，我們向縣直各部門、社區居民、個體工商戶、郊區菜農等各階層發送征求意見函460余份，采納合理化建議55條。這些措施，不僅保證了行政決策的科學性，也從源頭上防止了行政違法和腐敗的發生，使政府的公信力進一步增強。

各位領導，雖然我們在依法行政工作中做了一些工作，取得了一些成效，但與其他地區相比，與群眾的要求相比，仍然存在差距。我們將借這次會議的東風，自我加壓，自我完善，不斷學習，不斷改進，努力推動保康依法行政工作再上新的臺階。