落實三大補償機制如何促進我省新農村建設

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同志們：

我們今天在麗水召開水電工作會議，重點是研討在新時期如何進一步落實完善水電開發“三大補償機制”等有關問題，努力促進我省新農村建設。

今年是我國的社會經濟發展已進入“十一五”發展時期的第一年，國內外的宏觀環境和我省社會經濟發展呈現出新的特點，對我省的水電發展也提出了新的要求。浙江是個資源小省，但是水電資源相對豐富，全省可開發水電資源約800萬千瓦。至*年底，我省已開發水電裝機483.7萬千瓦，其中小水電裝機280萬千瓦，已建成水電站3100余座。小水電資源開發率已超過60%，開發裝機居全國各省市第六位，開發率居全國第四位。目前在建的還有255座，裝機69萬千瓦。

在這一階段我們必須堅持以科學發展觀為指導，理清思路，轉變觀念，用新的水電發展理念來指導我們的工作?！笆濉逼陂g我們已經逐步推行的“資源、經濟、生態”三大補償機制，在實際工作上取得了一定的成效，是符合未來水電資源開發管理發展方向的，為了進一步做好我省水電工作，下面我講三點意見：

一、對“三大補償機制”實施以來的回顧

1、歷史背景

改革開放以來，我省經濟社會快速發展，到上世紀末，我省人均GDP已超過1300美元，按照國際經驗，（人均GDP在1000—3000美元）這一階段經濟轉型和結構升級是社會發展的首要任務，是加快經濟發展的有利期，也是各種社會矛盾爆發期。從水電發展的實際情況看，同樣符合上述特征。一是水電發展形勢喜人，“十五”期間新增裝機120萬千瓦，占建國以來的42.85%；二是水電開發的信訪案件急增，水事糾紛案件層出不窮，反映的問題主要集中在水電開發所涉及的資源開發權取得、自然環境保護、土地山地等政策處理方面的問題，個別地區甚至出現了群眾抵制水電開發的苗頭。一段時期成為全省信訪的重點和焦點.這些情況引起了省委、省政府和新聞媒體的高度關注,對我們的工作提出了挑戰,針對暴露出來的問題我們進行多次深入細致的調查研究，力求發現問題背后的內在動因。根據所暴露問題的性質，區別對待，因制度缺失導致的在制度建設上下工夫，因監管不力導致的,進一步加強依法行政能力。資源、經濟、生態三大補償機制正是在這樣的歷史背景下應運而生的。

2、探索解決問題的辦法

（1）引入市場機制，推行水電資源開發權有償轉讓制度，實現資源補償。

對于水電資源補償制度，我們主要通過引入市場配置資源的手段，實施水電資源開發權有償出讓的方式來實現。水資源和土地資源同屬國家所有。水力發電除占用土地外，還利用了水資源水能這種屬性，水電資源開發應體現國家對資源的所用權。過去水電資源開發權可以無償取得是有其特殊的歷史背景，政府為加快和引導社會力量水電開發，以帶動地方經濟發展，特別是一些貧困山區更把水電看作支柱產業來發展。因此政府一般采用招商引資的形式，利用行政手段把資源開發權無償授權市場主體開發，是“資源追逐資本”，用計劃手段來配置資源。但隨著上世紀90年代我省電力投資體制改革和水電上網電價機制的調整，激發了民間資本參與開發水電熱情，水電開發市場形成了“資本追逐資源”的局面，利用市場手段配置水電資源成為了必然趨勢，通過市場手段確定資源的價格成為可能，為資源補償創造了條件。那幾年，開發商爭奪水電資源的矛盾突出，焦點基本集中在如何公平獲得資源開發權上。另外，由于利用行政手段來配置資源，也容易導致腐敗行為產生，群眾對此反響也比較強烈。

*年文成縣珊溪水庫下游百萬山電站準備開發，但有投資意向的開發單位達28家，資源“爭奪”達到了白熱化。為了維護政府的公正形象，化被動為主動，文成縣政府大膽創新，對百萬山電站開發權進行了公開拍賣，政府獲得拍賣收入362萬元，同時避免了因為開發權獲得機會不均而導致的一系列問題。依此為契機，我廳及時進行總結且肯定這一做法并在*召開的全省水電工作會議上明確提出“探索一條符合市場經濟規律的水電開發使用權獲得過程路子”。會后確定以松陽和遂昌為試點縣，要求兩縣結合各自實際制訂縣水電資源開發管理辦法，探索水電資源開發權有償出讓具體實施方法。*年在遂昌、松陽兩縣試點的基礎上，我廳出臺了《浙江省水電資源開發使用權出讓管理暫行辦法》，該辦法明確了在全省推行水電資源協議轉讓和公開競拍等兩種有償出讓方式，旨在建立一個公開、公平、公正的資源配置市場。辦法出臺后，全省有水電資源的縣（市、區）根據實際情況相應制訂了水電資源開發使用權出讓的實施細則，并進行了實踐探索，取得了很好的效果，得到了社會各方面普遍認可和支持。

（2）按照各縣制定的政策處理標準，采用多種形式，實現經濟足額補償。

對于經濟補償制度通過政策處理經濟足額補償來實現。水資源和土地資源雖為國家所有，但是當地居民擁有使用權。水電開發過程中若產生移民、土地征用等問題，投資人應對當地居民進行經濟補償。在計劃經濟時代，水電的投資主體以國家為主，水電項目有防洪、灌溉等社會效益，當時社會經濟發展水平的較低，人們的市場經濟意識和維護意識不強，當地居民對經濟補償的要求也比較低，有些項目甚至是無償的。但隨著市場經濟體制的不斷建立和初步完善，水電開發的投資主體發生了深刻的變化，群眾的維權意識也大大增強,在這樣的條件下，假如水電開發導致的社會成本仍由當地居民承擔，導致社會邊際成本和電站投資者邊際成本相背離，顯然無法到達社會福利最大化，并且是有失公平的。為了使這部分社會成本內部化，保護群眾的利益，必須采取經濟補償措施。

我省水電開發經濟補償采用多種形式：⑴投資人根據國家現行的土地征用、移民安置標準，采用一次性支付；⑵根據補償對象意愿，將補償金折換成水電項目的資本金，入股電站開發，每年分紅；⑶投資人除一次性支付補償金外，每年支付與被征用的土地產出作物相當的現金或實物。經濟補償制度的落實，保障了項目開發中受影響的居民利益，使他們的生活水平的得到了恢復和改善。根據統計，現在水電項目開發對當地居民的經濟補償約占工程總投資的10%左右。

（3）提出生態流量標準，緩解電站開發建設對局部水環境造成的影響，實現生態補償。

對于生態補償制度主要通過設置生態流量來實現。水電開發過程中，獲得的發電效益不可避免引起局部河流斷流、河流徑流變化的影響，這和現在的水電開發模式有關，無法根本性消除，只能通過生態補償來最大限度降低項目開發對環境造成的局部影響。生態成本的衡量與社會經濟發展水平和人類的生態環境要求有關，當人們的物質生活水平得到大幅提高時，對環境質量的要求就會提升，這是由人類需求規律決定的。從保護大氣環境來看，水電是一種清潔、可再生能源，社會對它是持肯定態度的，但如果對局部的水環境造成了破壞，也會引起社會不滿甚至是抵制。因此我們必須切實處理好水電開發和局部水環境保護的關系。

*年，我廳聯合省發改委下發了《關于加強水電資源開發管理的若干規定》，提出了生態流量的概念，建立了生態補償制度。對水電開發引起部分河段斷流的電站，必須在規劃、可行性研究和水資源論證中進行重點論證，分析修建電站后對下游居民生活用水、生態用水可能造成的影響，確保下游居民用水和生態環境用水量；設置放水設施，保證壩后河段生態流量。另外，投資人還應按照設計，投資修建相關工程設施，對開發造成的環境影響進行“生態補償”。

三大補償機制涵蓋了資源、經濟、生態三方面內容，它是一個有機整體，不可分割的。它是在市場經濟體制逐步完善和水電投資主體發生變化的背景下提出來的，它解決了水電項目開發帶來“外部性問題”通過“三大補償機制”的實施，可以使“外部性”內部化，是對水電項目開發的一種利益調整。這種利益調整促進了我省水電健康持續發展。

3、從實際運用來看，三大補償機制在促進水電健康發展方面成效顯著。

“十五”期間，浙江省水利部門作為行業主管在做好農村水電管理工作中，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞黨中央、國務院堅持科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，為解決水電資源開發帶來的群眾利益保護、水生態環境保護、水電資源開發權公平取得等問題而提出的“資源、經濟、生態”三大補償機制，在實際工作中取得了一定成效。

通過水電資源的有償出讓，體現了國家對資源的所用權，加強了對水能資源的管理。通過市場配置資源，水電開發市場逐步走向了公正、公平、公開，使社會各成員都有機會參與水電項目的開發，減少了水電資源開發權轉讓過程中，投資者與村民，投資者與投資者之間的矛盾。另外還可以防止政府官員利用人為配置資源的壟斷權利而導致的腐敗行為，減少了“設租”、“尋租”的現象，杜絕了業主為牟取暴利私下轉讓國家水電資源開發權的行為。從有償制度實施以來，我省共有償出讓電站資源點140余處，總裝機50多萬千瓦，出讓金額達到了1.9億元。這些資源出讓金主要用于下游村鎮的補償、鄉村政策處理補償、水資源勘測、水電工程項目管理、水利工程補助等。

通過落實經濟補償政策，保障了群眾的基本經濟利益，把水電資源開發與農民脫貧致富聯系起來。有些地方通過政策補償金入股的方式，為當地群眾和村鎮提供了一份穩定的經濟收入，開發水電受到了老百姓的擁護。比如麗水坑洋水電站通過土地補償費入股，救活了十個貧困“空殼”村。泰順縣把珊溪水庫移民基金1300余萬元股份入股三插溪水電站，電站建成投產后每年以15%固定紅利回報當地群眾和村級集體經濟，使當地老百姓可以長期從農村水電站中得到長期穩定收益，同時壯大了村級集體經濟。水電已成了當地農村社會的穩定器。

通過落實生態補償制度，在電站設計和建設時考慮設置生態流量和修建相關的供水設施，不但減輕了水電開發給當地局部生態環境帶來的不良影響，而且改善了當地群眾生產生活用水質量。比如通過給當地村鎮安裝自來水管道，方便老百姓生活用水，改變了原始的取水方式。另外，電站水庫在防洪抗旱中也發揮了重要作用，特別在*-*年我省連續遭受的五十年一遇的旱情，許多山區縣通過農村水電配套水庫的控制運行，利用設置的放水設施較大程度地緩解了生產生活用水緊張局面。

總理在第十屆全國人民代表大會第四次會議上所作的《政府工作報告》指出“十一五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，國際國內都有許多有利條件，同時也存在不少制約因素和困難，要求我們轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展質量，切實把經濟社會發展轉入以人為本、全面協調可持續發展的軌道。推行“三大補償機制”符合歷史發展的趨勢，是落實科學發展觀的重要體現。實踐證明，“三大補償機制”是一項創舉，它在水電開發管理中的運用是成功的，它對規范資源開發權取得、防止權利腐敗、維護群眾利益、保護生態環境起到了積極的作用?！叭笱a償機制”符合水電發展新階段的特點和要求，它詮釋了水電資源開發中社會效益、經濟效益、生態效益三者之間的關系，是進一步提高水電開發質量，建設社會友好型和環境友好型水電站的重要制度保障。

4、“三大補償機制”得到了水利部、兄弟省市的高度肯定，社會反響強烈。

“三大補償機制”的實施在全國農村水電管理界引起了極大的反響，得到了水利部和社會多方關注和肯定。《中國水利報》對我省*年和*年分別出臺的《浙江省水電資源開發使用權出讓管理暫行辦法》、《關于加強水電資源開發管理若干規定》予以全文刊登。對于“三大補償機制”的分析和評論不斷見于報端，一致認為這三項制度是促進水電可持續發展的制度保障。在全國性水電工作會議、水電管理培訓上多次邀請我省作專題報告，介紹在水能資源管理方面的工作經驗。福建、廣西、貴州、四川、江西等兄弟省市紛紛來我省考察交流，專題研究浙江省小水電開發中的“三大補償機制”在當前水電管理工作中的重要意義和作用，并且相繼出臺了關于水能資源管理方面的政策規定，在實際工作中取得了較好的效果。

二、進一步推行和完善“三大補償機制”的幾點要求：

1、統一思想，深化認識。我們進入了新的發展時期，調整能源結構，保護生態環境，實現社會經濟可持續發展是我們這個社會的主旋律。黨中央、國務院把建設社會主義新農村確定黨的重大歷史任務，高度重視農業、農村、農民問題，我們應繼續堅持水電服務“三農”的方向，使開發農村水電成為建設社會主義新農村的有效途徑之一。全面客觀看待社會輿論對水電的是非評價，分清事物的主要矛盾和次要矛盾，正視水電開發過程中暴露的問題，因噎廢食或者視而不見都不是我們正確的工作方法。我們要多總結，多研究，多實踐，營造一個完善的水電資源開發制度環境。

2、深刻理解“三大補償”機制對促進水電健康持續發展上重要性和必要性。“三大補償”機制是廣大水電工作者智慧和汗水的結晶，是在大家工作實踐基礎上經過總結歸納形成的理論。它有厚實的理論基礎，對現實工作又有很強的指導意義。它是一種利益的重新分配制度，是對傳統水電管理制度的突破和創新。要建設社會友好型和環境友好型的水電站，使我省水電產業安全、穩定、持續發展，“三大補償”機制是重要保障手段。

3、繼續規范水電資源開發權出讓行為。盡管在*年出臺的《關于加強小水電建設的若干意見》已明確規定全省水電資源必須實行有償出讓，并要求有水電資源的縣（市、區）應盡快制定水電資源開發權出讓管理辦法或事實細則，但從實際情況來看，依然有個別縣沒有制定上述辦法，水電資源開發出讓也沒有完全按照有償原則。另外，我們需要進一步研究水電資源開發權定價問題，特別是開發權出讓是采用協議方式的，有些縣定的底價明顯偏低，沒有完全體現資源的實際價值。一般來說，我們鼓勵采用市場招標或者競拍等形式，如確實因參與競爭的單位數量太少，可以考慮采用協議出讓的方式，但必須向社會公開協議出讓情況，對于定價必須科學論證，必要時可以請社會上資產評估機構評估價格。

4、全面落實經濟補償制度。對擬開發建的水電項目，必須按有關政策處理文件的標準，在可行性研究階段報告審批階段，落實經濟補償所對應的工程和經濟措施，并將這些措施發生的費用計入總概算；在項目實施過程中，各級水行政主管部門必須認真做好監測、監督工作。對在建或已建成的電站，必須落實原來所簽訂的政策處理協議，對補償不到位或者補償標準低于相關規定的，要督促業主根據規定履行協議條款，在經濟補償工作沒完成前，可以給電站下發停工或停止發電的通知，應杜絕水電開發侵害當地群眾利益的事情發生。

5、繼續探索和做好生態補償。我們應該肯定未來凡是涉及到對自然資源的開發都會要求進行生態補償，這是必然的趨勢。但生態補償機制涉及面廣，所包含的因素多，是處于前沿的科學研究領域。盡管我省提出在水電資源開發中必須實行生態補償機制，在全國同行中處于先進的地位，但我們也應該承認現在所實行生態補償機制還是處于簡單的、低級的。我們應該繼續加強對生態補償機制的理論研究和實踐，重視生態系統對人類社會的重要性，吸取曾經因為人類無知、野蠻的行為給生態系統造成不可逆轉的教訓。對擬建和在建的電站項目，要重視對生態環境造成的影響，對項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或減緩不良環境影響的對策和措施。處于環境敏感區的項目，要科學實施生態補償機制，比如對生態流量的設定，應根據實際需要來定，不應機械的采用相關規定的最低標準。最近水利部下發了《農村水電建設項目環境保護管理辦法》，這完全與我省“三大補償”機制的要求相一致，我們要認真學習好、貫徹好。對有爭議條件不成熟的項目可暫緩開發,不需急于求成.

6、需要進一步思考和探索的幾個問題。一是合理界定水電站公共效益和經濟效益。水電資源開發中帶來除“負外部性”外，還有“正外部性”，這就是水電站所具有的公共效益，比如清潔能源、防洪、灌溉、景觀改善等。按照經濟規律，受益者也應對水電資源開發者進行補償，因此要合理界定水電站公共效益和經濟效益。這是我們下一步研究“綠電”產業政策、水電資源綜合利用等課題的重要理論基礎。二是如何確保河流的健康生命。我們除了要關注河流生物健康和流域生態系統健康外，還應把河流視為完整生命體來對待，通過各種措施使她長久地為人類提供更好的、穩定的服務。長期以來，人們對河流生命的一度漠視，河流的生命健康受到了嚴重傷害。許多河流河源衰退、尾閭消失、河槽淤塞、河床萎縮、河道斷流和水污染嚴重，使得依賴河流的生態系統出現紊亂甚至崩潰，制約了經濟社會的可持續發展。前面提到的我省在水電資源開發中通過實施生態補償制度，不但降低了水電項目開發對環境造成的影響，而且一定程度改善了水環境，從維護河流健康生命的角度來看，我們已經邁出了堅實的一步。我們需進一步加強這方面的研究和探索，通過科學規劃，建設環境友好型電站，使水電站成為河流健康生命的保護者。三是如何使水電開發在推進新農村建設中作出更大貢獻。扎實推進新農村村建設已成為當前我黨和政府的一項重要工作，農村水電既是農村和農業的重要基礎設施，又是解決“三農”問題的重要途徑。在過去的二十幾年中，通過水電資源開發改善了農村基礎設施，拉動了山區經濟發展，增加了地方財政收入。下一步要在壯大集體經濟、增加農民收入、解決農村人口就業等方面多研究多探索，使水電開發在推進新農村建設中作出更大的貢獻。

三、當前我省水電要抓好的幾項工作。

1、切實抓好水電站防汛工作。根據分析，今年的防汛形勢依然嚴峻，這要引起我們高度重視。各級水行政主管部門要切實履行監督管理職責，加強水電站安全度汛的檢查、監督工作，嚴格要求各項目單位按照度汛方案和搶險預案落實各項措施。水電站運行單位應當加強對水電站大壩的安全管理，建立安全生產責任制，配備與實際需要相適應的專業技術人員，保證必需資金和物資。對電站周邊易引發山體滑坡等地質災害的區域要加強觀測，發現險情及時排除。另外，要加強對電站的機電設備和線路的維護工作，保證在汛期能正常運轉，既能保持水庫調度的靈活性，有能提高電站的經濟效益。我們要克服麻痹思想和僥幸心理，切實抓好水電站防汛工作，保證全省水電站安全度汛。

2、進一步做好世界銀行貸款項目的實施工作。我省有18個小水電項目列入了中國可再生能源浙江省小水電世界銀行貸款項目，項目總投資26719萬元，利用外資2083萬美元，其中贈款150美元。*年6月16日，中國財政部與世界銀行簽署的項目貸款協議和項目協議已經生效，項目進入了全面實施階段。各有關水利局要加強對世行項目的管理，特別是其中涉及的采購、移民安置、環境評價、財務報帳等方面內容與國內項目管理有很大的區別，要求業主嚴格按照項目執行計劃（PIP）的要求認真實施，保證整個貸款項目的圓滿完成。

3、繼續做好水電農村電氣化工作。年初完成了“十五”水電農村電氣化縣建設總結報告并上報水利部。“十一五”水電農村電氣化建設規劃已通過國家發改委、水利部會審，*年建設計劃在六月份已上報水利部，文成、嵊州、松陽等縣部分續建項目國家補助資金計劃已下達。我們要繼續扎實做好水電農村電氣化化工作，爭取五年內電氣化縣完成裝機50萬千瓦。

4、加強水電建設項目管理和安全生產監管工作。目前我省已建成電站3000多座，在建電站255座，項目建設和安全生產管理任務繁重。今年上半年，我廳下發了《關于進一步加強水電建設項目管理工作的通知》，要求確保水電建設工程安全度汛和安全生產。4月份我們召開了全省水電站安全度汛工作會議，按照分級管理的原則，重點督促、落實在建電站度汛方案。在各市檢查的基礎上，我廳還組織了幾個專家組分別對溫州、麗水、衢州等有關市進行了抽查。3月初下發了《關于開展全省小水電安全生產大檢查的通知》，部署了今年的全省小水電站安全生產工作。電站業主自查、縣級水利部門檢查、市級水利局對口檢查的基礎上，我廳成立省級安全生產檢查組，對臺州、溫州、麗水、杭州等地區的水電進行了抽查。從檢查已發生的事故的情況來看問題不少,我省水電建設安全生產形勢不容樂觀。各級水利部門必須高度重視要加強水電建設項目管理和安全生產工作，防患于未燃，對檢查中發現的問題要督促業主及時整改，避免發生安全事故，造成不必要的經濟損失和人員傷亡。

5、做好老電站改造的規劃工作。經過上半年對1990年前投產的水電站運行情況調查，我省老電站有1423座，裝機65萬千瓦需要改造。許多電站存在設施陳舊、設備老化等問題，影響電站安全運行并且經濟效益不佳。為進一步加強水電安全是生產管理，確保我省電站高效運行，提升水電站現代化管理水平，我廳下發了《關于要求編制〈“十一五”農村水電站更新改造規劃〉的通知》。各級水利局要根據《通知》的要求，及時認真組織人員填報和編制更新改造規劃。爭取在“十一五”期間完成老電站報廢重建和技術改造25萬千瓦。近期，各地要督促業主委托有資質的單位開展1990年之前投產電站的安全檢測工作，根據檢測結論，對無法通過一般維修手段能解決的，應辦理報廢手續，及時進行電站更新改造工作。對沿河的電站廠房應進行洪水復核，未達到防洪標準的，要督促其改建。

6、要大力支持水電行業協會工作。近五年來，我省共成立了22家省、市、縣各級農村水電行業協會。這些協會成立以來，在宣傳黨和政府的方針政策、行業維權、行業自律發揮了重要作用，在政府電價制定、安全生產考核、電站和社會之間利益協調等方面起到了政府和企業之前橋梁紐帶作用。各級水利局要正確認識行業協會在水電行業管理中重要作用，并予以重視。在水電行業管理方面，對于一些非行政性事務可交于行業協會承擔，要加強對行業協會的管理和引導，在機構設置、經費方面給予協調和幫助落實，扶持水電行業協會的健康發展。

過去的成績已成為歷史，今年是實施“十一五”規劃的第一年，我省的水電發展也進入了新的發展時期，歷史已賦予農村水電新的使命，也是我省今后社會經濟發展的一項重要任務。我們要正確處理水電開發中社會、經濟、環境三者的關系，落實“三大補償”機制，扎實做好各項工作，爭取我省水電在新的發展階段有更大的突破，開創水電事業新局面。