農(nóng)村土地規(guī)范管理制度

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當(dāng)前，全黨全國人民正在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會精神。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，明確提出了健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，農(nóng)村的土地管理不僅關(guān)系到農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定，也關(guān)系到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源的合理利用。因此，十七屆三中全會提出健全農(nóng)村土地管理制度問題，必然引起廣泛的關(guān)注。

一、探討我國土地管理制度的改革和完善，必須堅持三大前提

在任何國家，探討土地管理制度都必須遵循若干必要的前提。因為土地的很多特性有別于一般的自然資源和生產(chǎn)要素，不設(shè)定必要的前提，就無法討論問題。從我國國情和當(dāng)前發(fā)展的階段性特征看，探討土地問題，至少應(yīng)遵循三大前提。

第一，土地管理制度的改革，必須有利于推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧。其中應(yīng)包含三層內(nèi)容：

一是必須有利于守住18億畝耕地的紅線。我國耕地資源稀缺，到20*年底，耕地總面積已降為18.26億畝，人均不及1.4畝，僅為世界人均水平的40%。在過去的11年間，我國耕地總面積減少了1.25億畝，而我國31個省（區(qū)、市）中，耕地面積超過1億畝的只有4個，其中黑龍江1.77億畝，內(nèi)蒙古、山東、河南的耕地面積均在1億畝到1.2億畝之間。11年就失去了像河南這樣一個糧食產(chǎn)量占全國十分之一的農(nóng)業(yè)大省的耕地，應(yīng)當(dāng)令人震驚。嚴(yán)格保護(hù)耕地是基本國策，必須長期堅持，否則就無以推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧。

二是必須有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，不可能完全不占農(nóng)地，這就必然涉及農(nóng)民的權(quán)益問題。我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，城市的土地為國家所有。因此，城市的擴張就意味著農(nóng)民的土地被征收。這不僅涉及被征地農(nóng)民的切身利益，也會對農(nóng)村土地承包關(guān)系產(chǎn)生影響，乃至關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來了巨大的財富增長，對那些為此貢獻(xiàn)出自己土地的農(nóng)民，當(dāng)然必須讓他們共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

三是必須有利于國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。投資規(guī)模是國家宏觀調(diào)控的一大目標(biāo)。近幾年，國家把建設(shè)用地的供給作為調(diào)控宏觀經(jīng)濟的一道閘門。土地是投資的載體，建設(shè)用地的供給控制不住，社會融資的總規(guī)模就控制不住，鋼鐵、水泥以及其他建材行業(yè)的規(guī)模擴張也就控制不住，還會給水、電、路、氣等公用設(shè)施帶來難以緩解的壓力。因此，必須管住建設(shè)用地的總供給，才能有效控制投資的總規(guī)模，以實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)。

第二，土地管理制度的改革和完善，必須遵循現(xiàn)代國家對土地利用和管理的一般規(guī)律。現(xiàn)代國家對土地利用和管理的原則，大體可以概括為四句話：統(tǒng)籌規(guī)劃，分類管理，用途管制，嚴(yán)格審批。因為土地不能移動、不能再生，因此土地資源的利用是否科學(xué)合理，關(guān)系整個國家的可持續(xù)發(fā)展和社會公共利益。為此，國家必須按照不同的功能需求來規(guī)劃整個國土的各類用途。在政府對土地實行用途管制的前提下，市場機制仍將在功能相同的土地利用中發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。改變規(guī)劃確定的土地用途，必須經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序，這是現(xiàn)代社會中人們的常識。在現(xiàn)代國家中，決定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社會整體利益的土地利用規(guī)劃。認(rèn)為規(guī)劃確定的不同功能的土地，可以依據(jù)所有者的意愿、可以按照追求利潤最大化的原則而隨意變更，這是對現(xiàn)代國家土地利用和管理原則的極大誤解。當(dāng)然，為使土地利用規(guī)劃確實能夠代表社會公共利益，規(guī)劃的制定和修編就必須切實做到科學(xué)、民主、公開、公正。這些，是任何市場經(jīng)濟國家都共同遵循的土地利用和管理原則，我國自然也不能例外。

第三，我國土地管理制度的改革和完善，必須正視改革開放30年來已形成一套法律法規(guī)和政策體系的基本事實。由于土地管理的法律法規(guī)和政策體系尚不完善，因此必須對其進(jìn)行改革。但決不能以此作為無視現(xiàn)行法律法規(guī)和政策的存在、為所欲為地濫用土地的理由。

設(shè)定了這些前提，在討論土地管理制度改革時，才能避免忽視國家整體和長遠(yuǎn)利益、忽視土地用途管制的原則、忽視現(xiàn)行法律法規(guī)和政策存在的傾向。

二、對十七屆三中全會作出的關(guān)于農(nóng)村土地管理制度改革要求應(yīng)有全面的理解

十七屆三中全會對農(nóng)村土地管理制度的改革，提出了一系列非常重要的原則性要求。最重要的是堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度，《決定》講得非常清楚，就是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這個基本經(jīng)營制度既適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，也符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點，是我們黨在農(nóng)村各項政策的基石，必須毫不動搖地長期堅持。

《決定》提出，現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，是這次文件的一大亮點和創(chuàng)新。自農(nóng)村實行改革之后，1984年中共中央一號文件提出了土地承包期延長到15年。1993年中共中央一號文件又提出15年土地承包經(jīng)營期到期后再延長30年。現(xiàn)在根據(jù)農(nóng)民的期盼，把土地承包關(guān)系確定為“長久不變”，意義非常重大。農(nóng)民吃了長效“定心丸”，將會更珍惜土地、投資土地，以及在從事別的行業(yè)時放心自主地流轉(zhuǎn)土地。

對農(nóng)民來說，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，法律規(guī)定得很清楚，1984年中央一號文件，同一段里上一層講延長土地承包期，下一層就講鼓勵耕地向種田能手集中；1993年11號文件，上一層講土地承包15年到期后再延長30年，下一層就講允許農(nóng)民依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。2002年全國人大常委會通過《農(nóng)村土地承包法》，里面有整整一節(jié)12個條款是講農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)，怎樣依法自愿有償?shù)剡M(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，對于農(nóng)民依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，在現(xiàn)行的法律法規(guī)政策上從來就沒有障礙。但就像《決定》明確的那樣，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)村土地承包權(quán)益。

從完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度這個角度來講，應(yīng)該認(rèn)認(rèn)真真地考慮，怎么讓農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)做到長久不變。《決定》明確提出，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。沒有這項制度，一代人、兩代人還可以，再往后就沒有人搞得清楚了。長久不變是指農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，允許因各種情況變動由承包農(nóng)戶自主對經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，要加強這方面的工作。黨的十七大提出，要發(fā)育農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場；十七屆三中全會進(jìn)一步要求加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。職能部門原來主要是管理土地承包經(jīng)營權(quán)的合同登記，現(xiàn)在還要給農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)的平臺，提供信息和服務(wù)。從經(jīng)濟學(xué)角度來講，只有產(chǎn)權(quán)清晰穩(wěn)定，流轉(zhuǎn)市場才能健康地發(fā)育。30年來為什么流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不起來？很重要的一點就是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不夠穩(wěn)定。因此，做好農(nóng)民承包土地的確權(quán)、登記、頒證工作，是確保農(nóng)民土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)性工作，也是建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的前提。

黨的十七屆三中全會的《決定》提出了要實行“兩個最嚴(yán)格的制度”：一是最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，要堅守18億的耕地紅線。二是最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，要從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總規(guī)模。這兩個制度配套之后，對土地的管理將更加嚴(yán)格。只有一個18億畝耕地紅線要求的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是不夠的。實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，目的是要從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總規(guī)模，就是既不能通過亂占耕地搞建設(shè)，也不能通過其他手段來擅自擴大建設(shè)用地。現(xiàn)在有些地方進(jìn)行試驗，搞宅基地?fù)Q房、村莊拆并，還有通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，讓農(nóng)民集中居住之后節(jié)約土地，經(jīng)過國務(wù)院有關(guān)部門的批準(zhǔn)，都可以試。但問題是必須服從這兩個最嚴(yán)格制度的約束。也就是說，不能因此而擅自增加計劃外建設(shè)用地。整理村莊，改善農(nóng)民住房條件，只要符合農(nóng)民意愿，又有經(jīng)濟承受能力，都可以進(jìn)行。但目的應(yīng)該是為農(nóng)民服務(wù)、支持三農(nóng)工作，而不是因此而得到額外的建設(shè)用地。如果目的就是想超越國家的宏觀控制，擅自增加建設(shè)用地，就既不符合十七屆三中全會的要求，也不符合現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)和政策。

三、《決定》對征地制度在三個重要環(huán)節(jié)上提出了今后的改革方向

第一是城鎮(zhèn)建設(shè)用地，《憲法》規(guī)定，城市土地屬于國家所有，凡是納入城鎮(zhèn)規(guī)劃圈的建設(shè)用地還得征收，但明確提出要保障農(nóng)民的權(quán)益，征收農(nóng)村集體土地要按同地同價的原則進(jìn)行補償。更重要的是改革征地制度本身。《決定》提出，要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。這是一個大問題，怎樣嚴(yán)格區(qū)分兩類建設(shè)用地，逐步縮小經(jīng)營性征地范圍，完善征地補償制度，這些都要深入研究。

第二是城鎮(zhèn)規(guī)劃圈外建設(shè)用地的改革。這是一個非常重要的突破。《決定》中講到，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地的非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)和經(jīng)營，并要保障農(nóng)民合法權(quán)益。這三句話操作起來難度很大，首先要區(qū)分是公益性還是非公益性，我們到底用什么辦法去區(qū)分？用行政許可區(qū)分還是用社會常識去區(qū)分？《決定》公布后，很多人打電話問：是不是現(xiàn)在就可以到農(nóng)村買地了？城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的經(jīng)營性建設(shè)是不是就不受約束了？這要對社會廣為宣傳，必須是在嚴(yán)格用途管制的前提下，用地照樣要符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃并納入用地指標(biāo)。對于農(nóng)民來說，他獲得了一個非常大的權(quán)益，用土地所有權(quán)可以去參與土地的非農(nóng)建設(shè)項目的開發(fā)和經(jīng)營，這是非常有意義的。在起步階段，我是主張口子還是小一點。因為我們現(xiàn)在各個方面都存在對用地的需求饑渴癥，放大可能把不住，寧可起步穩(wěn)一點，將來條件成熟了再放開。

第三個重要的環(huán)節(jié)就是要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以而且必須到這個市場里去，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。這里面的限制也是非常明顯的。集體建設(shè)用地有三類，這個說法很清楚，排除了宅基地，也排除了鄉(xiāng)村公益性建設(shè)用地，實際上農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地主要就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。通過這種方式盤活一些利用效率很低的農(nóng)村集體建設(shè)用地，是好事，但是這一條路到底怎么走，還有許多重要的環(huán)節(jié)需認(rèn)真討論。首先，怎么樣界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地？《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定非常清楚，農(nóng)村集體經(jīng)濟、農(nóng)民在農(nóng)村投資的企業(yè)叫鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。如果按照這個法律的界定，大概鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不是太多，很多都是跟城市甚至跟外商合資的企業(yè)。當(dāng)然《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》也允許農(nóng)民跟別的投資者進(jìn)行聯(lián)營，所以界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地本身也是很復(fù)雜的事情。

其次，允許閑置或者利用率很低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，過去批的地流轉(zhuǎn)出去了，以后還批不批？如果前頭不斷地流轉(zhuǎn)出去，后面不斷地再批準(zhǔn)，就都變成集體經(jīng)營性建設(shè)用地了。這就帶來一個明顯的問題：繼續(xù)批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，仍然是城鄉(xiāng)分割，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場就不存在。因此，到時候應(yīng)該改變按照所有制管理土地的方式，把農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地區(qū)分開來，按照土地用途進(jìn)行管理。

《決定》指明了農(nóng)村土地管理制度改革的方向，是很重大的改革決策，但是需要研究的事情很多，因此《決定》非常明確地要求，要抓緊完善相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度的改革。規(guī)范推進(jìn)是非常重要的。現(xiàn)在只是提出了方向，還沒有實施細(xì)則，國土資源管理部門在這個時候要更加嚴(yán)格才行，只有等具體改革措施拿出來后才能往前推進(jìn)。

四、各類涉及突破現(xiàn)行法律的農(nóng)村土地制度改革試驗，必須堅持程序、可控、預(yù)案、封閉的原則

關(guān)于各種各樣的涉及農(nóng)村土地制度的試驗，是大家很關(guān)注的。農(nóng)村改革實際上一直是從試驗中提取規(guī)范性的政策，這是我們黨的重要經(jīng)驗。包產(chǎn)到戶和包干到戶從開始到認(rèn)可的過程，大概經(jīng)過了四年，是從農(nóng)民的創(chuàng)造中提取養(yǎng)分提升和升華出來的。所以，對于試驗，農(nóng)村改革從來不陌生，而且應(yīng)該積極地去推進(jìn)。但是，30年前和30年后畢竟有很大的區(qū)別。30年來，我國已經(jīng)初步形成了一個法律法規(guī)體系，盡管還有很多體制機制需要改革，但毫無疑問，不能漠視它的存在。既然是改革試驗，在有的地方就可能要突破現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策。批準(zhǔn)某個試驗區(qū)，其突破是得到認(rèn)可的。在我們這個法制國家，改革試驗必須遵循以下原則：

第一個原則就是程序。確定要做的試驗，如果不涉及法律當(dāng)然可以，但是涉及法律就要嚴(yán)格規(guī)定，即突破了什么法律就一定要得到該法律立法機關(guān)的認(rèn)可。否則誰都想搞，那制定法律還有什么用？還能不能建設(shè)法制型社會？以嚴(yán)格的程序批準(zhǔn)試驗是必須的。

第二個原則是可控。既然是試驗，就必須掌握在可以控制的地域范圍內(nèi)。比如，一個試驗項目在多大范圍內(nèi)進(jìn)行，一個村、一個鎮(zhèn)還是一個縣？報了什么，批了什么，就只能在這個范圍內(nèi)執(zhí)行。必須可以控制，不能控就不能叫試驗了。

第三個原則是預(yù)案。凡是試驗就可能成功也可能失敗。成功了不要緊，皆大歡喜，報到中央，全國推廣。如果試驗失敗怎么辦？而試驗本身就應(yīng)允許失敗。對當(dāng)?shù)卣畞碚f，失敗了沒關(guān)系，但是參與試驗的農(nóng)民怎么辦？他們的身家性命在里面，能僅僅說句“對不起，這項試驗失敗了”就不管了？所以，一定要承擔(dān)起對參與試驗農(nóng)民的責(zé)任，要建立這樣一套機制。

第四個原則是封閉。在封閉的范圍內(nèi)試驗，冷靜觀察，實際操作，看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗，目的就是要減少對社會的震蕩。所以我不贊成涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)政策的試驗項目在驗收和批準(zhǔn)推廣之前就作公開宣傳。

不是不允許試驗，要試，這四個原則是要把關(guān)的。當(dāng)這項試驗到一定程度，各方面都認(rèn)可了，覺得可以，那驗收之后報黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，在全國推廣，這才是承擔(dān)試驗改革的責(zé)任。農(nóng)村土地問題涉及千家萬戶，凡是關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益的事情，我們一定要慎之又慎。所以，我贊成試驗，但是試驗要講規(guī)矩，試驗要有程序，按批準(zhǔn)的內(nèi)容規(guī)范去推進(jìn)。這樣才能在不引起社會動蕩的情況下，針對現(xiàn)行土地管理制度中突出的問題，盡快實行改革，把我國農(nóng)村的土地管理制度建設(shè)得更好。