省農村保障規章制度

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隨著經濟體制改革的深入，“三農”問題越來越受到社會各界的關注。長期處于社會保障制度邊緣的農村社會保障制度，日益突現出其有待完善的重要性和緊迫性。特別是在中國加入WTO和擴大內需的背景下，亟需為占人口三分之二以上的農民建立健全相應的保障網，以分擔風險、緩解壓力、互助互利，促進農村經濟的可持續發展。

一、廣東農村社會保障制度的基本情況

(一)農民養老保險制度

目前廣東省的農民養老仍以家庭贍養和土地保障為主，這與全國大多數地區的狀況相同。聯產承包責任制所實行的土地集體所有、家庭承包經營為其提供了制度基礎。但在經濟發達地區，如位于珠江三角洲的東莞市，由于集體經濟實力雄厚，現已建立了現代化的農民養老保險制度。

1東莞模式

在經濟發展水平較為領先的東莞市，由市財政出資10億元作為基礎資金的農民基本養老保險制度已經于2*0年正式建立。這一制度實行社會統籌與個人賬戶相結合，農民的保險費由市、鎮、村和個人共同承擔，農民的基本養老金與參保人的繳費基數和繳費年限掛鉤。繳費基數按每人每月4*元核定，從2*2年起每年遞增2.5％。保險費以當年繳費基數的一定比例按月供繳。2*0年11月至2*5年12月，所繳的保險費為當年繳費基數的11％，其中集體承擔6％，個人承擔5％，并將8％記入個人賬戶。保險費占當年繳費基數的比例每5年增加一個百分點，增加部分由個人承擔，并全部記入個人賬戶。集體承擔的保險費，市和鎮/區財政各承擔20％，村委會和村民小組共承擔60％。在民辦非企業單位及個體工商戶工作的，由業主承擔，離開這些工作單位后，再由市、鎮、村按比例承擔。凡具有東莞市戶籍年滿20周歲起至男性滿60周歲、女性滿55周歲的農民均可參加這項保險制度。參保人男性滿60周歲、女性滿55周歲，按月領取養老金。另外，在該制度實施之日男性滿60周歲、女性滿55周歲的農民，無須繳納保險費，可直接享受每月150元的基本養老金。

據統計，現已有60萬農民參保，其中男性滿60周歲、女性年滿55周歲的有16.2萬人，他們已經從2*0年12月起領取基本養老金。市財政一年補助農民養老保險費約達34*多萬元。

2.農村中的特殊人群：五保戶

我國的農村“五保”供養制度早在20世紀五十年代就已產生，它規定集體經濟必須保障農村中無法定撫養義務人、無勞動能力、無經濟來源的那部分人的吃、穿、住、醫、葬(孤人保教)。目前廣東省五保戶的保障水平要高于低保水平，其生活水準也不低于農村的平均水平，特別是一些富裕地區的農村敬老院的設施完備，服務水平也相當高。有的五保戶甚至還有儲蓄，可以資助其他困難的親屬。

四會市的五保戶有1028人，其中440人在敬老院集中供養。敬老院由縣政府撥款，標準為每人每月167－2*元；分散居住的五保戶由鎮政府負責，每年的農業稅附加返還給鎮政府，主要用于這項支出，經費標準為每人每月147－180元。此外，節日時每人補助30元，每家敬老院補助8*元；而四會的農村最低生活保障標準是104元/人/月，可見五保戶的生活標準的確要高些。

(二)農村合作醫療制度

1擬議中的模式

過去10年中廣東省內并沒有統一的農村合作醫療模式。去年省人大16位代表提出建立新型的農村合作醫療制度，后決定由省政府組織、省農業廳承辦，從2*2年起在全省范圍內推行新的農村合作醫療制度。主要內容如下：

(1)目標：到2*6年覆蓋面達到60％。(2)資金籌集：市縣鎮各補助一部分，在自愿的基礎上以農民負擔為主。前5年省財政拿出7150萬元作為貧困地區醫療補助，其中6*0萬元為繳費補助，1*0萬元為風險基金，150萬元為管理人員的培訓費。(3)管理模式：一種是鎮村聯辦，即以鄉鎮衛生院為載體，輻射到各村衛生站，實為村級統籌；一種是鎮級統籌，以鎮為主。(4)參保人月定額繳費10－20元，縣財政補助1－2元。在鎮統籌的地方，鎮再補助一部分，以調動農民參加合作醫療的積極性。

2四會市(縣級市)的農村合作醫療

四會有14個鎮3個街道辦事處，農村合作醫療實行鎮辦鎮管，由各鎮成立自己的農村合作醫療工作小組，制定當地的具體實施辦法。總體上分3個檔次：一個是合醫不合藥；二是合門診不合住院，三是合醫合藥。其中第一種方式最為普遍，其基本含義是不管住院和急診，不管藥費；減免掛號費，減少輔助檢查費用(如減收40％)。

收費標準各鎮不同，3－10元/年/人不等。參加的人員沒有年齡限制，據統計50歲以上的參與者占70％以上。參加合作醫療的人員若兩年內未看病，可免費體檢一次，并建立相應的健康檔案。到2*1年底，農村合作醫療的覆蓋率達66.1％。

近年來四會市農村合作醫療總體上收支基本平衡，個別鎮的收支缺口由市衛生局補貼。但這并未考慮一些參加者手持票據而未報銷的數額。在筆者調查的江谷鎮，雖然收入還盈余3萬元(收入5萬元，支出2萬元)，但參加者3年才交了一次保費(5年/年/人)，農民對合作醫療的熱情和依賴性可見一斑。

(三)鄉鎮企業職工的社會保障

鄉鎮企業職工按制度規定應包括在國家制定的社會保障制度中，但在執行中有難度。參保覆蓋面在鎮級迅速變窄，這是因為身份確認上存在問題。

外資企業因為考慮到成本因素，參加社會保險的積極性不高，而地方為吸引外資往往會網開一面，這種狀況需要扭轉。目前四會市鄉鎮企業社會保障的加總籌資比例為工資的30—40％。工傷保險按行業分別確定比例，不如養老/醫療覆蓋面廣。東莞市對外來民工已經實行大病保險。

(四)農村最低生活保障制度

1最低生活保障制度范圍內的農民

廣東省從1995年開始實施城鎮最低生活保障制度，自1998年起，這一制度開始覆蓋農村，這使得廣東的低保制度有了一個鮮明的特色——城鄉一體化。

截止到2*1年12月，廣東省共有28.5萬農民享受到低保制度，支出資金1.7億元。農村最低生活保障標準大大低于城鎮水平，而各地農村標準的差距也十分顯著，最高的是佛山市(310元/人/月)最低的是河源市(60元)，難怪有人說廣東是“歐洲”與“非洲”并存。

農村最低生活保障金按規定由市、縣/區、鄉鎮(有些地區還有村委會)共同負擔，財政負擔95％以上。在四會市(縣級市)，農村的這部分資金由縣負擔70％，鄉鎮財政負擔30％。

廣東低保的享受對象每半年確定一次。與城鎮中保障對象通常指三無(無經濟來源、無勞動能力、無法定贍養人)對象不同，農村的保障對象往往是那些供養系數較高的人、殘疾人、病人和家庭有突發事件的人。

2農村最低生活保障制度的配套措施

由于廣東省的最低生活保障制度涵蓋農村，最低保障制度的相關配套措施也使農民受益。這主要是指幫助城鄉最低生活保障對象解決“四難”問題：

(1)特困人員的基本醫療保障制度。1999年底，廣東省民政廳、財政廳、社會保險管理局聯合實施了特困人員基本醫療保障制度，按當地最低生活保障標準的14％給予特困人員醫療補助。

截止到2*1年底，廣東全省已經向近7萬人的特困人口提供了醫療救助，發放救助金1263萬元，其中農村人口2.25萬人。在云浮和順德兩市，70％以上的受救助人員來自農村。(2)住房幫助。解決農村特困人員的住房難問題，主要體現在幫助其修建住房上。目前全省已經幫助16310戶農村家庭，修建住房面積近83萬平方米，資助金額達6891多萬元。

(3)法律援助。根據《廣東省法律援助條例》，各市的區縣成立了法律援助處，同時組織工會、婦聯、殘聯等單位，形成多方位的工作網絡，為弱勢群體提供法律援助。截止到2*1年年底，廣東全省已經有7*0多人接受了這種法律援助。遺憾的是民政部門并沒有區分農村和城鎮進行統計，因此我們無法了解受益的農村人口數量。

(4)子女入學扶助。為解決農村特困家庭子女上學的問題，省財政專門撥款3億元用于免收農村人均年純收入15*元以下的困難家庭子女義務教育階段的雜書費。標準是農村小學每人每年3*元，初中5*元。廣州市把指標落實到從化地區最困難的家庭，共資助學生2774人，資助金額達103.74萬元。

二、農村社會保障制度存在的主要問題

(一)養老保險的覆蓋面較窄。就養老保險而言，大部分農村地區并未推廣。這首先是由農村經濟發展水平較低決定的；其次農民參與的積極性不高：在農村各項負擔偏重的情況下，人們往往把養老保險費看成一種“亂收費”，農民對集體的管理水平也缺乏信任，擔心繳的錢讓集體吃了。

與此同時，原有的依托于土地的家庭保障模式難以為繼。特別是像廣東這樣的經濟強省。隨著農村工業化、城鎮化步伐的加快，已呈現出城鄉一體的格局。相當數量的農民脫離了土地，或離土不離鄉，投身到當地鄉鎮企業、三資企業中，或轉移到其他城鎮或城市中。這部分人的風險加大，卻處于社會保障的真空地帶。

(二)農村合作醫療的保障效果不佳。廣東現有的農村合作醫療大部分以“保小病”為主(只有東莞等少數地方實行了“大病保險”)，這種定位形成了一個尷尬境地：農村合作醫療的宣傳強調目前農村“因病致貧、因病返貧”的現象較多，但實際上對這種現象的減少卻幾乎沒有起到任何作用。減免掛號費和輔助檢查費對大病患者無關痛癢，許多普通患者對此也缺乏熱情。

此外，作為合作醫療載體的鄉鎮衛生院的經營狀況欠佳，一些衛生院連基本的生存都有問題，更何談向農民提供服務。前兩年廣東省對鄉鎮衛生院進行“一無三配套”(無危房，配套設備、技術人員、房屋)改造，取得了一定的效果，但其管理體制上的深層問題并未解決。如在工資體制上，衛生院的醫護人員要向公務員看齊，而調資資金要由衛生院自己解決，一些衛生院只好用公用經費保工資，有的甚至還產生了負債。再如現行的藥品收費相對農民收入來說也偏高，不甚合理。

(三)各級政府各個部門的職責有待進一步明確。政府在農村社會保障制度的建立與完善中承擔著資金籌措和管理的職責，但目前各級政府各部門的責任并沒有明確的分工。

農村合作醫療方面，有的地方統籌到市，有的統籌到鎮。如廣東基本以鎮為單位開展合作醫療，收費水平不一樣，保障程度也有差別，這不利于資金的有效利用和財務監管。就主管部門而言，以前為衛生部門(從省衛生廳到市縣的衛生局)，現在即將改為農業部門(從省農業廳到市縣的農業局)，使得基層工作基本處于停滯狀態。

養老保險方面同樣職責不清。一些保險公司則多頭聯系——與婦聯一起開展對農村兒童的“平安保險”，與教育部門開展對鄉村教師的保險，與組織部門開展對農村干部的保險。這種分割狀況及滲透行政色彩的商業保險不利于日后覆蓋農村全體居民的養老保險制度的建立和發展。

三、完善農村社會保障制度的建議

(一)總體思路。建立健全農村社會保障制度是我國農村經濟發展與社會進步的客觀要求，也是中國社會保障制度建設中不容忽視的重要問題。完善農村社會保障制度的總體思路是：從中國農村的實際出發，以保障農民基本生活為目的，以制度建設為核心，分地區(先發達地區，后偏遠貧困地區)，分項目(先農村最低生活保障和農村合作醫療，再養老保險)，分重點(先保障農村中的弱勢群體，再一般群眾)，分階段(先試點，再推廣)進行。

(二)具體建議

1強化農村最低生活保障制度的力度。廣東城鄉一體的最低生活保障制度已經取得了顯著的成效，有力地保障了農村貧困人口的基本生活，其成功經驗值得全國推廣和學習。這不僅體現了公平性，也有利于農村社會秩序的穩定。

(1)合理界定最低生活保障對象。農村的保障對象往往是那些供養系數較高的家庭、殘疾人、病人和家庭有突發事件的人。民政部門應定期核查受保對象的生活情況，避免形成養懶漢的傾向。

(2)農村保障金的發放形式應與城鎮一樣，財政按指定賬號劃撥資金，由銀行統一發放。這既減少了中間環節，減輕了政府工作人員的工作量，又方便了群眾，有利于各級資金的及時到位，還提高了透明度。

(3)重視各項配套措施。廣東低保制度的4項配套措施切實解決了特困人員的四難問題(醫療、住房、法律援助和子女上學)，受到了群眾的極大贊譽，值得其他各省借鑒。

2大力完善農村合作醫療制度

(1)農村合作醫療的定位有待商榷。農村合作醫療若要真正緩解因病致貧、因病返貧的現象，就要“保大病”，這也是廣大農民真正需要的。基層同志認為這不可行——“保小病”尚有困難，更何況“保大病”；若提高繳費標準，則會影響農民的參保積極性。但倘若換一種角度考慮，在不提高繳費標準的情況下也可能“保大病”：大病的發生概率畢竟較低，若參保率較高，則可以用全體的繳費資助大病患者，以體現“互助”精神。這一思路還有待于進一步的試點和實驗。

(2)農村合作醫療工作的開展應與衛生體制改革緊密結合。農村合作醫療離不開縣、鄉、村的衛生機構，同樣離不開醫療管理體制、收費政策、藥品監督檢查等相關制度。只有各項制度的關系理順了，衛生機構的運轉良性正常了，才能切實滿足廣大農民群眾的醫療需要。

(3)農村合作醫療的統籌級次應適當提高，以縣級統籌為宜。鎮統籌的資金規模較小，資金管理的效率不高，還增加了人員開支。縣級統籌可以在全縣范圍制定統一的制度，增加了農民就醫的選擇空間，也可提高資金的使用效率。

3依據各地經濟發展水平的不同，有差別地推進農村養老保險制度的建設

西方國家大多在國民經濟進入工業化的成熟時期才開始建立農村養老保險制度的，它是工業剩余反哺農業的主要措施。因此，目前我國的東部發達地區有條件進行農村養老保險制度的試點，而中西部地區則尚不具備農村養老保險的基礎，仍應以土地和家庭保障為主。

在農村養老保險制度的試點中，各地應結合自身的經濟實力，因地制宜、量力而行，不可超越客觀條件而拔苗助長。模式的選擇仍應以社會統籌與個人賬戶相結合為主，資金的籌措應為個人交納、集體補助和國家扶持相結合，繳費標準與養老金標準都不宜定得過高。

此外，政府應高度重視農村養老保險金的管理與保值增值工作，建立健全相應的財務核算、審計監督等項制度。在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式實現資金的增值。