如何推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)思考

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自1998年政府機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部以來(lái)，受管理體制改革、利息持續(xù)下調(diào)及中央關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變動(dòng)的影響，全國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)，出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等方面的困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作甚至陷入停頓狀態(tài)，很多在基層工作的同志不知道農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)下一步工作如何進(jìn)行，出現(xiàn)了這樣那樣的困惑與不理解。我們認(rèn)為，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作不應(yīng)終止，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥推進(jìn)。

1.基本政策要穩(wěn)定。

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案的基本思想是：堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)起步，堅(jiān)持個(gè)人繳納資金為主、集體補(bǔ)助為輔的原則，堅(jiān)持以個(gè)人賬戶為主的儲(chǔ)備積累的保險(xiǎn)方法，堅(jiān)持自愿參加與政策鼓勵(lì)相結(jié)合的政策措施，堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合的制度。這些政策從總體上看是符合實(shí)際情況的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持，并要逐步完善。國(guó)家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的方針政策變化無(wú)常，不利于這項(xiàng)工作的開展。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最早提出按商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行，但商業(yè)保險(xiǎn)公司因成本高、保費(fèi)難征集而失去積極性。民政部門開展起來(lái)這項(xiàng)工作之后，又有人提出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)不應(yīng)由政府部門辦理的問題，擔(dān)心增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。1998年把農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)移交到勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，移交工作緩慢，致使許多地方工作出現(xiàn)了停頓、滑坡。對(duì)如何開展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，影響了工作人員和農(nóng)民的積極性。國(guó)家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則性意見或大政方針，要基本統(tǒng)一并保持基本穩(wěn)定，這是穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的前提條件。

2.法律地位亟待確立。

通過(guò)立法的形式建立與健全社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障制度，是世界各國(guó)開展社會(huì)保險(xiǎn)工作的通行做法。經(jīng)過(guò)10多年的改革探索，我國(guó)已經(jīng)建立起城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本框架，并基本形成城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的雛形。目前正在起草《社會(huì)保險(xiǎn)法》等有關(guān)法律，這將促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。作為一項(xiàng)全國(guó)性的法律，《社會(huì)保險(xiǎn)法》不能僅僅面向城鎮(zhèn)居民，把廣大的農(nóng)民排斥在外。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，越來(lái)越多的農(nóng)村居民將離開土地，需要進(jìn)入到社會(huì)保險(xiǎn)體系中來(lái)。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)明確其法律地位。應(yīng)當(dāng)從法律上明確，不僅城鎮(zhèn)要建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，農(nóng)村也可以搞社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，特別是有條件而又自愿開展這項(xiàng)工作的地區(qū)。應(yīng)當(dāng)允許開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，并成為全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的有機(jī)組成部分，受到法律的保護(hù)。

3.堅(jiān)持因地制宜與自愿原則，避免農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“一刀切”。

我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異很大。廣大農(nóng)村地區(qū)更是千差萬(wàn)別。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)承受能力、保險(xiǎn)意識(shí)等方面的制約，短期內(nèi)讓全國(guó)農(nóng)民普遍參加進(jìn)來(lái)是不可能的。要堅(jiān)決避免強(qiáng)迫農(nóng)民參加的做法，杜絕“好心做壞事”。因?yàn)檫@不僅增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且也不可能持久。只有堅(jiān)持自愿原則，并通過(guò)集體補(bǔ)貼與政策引導(dǎo)，才能使這項(xiàng)工作健康持續(xù)地運(yùn)行。對(duì)經(jīng)濟(jì)條件好的富裕地區(qū)來(lái)說(shuō)，集體補(bǔ)貼一部分，個(gè)人繳納一部分，經(jīng)濟(jì)條件是允許的，農(nóng)民是有積極性的。貧窮地區(qū)的農(nóng)民，普遍開展養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件不成熟。但是部分農(nóng)民具有保險(xiǎn)意識(shí)。他們小錢當(dāng)大錢花，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性甚至比富裕地區(qū)的還高。在自愿的前提下，無(wú)論是貧窮地區(qū)還是富裕地區(qū)，都可以搞養(yǎng)老保險(xiǎn)。與開展養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不應(yīng)“一刀切”一樣，目前也不應(yīng)把已經(jīng)開展起來(lái)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)普遍轉(zhuǎn)向商業(yè)保險(xiǎn)，以避免政策驟變對(duì)這項(xiàng)工作的沖擊與不利影響。要避免單軌制，堅(jiān)持雙軌制。應(yīng)當(dāng)允許有條件的地區(qū)繼續(xù)開展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，不愿意繼續(xù)這項(xiàng)工作的地區(qū)可以轉(zhuǎn)向商業(yè)保險(xiǎn)。我們?cè)谡{(diào)查時(shí)地方的同志普遍反映，不要對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“一刀切”政策。煙臺(tái)等地的同志反映，至少應(yīng)允許沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在自愿的前提下，繼續(xù)開展這項(xiàng)工作。

4.堅(jiān)持個(gè)人賬戶積累模式，不能搞社會(huì)統(tǒng)籌，不能搞個(gè)人賬戶空帳。

現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,堅(jiān)持個(gè)人賬戶積累模式，資金全部進(jìn)入個(gè)人賬戶。在戶口遷移等情況下可以退保或轉(zhuǎn)保。這有利于保證農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的自主性，也有利于該制度運(yùn)行的靈活性。由于大部分地區(qū)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏集體補(bǔ)貼，不能向城鎮(zhèn)公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員的共同天地養(yǎng)老保險(xiǎn)那樣實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。搞社會(huì)統(tǒng)籌，表面上“公平”，但條件不允許，“殺富濟(jì)貧”，農(nóng)民目前是沒有積極性的。根據(jù)目前經(jīng)濟(jì)條件與農(nóng)民思想覺悟水平，所有積累資金進(jìn)入個(gè)人賬戶，成為個(gè)人的財(cái)產(chǎn)，并且在投保時(shí)集體有補(bǔ)貼，農(nóng)民是有積極性的。在農(nóng)村搞社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前只能是完全積累制。既然是完全積累制，必須堅(jiān)持“實(shí)賬戶”，不能搞個(gè)人空帳。任何機(jī)構(gòu)、部門或個(gè)人，都不許挪用農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

5．健全制度，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。

自1996年以來(lái)，我國(guó)利率連續(xù)下調(diào)，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的承諾利息造成了很大壓力。為了使資金能夠平衡運(yùn)行，養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實(shí)際收益明顯低于按過(guò)去高利率（貼現(xiàn)率）計(jì)算出的養(yǎng)老金。一些人感覺有一種被欺騙的感覺，并對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展造成了不利影響。這個(gè)情況說(shuō)明，完全積累制的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，積累起來(lái)的資金必須保值增值，否則將變成歷史包袱。健全制度是保值增值的關(guān)鍵。首先要保證資金的安全性，因?yàn)樵鲋底畲蠡⒉皇丘B(yǎng)老保險(xiǎn)基金的最大目的。購(gòu)買國(guó)債仍是主要的選擇，并且應(yīng)保證投資基金的絕對(duì)安全。其次，允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，適當(dāng)放寬投資的領(lǐng)域。我們?cè)跓熍_(tái)、上海等地調(diào)查，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值率一般在5左右，高于同期銀行利率。除去管理成本，仍有一定的積累節(jié)余。他們表示，如果讓他們適當(dāng)進(jìn)入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資領(lǐng)域，可進(jìn)一步提高盈利率。再次，可以通過(guò)法律程序，在保證資金安全性的前提下，推行投資制,將部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由專業(yè)投資公司進(jìn)行投資，可以提高積累資金的增值率，促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展。另外，由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大多集中在縣級(jí)保障部門（分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金正逐步向縣級(jí)部門集中）。受人才、信息、投資能力等方面的限制，可以規(guī)定，不能保證適當(dāng)增值率的投資主體，要在一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，允許將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部上繳，由省級(jí)部門負(fù)責(zé)保值增值并承擔(dān)責(zé)任。省級(jí)部門不能實(shí)現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。只有實(shí)現(xiàn)積累基金的保值增值，投保農(nóng)民的養(yǎng)老才有保障，才能實(shí)現(xiàn)這種積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的初衷。

6.完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼制度。

為了促進(jìn)農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，民政部及各地區(qū)規(guī)定了集體補(bǔ)貼的一些辦法。比如一些地區(qū)按交費(fèi)額進(jìn)行補(bǔ)貼，這在集體財(cái)力比較發(fā)達(dá)的村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較普遍。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定了按職業(yè)與職務(wù)給予補(bǔ)助的辦法。相對(duì)來(lái)說(shuō)，收入比較高、投保金額大、屬于特殊職業(yè)的“村民”，得到的集體補(bǔ)貼比較高，而一般的普通農(nóng)民得到的集體補(bǔ)貼比較少。為了使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正發(fā)揮其社會(huì)互助職能，有能力進(jìn)行補(bǔ)助的鄉(xiāng)村，應(yīng)盡可能采取按人頭補(bǔ)助的辦法。在一定程度上避免“窮者愈窮”、“富者愈富”的局面，使補(bǔ)貼制度更“公平”，更好地發(fā)揮社會(huì)保障制度的調(diào)劑功能。

7.協(xié)調(diào)好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他社會(huì)保障制度的關(guān)系。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的一個(gè)組成部分。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，必然涉及到如何協(xié)調(diào)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的關(guān)系問題。比如，隨著城市化的進(jìn)展，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的市郊農(nóng)民可能轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，其養(yǎng)老保險(xiǎn)也應(yīng)向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系轉(zhuǎn)軌。如何轉(zhuǎn)軌，值得進(jìn)一步研究。目前上海市試圖在城鄉(xiāng)之間建立以小城鎮(zhèn)及衛(wèi)星城為依托的過(guò)渡地帶。關(guān)于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)如何接軌的具體辦法正在研究。與之相關(guān)的一個(gè)問題是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是按地區(qū)建立，還是以個(gè)人為依托。作為完全積累制的個(gè)人賬戶，應(yīng)當(dāng)以個(gè)人為依托，社區(qū)提供的集體補(bǔ)貼也應(yīng)隨個(gè)人賬戶流動(dòng)。目前農(nóng)村正在推行最低生活保障制度，應(yīng)當(dāng)把傳統(tǒng)“五保制度”、“最低生活保障制度”與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在家庭養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)上，逐步健全發(fā)揮補(bǔ)充作用的社會(huì)化養(yǎng)老保障體系。

8.繼續(xù)探索多種形式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

90年代初期以來(lái)由民政部門開展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，僅僅是探索農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老保障制度的一種形式。這也是一種比較統(tǒng)一的養(yǎng)老制度。應(yīng)當(dāng)允許各地區(qū)積極探索多種形式的社會(huì)化養(yǎng)老保障制度。廣東省一些無(wú)子女的農(nóng)村老人，通過(guò)政府組織、自愿協(xié)議的形式，將土地與其他生產(chǎn)資料作為遺產(chǎn)轉(zhuǎn)移給愿意承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)的村民（甚至外來(lái)民工），解決養(yǎng)老問題，是一種比較好的形式。有些地區(qū)規(guī)定70歲以上的無(wú)子女村民，其承包田收歸集體，由集體供養(yǎng)其老年生活。在一些不發(fā)達(dá)地區(qū)，除了傳統(tǒng)的家庭保障制度外，又建立起一些新機(jī)制。如一些少數(shù)民族村建立了儲(chǔ)蓄互助會(huì)。參加互助會(huì)的成員，每年交10公斤糧食或谷物，積累起來(lái)以備養(yǎng)老。在發(fā)達(dá)地區(qū)，除大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)之外，還發(fā)展起一些商業(yè)化運(yùn)作的“托老所”或老年公寓。我們?cè)跓熍_(tái)市參觀了一些社會(huì)化的敬老院、托老所與老年公寓，對(duì)開展社會(huì)化養(yǎng)老保障發(fā)揮了積極作用。

9.加快農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的部門移交，理順管理體制，穩(wěn)定隊(duì)伍，不斷提高人員素質(zhì)與管理水平。

政府機(jī)構(gòu)改革之后，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交給勞公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員的共同天地動(dòng)與社會(huì)保障部部門，由于勞動(dòng)與社會(huì)保障部門主要負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障問題，在農(nóng)村缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和人員，在鄉(xiāng)村開展工作比較困難，因此要堅(jiān)持人、財(cái)、物整體移交的方式。中央應(yīng)盡快明確有關(guān)政策。地方要加快移交工作，盡快正常開展有關(guān)業(yè)務(wù)，防止這項(xiàng)工作的停頓、滑坡甚至中斷。在理順管理體制的過(guò)程中，要穩(wěn)定隊(duì)伍，加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提供人員素質(zhì)與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理水平，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的穩(wěn)妥。