加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

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《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確提出，“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。”《國務(wù)院2007年工作要點(diǎn)》已將“加快建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”列為抓好節(jié)能減排工作的重要任務(wù)。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，已經(jīng)從社會呼吁、科學(xué)研究階段發(fā)展到政府操作、試點(diǎn)實(shí)施階段。

一、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制意義重大

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，調(diào)整與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)的各方利益關(guān)系的一系列行政、法律、市場等手段的總和。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有助于推動環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)從以行政手段為主向以行政、經(jīng)濟(jì)、法律等綜合手段為主轉(zhuǎn)變，有助于推動資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞揭话憧蓺w納為三種：一是財政轉(zhuǎn)移支付，如國家通過加大對西部重要生態(tài)功能區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償該地區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的財政減收，特別是因發(fā)展方式和發(fā)展機(jī)會受到一定限制而導(dǎo)致的收入減少。二是項目支持，包括對各種生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)項目、生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域替代產(chǎn)業(yè)和替代能源發(fā)展項目，以及生態(tài)移民項目的支持。這種方式實(shí)際上也是國家財政轉(zhuǎn)移支付的一種具體形式。三是征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅（費(fèi)）。這是在我國許多地區(qū)已經(jīng)試行過的一種補(bǔ)償方式。通過建立生態(tài)環(huán)境稅（費(fèi)）制度，設(shè)立固定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)資金渠道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投入的規(guī)范化、社會化和市場化。

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有極其重要的戰(zhàn)略意義。第一，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)和公平發(fā)展的重要手段。在我國，生態(tài)環(huán)境的惡化一方面嚴(yán)重地制約著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，另一方面也因生態(tài)環(huán)境保護(hù)成果的不合理分享，加劇了城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間發(fā)展的不平衡和不協(xié)調(diào)，影響到社會福利在不同群體間的公平分配，在局部地區(qū)甚至影響到社會的穩(wěn)定，需要通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等調(diào)整環(huán)境利益分配關(guān)系的手段，來促進(jìn)城鄉(xiāng)、地區(qū)和社會群體間的協(xié)調(diào)和公平發(fā)展。第二，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的關(guān)鍵所在。建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提供強(qiáng)有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道，是“在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”思想得以長期、穩(wěn)定實(shí)施的重要手段。第三，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)環(huán)境管理規(guī)范化、市場化的制度保障。目前，國家已經(jīng)建立了一些初步的生態(tài)補(bǔ)償資金和渠道，但由于機(jī)制不完善，補(bǔ)償不能完全依理、依法進(jìn)行，部門利益導(dǎo)致補(bǔ)償受益者與需要補(bǔ)償者相脫節(jié)。國家需要建立完善、統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確保在公平、合理、高效的原則下，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投入的制度化、規(guī)范化、市場化。

二、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐基礎(chǔ)和難點(diǎn)問題

當(dāng)前，我國生態(tài)補(bǔ)償在各個領(lǐng)域?qū)嶋H上已取得了一些進(jìn)展，也收到明顯的效果。最典型的生態(tài)補(bǔ)償措施就是“退耕還林（草）”過程中對耕地農(nóng)戶進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。該項措施的實(shí)施，不僅對遏制我國眾多生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)的生態(tài)破壞、保護(hù)和恢復(fù)林草資源起到了顯著作用；而且從解決貧困問題角度看，也是一次實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益“雙贏”目標(biāo)的成功嘗試，因此獲得了廣泛的群眾基礎(chǔ)。還有在我國已實(shí)施多年的耕地占用補(bǔ)償制度、天然林保護(hù)等重大生態(tài)建設(shè)工程、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的財政補(bǔ)貼等，都屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?shí)踐。

許多省市也在積極探討生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐模式。如山西省就煤炭資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題，探索制定了煤炭資源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策方案；江西省針對東江源區(qū)日益嚴(yán)峻的水資源和水環(huán)境保護(hù)形勢，正在與廣東省積極協(xié)調(diào)，謀求建立流域上下游間合理的生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制；浙江省2005年制定并頒布了《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，比較系統(tǒng)地提出了在省域范圍內(nèi)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣芎退悸贰Ｔ谫Y源環(huán)境開發(fā)領(lǐng)域，早在1983年，就在云南省對磷礦開采征收覆土植被及其他環(huán)境破壞恢復(fù)費(fèi)用。隨后，廣西、福建等14個省145個縣市進(jìn)行了試點(diǎn)。這些實(shí)踐探索都為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步在全國推廣起到了很好的示范作用。

但是，生態(tài)補(bǔ)償涉及范圍廣泛，關(guān)系復(fù)雜，頭緒繁多，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償制度還存在很多問題。首先是生態(tài)保護(hù)的觀念落后。認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是一種施舍的觀念普遍存在，對生態(tài)補(bǔ)償作為促進(jìn)生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段認(rèn)識不夠，導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制難以建立。其次是我國相關(guān)的法律法規(guī)不完備，相關(guān)的資源環(huán)境法對生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定不到位。第三是管理體制和機(jī)制不健全。生態(tài)環(huán)境是一個整體，而目前的管理方式是按照要素分配到各個部門分頭管理，難免一葉障目，不見泰山。第四是研究基礎(chǔ)薄弱，關(guān)于生態(tài)環(huán)境的權(quán)屬，生態(tài)服務(wù)功能價值評估，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式，生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M織方式等方面，都還需要開展大量的研究。

三、加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議

第一，要從推進(jìn)和諧社會建設(shè)的高度，提高對建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的認(rèn)識。一要從社會道德、從公民的權(quán)利和義務(wù)、從社會公平與社會責(zé)任的層次上，提高對生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識，扎扎實(shí)實(shí)地推動生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制建設(shè)。二要認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能具有很高的價值，盡管這些價值難以在市場上兌現(xiàn)，但一旦破壞帶來的損失，卻是我們無法承擔(dān)的。三要認(rèn)識到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制絕對不是施舍，而是體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能價值、減少環(huán)境沖突、維護(hù)環(huán)境公平的一種手段，而且只反映了這種價值很少的一部分。四要認(rèn)識到建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高生態(tài)文明、建設(shè)和諧社會的重要組成部分。

第二，要整體籌劃，明確責(zé)任，把握生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕舅悸贰Ｒ皇窃诳臻g尺度上可以分為國家、區(qū)域或流域兩個尺度。西部地區(qū)是我國的重要生態(tài)屏障區(qū)，對維護(hù)國家和東部地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全至關(guān)重要，是國家尺度上生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)區(qū)域。在區(qū)域或流域尺度上，重要生態(tài)功能區(qū)及自然保護(hù)區(qū)，承擔(dān)了維護(hù)國家生態(tài)安全的生態(tài)功能保護(hù)任務(wù)，受益者主要是國家；上游地區(qū)為保護(hù)流域水環(huán)境平衡作出了更多的努力，受益者是整個流域，這兩類地區(qū)應(yīng)作為主要的生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域。二是在補(bǔ)償方式上可以分為縱向和橫向補(bǔ)償兩種方式。縱向補(bǔ)償主要指國家對地方、上級對下級的補(bǔ)償，包括資金的轉(zhuǎn)移、稅賦的調(diào)整和項目的實(shí)施等。橫向補(bǔ)償主要指區(qū)域間的補(bǔ)償，如東部對西部的對口支援、流域下游對上游的補(bǔ)償。三是在補(bǔ)償手段上，可以分為政府引導(dǎo)和市場調(diào)控兩種手段。政府手段主要是通過財政手段對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為予以支持和補(bǔ)貼，或是直接實(shí)施生態(tài)保護(hù)和建設(shè)項目。市場手段一方面包括政府通過制定相關(guān)政策使生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化，另一方面則是創(chuàng)造條件，將一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為推入市場，如配額交易。兩種手段都是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行侄危槍Σ煌膯栴}各有側(cè)重。

第三，要選取優(yōu)先領(lǐng)域和區(qū)域，試點(diǎn)示范，重點(diǎn)突破。為了盡快推動生態(tài)補(bǔ)償取得實(shí)質(zhì)性發(fā)展，應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前的研究基礎(chǔ)和實(shí)際情況，選取一些優(yōu)先領(lǐng)域，開展研究和示范，重點(diǎn)突破，在實(shí)踐中再完善，以點(diǎn)帶面，推動社會管理的改變和管理制度的創(chuàng)新。自然保護(hù)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)是國家“十一五”規(guī)劃明確禁止和限制的開發(fā)區(qū)，但目前建設(shè)投資渠道單一，建設(shè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，一定程度上影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們應(yīng)盡快完善自然保護(hù)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的生態(tài)補(bǔ)償制度，提高地方和當(dāng)?shù)鼐用裆鷳B(tài)保護(hù)的積極性。流域是天然的區(qū)域單元，流域上下游關(guān)系密切，各自責(zé)任比較明確，目前上下游之間的矛盾比較突出，研究與探索經(jīng)驗(yàn)也比較多，可以作為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)先領(lǐng)域之一。礦產(chǎn)資源開發(fā)造成了很大的生態(tài)破壞，目前的資源環(huán)境法規(guī)和管理政策對生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范還不到位，管理體制上也存在一些問題，各個部門都組織過一些研究，認(rèn)為這也應(yīng)該作為實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先領(lǐng)域之一。

第四，要國家引導(dǎo)，地方實(shí)踐，共同推動生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立健全。建立生態(tài)補(bǔ)償制度是一項非常系統(tǒng)、實(shí)踐性很強(qiáng)的工作，需要國家和地方通力合作，各負(fù)其責(zé)，共同推動，只有這樣才能使我國的生態(tài)補(bǔ)償制度有效地建立起來。一是建議由國家綜合部門會同有關(guān)部門共同研究國家的生態(tài)補(bǔ)償政策，各級地方政府組織各有關(guān)管理部門，共同商討建立區(qū)域、流域的生態(tài)補(bǔ)償制度。二是各地應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況選取典型區(qū)域、領(lǐng)域，安排一定的啟動資金，開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，同時根據(jù)各地實(shí)際情況，研究建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、核算方法、補(bǔ)償方式等，為建立科學(xué)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供技術(shù)支撐。三是積極探索市場化的生態(tài)補(bǔ)償途徑，逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)和社會參與的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。四是廣泛開展國內(nèi)外合作交流與宣傳，充分汲取和推廣國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)，結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓妳⑴c程度。

最后，還要注意把握和處理好開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)膸讉€重要關(guān)系。一是中央與地方的關(guān)系。中央政府主要是為地方建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供政策導(dǎo)向、法規(guī)基礎(chǔ)和一定的財力支持，同時引導(dǎo)建立一些全國性的、區(qū)域性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。地方政府主要建立好轄區(qū)內(nèi)資源開發(fā)、水源地保護(hù)和小流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并配合中央政府建立跨界流域的補(bǔ)償問題。二是政府與市場的關(guān)系。就目前我國環(huán)境保護(hù)的階段以及市場發(fā)育的程度而言，政府在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的作用是主要的，不僅要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法規(guī)、政策，引導(dǎo)市場的形成和發(fā)育，還需支付一定的生態(tài)環(huán)境成本。但市場的調(diào)節(jié)作用應(yīng)逐步加強(qiáng)。三是生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償不能等同于扶貧，扶貧的目標(biāo)、手段和方式與生態(tài)補(bǔ)償并不完全相同。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕康牟皇墙鉀Q社會公平和貧富差距問題。如果將生態(tài)補(bǔ)償與扶貧混淆在一起，將產(chǎn)生鼓勵生態(tài)破壞的負(fù)面效應(yīng)。四是“造血”補(bǔ)償與“輸血”補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。努力創(chuàng)造“造血”補(bǔ)償?shù)臈l件，將補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)或者提升地方發(fā)展能力的項目，而“輸血”型的補(bǔ)償應(yīng)盡量落實(shí)到農(nóng)牧民手中。五是新賬與舊賬的關(guān)系。制定生態(tài)補(bǔ)償政策應(yīng)該先解決新賬問題，只有控制住了新賬的增長，才能解決舊賬的問題。新賬的責(zé)任主要在地方和企業(yè)，而舊賬則需要國家給予更多的支持。