論落實(shí)村民自治的緊迫性

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黨的十六大以來，黨中央著眼全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念，確立了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，始終把“三農(nóng)”工作放在全黨全國工作的首位，不斷加大支農(nóng)惠農(nóng)力度，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位在宏觀調(diào)控中得到鞏固和加強(qiáng)。當(dāng)前中國農(nóng)村正發(fā)生著深刻的變革和嶄新的變化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代化邁進(jìn)，農(nóng)民生活不斷改善。但伴隨著經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，由此帶來的社會(huì)問題卻不容忽視，而且已經(jīng)成為影響農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富的重要因素。

當(dāng)前在新農(nóng)村建設(shè)中，各地出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)在：農(nóng)民土地被征后得不到補(bǔ)償﹑基層財(cái)務(wù)管理混亂﹑基層干部貪污腐敗﹑貧富差距拉大﹑農(nóng)村環(huán)境污染加劇等，部分地區(qū)部分事件已經(jīng)造成具有全國性影響的“群體性事件”，不僅制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的穩(wěn)定。有學(xué)者列出了引起這些現(xiàn)象的原因：農(nóng)村人多地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式退化，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格設(shè)置不合理，農(nóng)民參與農(nóng)產(chǎn)品市場交易途徑不通暢，農(nóng)村管理機(jī)構(gòu)臃腫、職能混亂且高度行政化，農(nóng)民進(jìn)城成本居高不下，戶籍、學(xué)籍改革滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本過重，農(nóng)村稅費(fèi)一度膨脹，中國工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)持續(xù)高增長使農(nóng)業(yè)進(jìn)一步被邊緣化等。

筆者認(rèn)為在造成上述原因中，村民自治的弱化無疑是一個(gè)很重要的原因。健全基層民主、加強(qiáng)村民自治對穩(wěn)定農(nóng)村政權(quán)﹑建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村﹑構(gòu)建和諧社會(huì)有著十分重要的作用。當(dāng)前，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，農(nóng)村大量富裕勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移；經(jīng)濟(jì)市場化程度迅速提高，深化改革進(jìn)一步觸及深層次矛盾和問題，體制創(chuàng)新進(jìn)入攻堅(jiān)階段；人民群眾的物質(zhì)文化需要不斷提高并更趨多樣化，社會(huì)利益關(guān)系更趨復(fù)雜；人們受各種思想觀念影響的渠道明顯增多、程度明顯加深，思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強(qiáng)。在這樣一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，協(xié)調(diào)不同利益主體的矛盾，理順各方面的情緒，離開了民主建設(shè)，特別是基層民主建設(shè)肯定是不行的，否則就容易出大的問題。

從農(nóng)村的角度來看，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，落實(shí)村民自治，實(shí)現(xiàn)真正的鄉(xiāng)村民主必然將鄉(xiāng)村組織置于村民群眾的直接監(jiān)督之下，鄉(xiāng)村組織諸如暴力行政、吃喝貪占、不負(fù)責(zé)任行為等等都會(huì)受到自下而上、無所不在的約束而不至發(fā)生。相關(guān)地，鄉(xiāng)村組織行為的合理化，可以減少村民群眾的不滿，密切干群關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村干部從事公共事業(yè)和公益事業(yè)建設(shè)，也較容易贏得村民的信任。不僅如此，僅僅是通過鄉(xiāng)村民主，特別是民主決策和民主管理，即可形成一個(gè)公共權(quán)威，這種公共權(quán)威可以較為理性地認(rèn)識共同利益，約束少數(shù)不顧共同利益者的違規(guī)行為，從而使得舉辦公共事業(yè)都有可能變得容易，降低行政成本，提高行政效率。

目前村民自治中存在的問題——以賽馳村為例

在實(shí)習(xí)的五天里，筆者走訪了村委會(huì)主要干部、部分社長、普通村民，就村民自治問題做了一定程度的調(diào)研，對村民自治的實(shí)際情況有了更深刻的了解。

村民自治，顧名思義，是村民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下自己管理自己的一種組織形式。從法律條文看，1998年通過的《中華人民共和國》中規(guī)定了村民委員會(huì)在村級事務(wù)中的主導(dǎo)作用，并明確指出：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

在實(shí)習(xí)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，賽馳村在實(shí)踐村民自治方面存在不同程度的問題。

民主選舉是村民自治的前提。按照《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》、《村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法》和《村民委員會(huì)選舉法》等有關(guān)規(guī)定，由村民直接選舉或罷免村委會(huì)干部，這是村民自治的第一步。實(shí)行民主選舉要堅(jiān)持“公平、公正、公開”的原則，由村民以無記名投票方式直接選舉，把真心實(shí)意為人民辦事的人選進(jìn)村委會(huì)班子。依據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定：村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)。第十一條規(guī)定：村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)：在兩村合并之前由于原賽馳村和原飛塔的村民和村委都認(rèn)為兩村合對兩村的發(fā)展并沒有好處，而且兩村之間素來交往不多，相互之間也沒有什么好感，普遍對兩村合并都持反對態(tài)度。從經(jīng)濟(jì)角度講，原飛塔村都在繞城高速公路以內(nèi)，地理位置較好，村民收入普遍較原賽馳村高，村集體資產(chǎn)也相對較多。而且原賽馳村民在人數(shù)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)的多于原飛塔村，這樣一來使原賽馳村在選舉中占有想當(dāng)?shù)膬?yōu)勢。于是安靖鎮(zhèn)政府就采取了直接的行政干預(yù)，要求原飛塔村的村民必須擔(dān)任村委會(huì)主任和村會(huì)計(jì)，很顯然這是明顯違反《村民委員會(huì)組織法》的。在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，村民投票竟然是在午夜，而不是白天，票箱不是拿到選舉現(xiàn)場公開唱票，而是拿到鎮(zhèn)政府唱票。《村民委員會(huì)組織法》第十三條規(guī)定：村民委員會(huì)的選舉，由村民選舉委員會(huì)主持。村民選舉委員會(huì)成員由村民會(huì)議或者各村民小組推選產(chǎn)生。第十四條：選舉實(shí)行無記名投票、公開計(jì)票的方法，選舉結(jié)果應(yīng)當(dāng)當(dāng)場公布。很顯然，賽馳村選舉中存在種種違反《村民委員會(huì)組織法》的行為，依據(jù)這樣的選舉程序，能否選舉出真正為村民服務(wù)的人就可想而知了。這表明在推行民主選舉，落實(shí)村民自治的道路上我們還有很長的路要走。

民主決策是村民自治的核心。全面推行民主決策，將促進(jìn)人民當(dāng)家作主的自覺性，正確處理村級事務(wù)。它是一種直接民主決策，其內(nèi)涵是以全體村民為主體，以“直接”參與的形式，按照平等原則和少數(shù)服從多數(shù)的原則，共同討論決定屬于村民自治范圍內(nèi)的重大事務(wù)。在具體處理某一事務(wù)時(shí)，是充分發(fā)表意見、研究分析問題制定選擇方案、決定實(shí)行目標(biāo)的自主的行為過程。村民委員會(huì)組織法規(guī)定，凡涉及村民利益的事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請村民會(huì)議討論決定，這是直接民主決策的主要法律依據(jù)。新的賽馳村在2005年成立后通過招商引資，土地租賃等方式發(fā)展了該村的苗圃、生態(tài)園林等特色產(chǎn)業(yè)，吸引了小型服裝廠、木材加工廠等企業(yè)在此落戶，基本上解決了該村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問題，使村民的收入得到了較大的增長，與此同時(shí)，村集體資產(chǎn)也增加到八十多萬，這些都是村委會(huì)召開村民代表大會(huì)，經(jīng)村民代表表決同意后才實(shí)行的，是落實(shí)民主決策很好的方面。然而，另一方面，一些事關(guān)村民切身利益的事情卻長期得不到解決。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，該村僅有一條與鄰村喜安村共修的水泥樣板路，還是安團(tuán)路的一部分，而村內(nèi)各個(gè)隊(duì)之間卻還都是坑坑洼洼的土路，許多村民尤其是3、4隊(duì)的村民反映道路已經(jīng)嚴(yán)重影響了村民的生活，也嚴(yán)重挫傷了村民參與村務(wù)管理的積極性。雖然村民多次反映，村民代表會(huì)議也多次討論過，卻都一直沒有結(jié)果，不能不說這是賽馳村民主決策過程中的一大問題。部分村民代表﹑特別是村委會(huì)的班子成員是否真正密切聯(lián)系群眾﹑為村民利益著想，值得思考。

民主管理是實(shí)現(xiàn)村民自治的一種有效方式。其要求是依照黨的方針、政策和國家的法律規(guī)定，結(jié)合本村實(shí)際，由全體村民討論制定村民自治章程和村規(guī)民約，同時(shí)協(xié)調(diào)和處理好村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系和職責(zé)，并做到家喻戶曉，人人皆知，互相監(jiān)督，共同遵守，以維護(hù)正常的生產(chǎn)生活秩序，促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。筆者認(rèn)為，當(dāng)前處理好村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)民主管理的關(guān)鍵所在。《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定：中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。這為理清二者關(guān)系提供了法律依據(jù)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，新的賽馳村成立后，為平衡各方利益，鎮(zhèn)政府對新成立的賽馳村村委會(huì)和黨支書的選舉工作進(jìn)行了直接的干預(yù)，使村民人數(shù)和黨員人數(shù)相對較多的原賽馳村黨支書成為新賽馳村的黨支書，原飛塔村的黨支書為新賽馳村的村委會(huì)主任。幾年來，從實(shí)踐的效果看，還是比較好的照顧了各方的利益，但由于歷史原因，兩村村彼此交往不多，導(dǎo)致村干部對新的村級事務(wù)不熟悉，村民之間不熟悉，這也一定程度上影響了民主管理的落實(shí)，特別是前面提到的原飛塔村的公路問題，在新賽馳村村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，如何代表和照顧少數(shù)群體的利益值得探索。同時(shí)在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)村民代表會(huì)議和村民會(huì)議不能按時(shí)召開﹑部分村民代表不能很好代表村民利益等問題。村干部的說法和村民明顯不符。這些都是在建設(shè)新農(nóng)村﹑落實(shí)民主管理應(yīng)解決的問題。

民主監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)村民自治的有效保障。就是通過村務(wù)公開，民主評議、定期向村民會(huì)議報(bào)告工作、村民代表小組、村民理財(cái)小組等方式，由村民監(jiān)督村里的重大事務(wù)，監(jiān)督村委會(huì)和村干部行為，同時(shí)村里的重大事項(xiàng)和群眾普遍關(guān)心的問題，都應(yīng)向村民公開。《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第二十二條規(guī)定：村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度。這是實(shí)施村民民主監(jiān)督的法律依據(jù)。在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，包括賽馳村在內(nèi)的安靖鎮(zhèn)所有的村級財(cái)務(wù)都手歸鎮(zhèn)政府管，這樣做，固然有農(nóng)村基層會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)素質(zhì)不高﹑為防止個(gè)別村干部借機(jī)貪污﹑便于政府管理等原因，但這樣做，是否違反了法律﹑是否一定就防止了貪污﹑村民是否滿意，筆者在此不敢枉加評論.但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多村子的村民代表小組﹑村民理財(cái)小組都是兩塊牌子﹑一套班子，這豈不是左右手之爭嗎?很多村民反映，村級帳目沒有按時(shí)公布，村民對村級開支了解不夠.依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十二條規(guī)定:村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布……涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少每六個(gè)月公布一次……，這些顯然是村民督嚴(yán)重缺位的地方.

對策及建議

一、健全和完善關(guān)于村民自治的法律體系.目前先行的村民自治法律主要是1998年頒布實(shí)施的《中華人民共和國村民組織法》以及各地制定的實(shí)施辦法和細(xì)則，其中對很多問題只是原則性的規(guī)定，因而在具體的實(shí)施過程中產(chǎn)生了很多問題。比如關(guān)于選舉問題﹑村黨支部和村委會(huì)關(guān)系問題﹑鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系問題﹑村民代表的地位問題等等都需要相應(yīng)的法律基礎(chǔ)做支持，這也是依法治國的應(yīng)有之意。做到民主選舉的一項(xiàng)重要條件是依法選舉，而在現(xiàn)行的《村民組織法》只是做了原則的規(guī)定，缺乏具體的規(guī)范的選舉程序，因而在相當(dāng)?shù)某潭壬显斐刹糠值貐^(qū)選舉的混亂。筆者認(rèn)為，以村民自治實(shí)施幾十年的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，集合政府官員、學(xué)者、基層干部的力量制定一部詳細(xì)規(guī)范的法律是當(dāng)務(wù)之急。

二、宣傳好和落實(shí)好與村民自治相關(guān)的法律知識。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，基層村干部對《村民自治法》的了解很少，部分干部甚至對選舉有認(rèn)識誤區(qū)。因而，當(dāng)前在農(nóng)村普及村民自治的法律知識顯得很有必要，通過各種形式對村民特別是村干部普及村民自治的法律知識不僅對落實(shí)村民自治有重要的作用，而且還對提高村民民主意識，推動(dòng)中國的民主進(jìn)步有著重要的作用。

三、政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)好落實(shí)村民自治的主導(dǎo)作用。《中華人民共和國村民組織法》第四條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。這為定位政府和村委會(huì)的關(guān)系提供了法律依據(jù)。在當(dāng)前中國“大政府、小社會(huì)”的環(huán)境背景下，政府肩負(fù)著政治意識傳播的功能，在落實(shí)村民自治的過程中，政府的主導(dǎo)作用不可低估。