政府土地資源節約利用工作計劃

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為加快建設資源節約型、環境友好型城市，以科學發展觀為統領，著力轉變經濟增長方式和土地利用方式，以提高土地資源綜合利用效率為核心，堅持開源和節流并重，將節約集約用地放在首位，保障**經濟社會的全面、協調、可持續發展，特制定本規劃。

一、土地資源節約集約利用工作回顧

自上世紀**年代以來，特別是“**”期間，本市在土地集約利用方面進行了積極探索。

(一)在產業用地方面。結合本市產業結構調整，通過市場調節、結構調整和產業集聚政策導向，在中心城區，實施“退二進三”；在郊區，通過清理整頓開發區，淘汰、歸并、整合了零星低效的產業用地，逐步形成了以產業基地為龍頭、市級以上工業區為支撐、區級重點工業區為配套、郊區都市型工業園(產業街區)為補充的產業布局。

(二)在統籌、優化郊區土地利用方面。在尊重農民意愿的基礎上，通過政策主導和典型引路的推進方式，在郊區推行了以節約集約利用土地為主要特征的“三個集中”戰略，即：居住向城鎮集中、工業向園區集中、農田向規模經營集中。

(三)在城市建設用地方面。通過規劃引導、年度計劃調控、用地全程管理和土地儲備等綜合手段，逐步在建設用地的規模控制和利用方向上，引入減量、再利用、再循環的可持續發展理念。在中心城區實施“雙增雙減”、存量土地再利用，推進地下空間開發利用。在郊區清晰了城市化戰略構想，確立了“新城—新市鎮—中心村”的組團式、緊湊型的用地布局。

(四)在集約用地政策建設方面。實行“批項目、核土地”制度，出臺了《**市建設項目審批中用地規模控制管理試行辦法》、《關于切實推進“三個集中”加快**郊區發展的規劃綱要》、《**市地下空間概念規劃》、《關于設立市級工業園區綜合評價指標的意見》、《**產業用地指南》等規范性文件及標準。這些探索已經開始產生效益，突出體現在以下方面：

一是有效保障經濟社會快速發展。在有限的土地資源基礎上，全市生產總值已實現連續14年保持兩位數增長；二是建設用地地均產出顯著提高。全市建設用地地均GDP產出率從1996年的1．66億元／平方公里，上升到2005年的3．81億元／平方公里；三是工業用地集約效益有所提升。全市工業用地地均產出率從1996年的12．45億元／平方公里提高到2005年的18億元／平方公里，提高了約45％，工業布局的集中度從20％提高到54％；四是社會主義新農村建設取得新進展。以“一城九鎮”為代表的試點城鎮建設已有了實質性啟動，郊區現代化新市鎮的雛形正在逐步顯現，為完善全市城鄉規劃體系建設奠定了基礎。

二、節約集約利用土地面臨的形勢

**是一個人口多、土地資源相對缺乏、環境容量十分有限的特大型城市。從長遠看，土地資源總量的有限性和可用量不斷減少的趨勢不會改變，資源環境已對經濟社會發展產生了剛性約束。從土地資源消耗面臨的資源與環境壓力看，“**”期間是**全面落實科學發展觀、加快“四個中心”建設進入關鍵階段的五年，經濟社會快速發展與土地資源稀缺的矛盾將日益突出。

“**”期間，本市土地利用方向和方式，必須切實轉變思路，著眼于存量挖潛、著眼于結構調整，在已開發的建設用地中注重二次開發和復合利用。這是加快建設資源節約型城市的內在要求，是保障“**”社會經濟穩定發展的必然選擇，是推進經濟結構調整和經濟增長方式轉變的基本手段。必須從建設資源節約型城市的角度，統籌人口、產業、基礎設施、環境和土地資源等要素的協調發展，走土地節約集約利用的新路；必須轉變觀念、開拓思路，以制度創新和科技創新為動力，從提高土地投入產出水平、調整土地利用類型結構、激活存量低效用地、統籌全市土地資源等方面挖掘節約集約利用土地資源的潛力。

三、土地資源節約集約利用的指導思想和基本原則

(一)指導思想

按照全面落實科學發展觀、切實體現“五個統籌”、努力構建社會主義和諧社會的要求，圍繞建設資源節約型、環境友好型城市的總體目標，立足于**土地資源非常有限的市情，按照本市城鄉規劃體系的要求，以調整和優化用地結構為重點，以進一步提高土地綜合利用效率為核心，積極引導優化土地資源配置，大力推進社會主義新農村建設，進一步提高土地資源對于經濟社會全面、協調、可持續發展的基礎保障能力。土地資源利用突出節約。通過控制建設用地總量和新增規模及節奏，減少城市經濟社會發展對土地造成的不可逆的消耗。土地資源利用注重集約。通過增加資本、技術等生產要素的投入，強化土地利用效益，大幅提高土地利用的集約程度。土地資源利用強調效率。通過優化調整土地利用結構和布局，合理配置資源，體現土地利用效益的最大化。

(二)基本原則

堅持以保障經濟社會可持續發展為出發點。實施和推進土地節約集約利用，不但體現在與人口、資源、環境、社會經濟的協調，而且要綜合考慮解決好與土地資源利用相關的糧食安全、水資源安全、生態保護等關系經濟社會長遠發展的戰略問題。堅持以保護和合理利用土地資源為主題。推進節約集約的用地方式，不是尋找最高的土地利用強度，而是要實現最優集約度或最佳集約度，體現“嚴控總量、用好增量、盤活存量、集約高效”的用地理念，堅持“節流”與“開源”并舉，把節約放在首位，努力實現資源的永續利用。堅持漸進原則和差別政策。尊重土地利用的客觀規律，堅持加強和改善宏觀調控與市場配置資源為主相結合，土地利用的開發利用強度和土地產出率體現與社會經濟發展和科技進步相適應。堅持從嚴從緊管理和建立健全激勵機制相結合，對不同區域、不同用途、不同行業和不同發展階段的土地利用實施不同的差別政策。堅持以科技創新和制度創新為動力。加強集約用地的新理論、新方法、新規律等基礎研究和關鍵技術的研究及推廣應用。通過制度創新，逐步形成綜合運用經濟杠桿、財稅政策推動節約集約用地的激勵機制。

四、土地資源集約利用的規劃目標

(一)總體目標

**年，**各類項目用地定額標準體系及評估考核機制基本建立，土地利用結構和空間布局進一步優化，郊區“三個集中”戰略取得顯著成效，土地資源的集約化利用水平和綜合利用效益大幅度提高，土地利用方式由粗放單向型、外延擴張型向集約循環型、內涵挖潛型轉變，土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力進一步提高，全社會保護土地資源、節約集約用地的意識明顯增強。“**”期末，全市建設用地地均GDP產出率比“**”期末提高50％以上，“**”期間億元固定資產投資額地耗水平比“**”期間下降40％左右。

(二)分類目標

中心城區：通過繼續推進“雙增雙減”、“退二進三”戰略，著力優化調整土地利用結構和布局，綜合開發利用地下空間，進一步提升生活環境質量，建設體現繁榮繁華和**特色的現代化中心城區，建成服務業經濟全面發展的重要區域，人均城鎮建設用地從目前的35平方米調整到“**”期末的40平方米左右。郊區城鄉體系建設：按照建設社會主義新農村的要求，在推進新城、新市鎮和中心村的建設過程中，著力體現有層次的用地規模、互補共享性的用地結構和緊湊組團式用地方式，為“體系成梯度，布局成組團，城鎮成規模，發展有重點”的郊區城鄉體系建設提供基礎保障。通過設定城鎮增長邊界，將全市郊區城鎮建設的外延擴張規模控制在250平方公里以內。工業用地：按照“控制總量、用好增量、盤活存量、提高質量”的用地方針，進一步推進工業發展的集聚化、集約化和規模化，大力歸并零星工業點。“**”期間，全市工業倉儲用地總量控制在1000平方公里以內，新增工業用地控制在70—80平方公里。進一步細化并嚴格實施工業項目用地定額指標，提高新建項目用地審核標準，努力提高存量土地的利用效率，新增工業用地投資強度提升到30億元／平方公里以上。“**”期末，全市工業倉儲用地地均產出率從2005年的18億元／平方公里提高到27—30億元／平方公里，其中工業區單位用地產值達到55億元／平方公里以上。農業用地：按照全市農業發展形成崇明三島、黃浦江上游、杭州灣北岸、城郊結合部楔形農業區四大板塊的布局，實施穩糧、擴經、調優、增效戰略，使農田由生產型向生態型轉變、由數量型向質量型轉變，充分發揮農用地的生產、生態和景觀等方面功能。努力將全市農業用地產出率從目前的900萬元／平方公里提升到“**”期末的950萬元／平方公里左右，戶均經營耕地面積達到1公頃左右。基礎設施用地：支持“樞紐型、功能性、網絡化”的現代化基礎設施體系建設，以**國際航運中心、**世博會、新農村建設、生態型城市和城市安全保障為重點，優先保障用地需求。加強基礎設施用地的資源整合、設施共享、綜合利用。規劃期內，全市對外交通用地增加70平方公里左右。城鎮居住用地：大力推廣節能省地的生態房型和緊湊用地的中小戶型住宅建設，優先保證中低價位、中小套型普通商品住房(含配套商品房)的土地供應，其供應量不低于居住用地供應總量的70％，確保套型建筑面積90平方米以下商品住房占新審批新開工商品住房總面積的70％以上。農村居民點用地：繼續有序推進分散農村居民點的適度集中歸并，到“**”期末爭取歸并8000—10000個土地利用粗放的自然村落，將全市農村居民點用地從目前的557．8平方公里調減到450平方公里左右。

五、土地資源集約利用的主要任務

(一)搞好全社會經濟發展用地的總量控制做好新一輪土地利用總體規劃修編工作，完善土地利用規劃體系，加強與國民經濟和社會發展規劃、城鄉體系規劃及產業發展規劃的銜接和協調，統籌安排、合理配置全市各類土地資源。綜合運用環境容量、功能定位、產業導向、城鎮布局和用途管制的調控工具，引導和控制土地利用的總體規模，加強宏觀戰略管理。建立規劃實施的評估機制和宏觀調控的預警機制，綜合運用GPS、RS、GIS等技術手段，建立并不斷完善土地利用動態監測管理信息系統，定期分析土地利用規模、結構和方向的變動，為落實最嚴格的土地管理制度奠定技術基礎。**年，全市建設用地總量控制在2610平方公里以內，其中城鎮及工礦用地控制在1870平方公里以內。

(二)搞好規劃期內新增建設用地規模的統籌安排從嚴從緊利用好土地計劃指標，按照“有保有壓”的原則，積極參與宏觀調控，嚴格控制各類建設用地的規模、結構、布局和時序，體現“控增逼存”。新增建設用地指標的75％用于確保市級以上工業園區、六大產業基地等重點區域以及重點投資領域和市重大項目。完善土地儲備庫蓄水池的調控作用，強化土地儲備中心功能，統一收購、儲備、開發和供地，充分發揮土地總閥門的調控功能。支持中低價普通商品房和配套商品房建設。限制高地耗、高能耗、低產出的用地供應。嚴格按照《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》的要求，繼續停止別墅類房地產開發項目土地供應，嚴格限制低密度、大套型住宅項目土地供應。

(三)深入推進“批項目、核土地”結合實際，分階段建立并嚴格實施工業、基礎設施、社會事業等各類項目用地的定額標準。從工業項目入手，逐步實現由按需供地向按標準供地轉變，將用地定額標準擴大到基礎設施項目和社會事業項目，嚴格按照標準進行項目用地審批。在全面推行六類經營性用地實施招標拍賣掛牌出讓的基礎上，積極穩妥推進工業用地的招拍掛出讓。有效發揮市場對資源的配置作用，完善土地資源集約利用的市場機制。貫徹保護公共空間、農業用地、自然景觀的用地理念，制定城鎮建設集約用地的導向性政策。城鎮建設引入“理性增長”理念，城市建設相對集中，適當增加居住點的居住密度，提供共享的社會公共服務設施。加強建設項目的用地預審和批后管理，根據項目優劣、輕重緩急、規劃布局、產業導向和“三個集中”原則，以及各類建設用地規模指標體系的規定，建立和完善土地資源利用的綜合評價體系及操作機制。

(四)充分盤活建設用地的利用潛力在全市范圍開展土地清查，切實摸清各類用地的規模、分布和利用狀況，并在此基礎上針對不同情況擬定具體措施，充分盤活各類建設用地的利用潛力。

一是優先盤活閑置土地。健全閑置土地的動態監管機制和措施，對由于各種原因形成的閑置用地，采取限期開發、調整項目、整理復墾、土地回收等多種途徑促進盤活。同時，通過完善土地閑置費收取、加強閑置土地處理的有關辦法，加大對閑置土地的處置力度，從制度上防止和減少閑置土地的產生。

二是激活低效土地。從激活零星、低效工業園區用地入手，鞏固開發區清理整頓成果，對存量建設用地中的批而未供、已批未用、部分閑置、低效利用等各類土地采取二次開發、主體調整、收購儲備等措施進行有效激活。“**”期間，全市零星工業點減少50平方公里左右，整理各類工業用地20平方公里左右，淘汰劣勢低效土地利用企業3000—4000家，騰出土地20—30平方公里，發展都市型工業、生產性服務業和創意產業。

三是穩步有序推進中心村建設。依托產業和基礎設施，科學布局農村居住社區，合理安排農村居住點，適當提高新建農民居住點的容積率。加大分散農村居民點的歸并整合力度，協調推進原有零星宅基地的置換和復墾。

四是加大地下空間開發力度。在城市重點地區編制各類建設發展規劃同時，編制地下空間開發利用專項規劃。城市重點地區內新建項目，必須根據地下空間開發利用專項規劃，編制地下空間開發利用實施方案。圍繞軌道交通站點和交通換乘樞紐的建設，搞好地下空間的綜合開發和合理利用。在人民廣場、陸家嘴、北外灘、徐家匯、五角場等20余個重點地區，建設骨干型地下空間工程。在郊區新城規劃建設中，結合軌道交通、民防工程、管線共同溝和公共活動中心的建設，開發利用地下空間。建設全市地下空間信息基礎平臺。

(五)挖掘城鄉土地利用的綜合潛力

1、提升第一產業用地的綜合保障能力。“**”期間，按照“以建設促保護”思路，確保全市現有基本農田數量不減少、質量不降低。推進金山區國家級基本農田保護示范區建設，以點帶面，加大基本農田建設力度。繼續推進設施糧田和設施菜田建設，按照現代設施農業和生態農業模式，開展田、水、路、林、村綜合整理，增加有效耕地面積，促進農業用地規模化經營，引進新農藝，運用新技術，不斷提高農田質量和集約利用水平。同時，努力提升并充分發揮全市農用地特別是耕地資源的綜合生產功能、生態服務功能和景觀文化功能。

2、逐步提高第二產業新增項目的投入產出水平。“**”期間，除有特殊工藝要求外，工業項目新建廠房容積率要達到0．8以上，都市型工業項目的標準廠房容積率要達到1．2以上。“**”期末，全市工業用地平均建筑容積率比現狀提高20％左右；進一步提高工業布局集中度，市級以上工業區和六大產業基地的產出占全市工業產出的比例提高到70％左右。

3、提升第三產業用地的綜合利用效率。中心城區，結合功能布局和用地結構的調整，大力發展現代服務業，以黃浦江兩岸開發建設與**世博會建設為重點，處理好保護與利用的關系，通過對工廠倉庫碼頭、交通運輸用地的調整，對兩岸的水體空間資源、歷史文化資源和景觀資源進行綜合開發，使黃浦江濱水地區成為展示**城市土地綜合利用功能風貌的代表。郊區，按照有關規劃要求，有序推進若干各具特色的現代服務業集聚區建設。世博會建設以土地開發結合舊城改造和產業結構調整為依托，形成以兩岸濱江生態綠地為基礎的一軸一核和五大片區的會展功能區，形成體現自然、人文和歷史特征的世博展區，形成國際文化商務交流的可持續利用的綜合區域，充分發揮休閑、旅游、會展、商服的綜合功能。

(六)推進基礎設施用地的集約化利用一是推進地下市政場站設施的建設。在城市各類公共活動中心、黃浦江、蘇州河沿岸地區以及其它城市用地緊張或者景觀環境要求較高的地區，結合地面綠地和高層建筑等項目，建設地下或半地下市政設施。在中心城區，推進架空線入地，有條件的逐步實施地下變電站，推進專業線纜溝的使用，結合地面建設綠地、公園和非永久性、非居住、非公共活動建筑等，進一步提高土地資源綜合利用效率。結合郊區新城和重點城鎮建設，推進變電站入地，有針對性地開展建設共同溝的專項研究，努力集約化利用地下空間資源。

二是結合重大設施的建設，進行土地的綜合開發和利用，使其具有復合式功能。對大型綠地、大型體育、文化、休閑等設施的開發建設，結合相關規劃和實際功能需求，倡導綜合設置地下商業、娛樂、民防、物資存儲等功能；對軌道交通建設，要以樞紐車站為核心，加強周邊各類相關設施的互相連通，形成與地上密切銜接，以交通功能為主導，集商業、休閑、民防等功能于一體的地下綜合公共活動空間。

三是有效利用現有集中衛生填埋資源，減少簡易堆場的數量。建立、健全郊區生活垃圾收集、中轉、運輸處置系統，減少郊區分散填埋和堆放垃圾占用的土地。同時將礦化垃圾處置技術納入科技開發項目中，并制定實施計劃。

六、土地節約與集約利用的保障措施

(一)加強行政管理，建立政府主導、多方參與的推進模式

從行政推動層面，制定整套推進土地資源集約利用的產業政策、價格政策、財稅政策和投資政策等，明確推進目標、推進重點和保障措施，落實政府、企業、社會團體和市民的各自責任。建立由相關部門參加的聯席會議制度，負責專項規劃的實施和跨部門的協調推進，對有關體制、機制、政策和技術標準等方面進行充分銜接。地方政府具體推進節約集約用地政策和措施的實施，明晰企業、社會團體和市民節約集約用地的義務和權責，提供有利于企業、社會團體和市民推行節約集約用地的公共服務平臺。

(二)開展動態監控，形成土地集約利用績效評估的標準和機制

一是開展建設項目用地定額標準和核定辦法研究。按照“批項目、核土地”要求，完善各類建設項目用地定額標準體系，研究制定有關核定、評價及操作辦法，建立用地規模核定制度。

二是加強建設項目用地的批后管理和后評估。建立項目用地供應評估機制，加強對土地利用總體規劃和計劃實施情況的動態評價研究，跟蹤掌握已批建設項目用地的供地、投資、開工、竣工、開發強度、產出效率等方面情況，作為評估考核的基礎依據。

三是強化區域(各區縣、開發區)土地利用綜合評價。逐步推進開發區土地利用集約情況的評估工作，形成定期評價、通報機制，主要評價內容是土地利用效率和效益、閑置土地和低效用地情況、違法違規用地情況等。探索對區縣土地利用情況開展綜合評估的辦法，逐步建立全市土地利用績效評估的長效機制。

四是建立地價與土地利用集約程度掛鉤的調節機制。完善土地市場運行的基本制度、組織架構和運行模式，推進全市統一、透明、規范的土地有形市場建設。按照國家要求和本市經濟社會發展的實際情況，加快研究更新本市基準地價。在不低于全市各類土地基準地價的前提下，對土地利用低效的適當提高供地價格，對土地利用效率高的適當給予優惠。

五是建立土地供應與土地集約利用考核結合的評估機制。根據區域不同情況，制定相應的考核標準，并提出逐年提高土地集約利用水平的具體目標和要求，將土地供應與節約集約用地情況掛鉤，特別是將增量用地計劃指標和存量土地消化利用情況掛鉤，建立長效的評估激勵機制。對土地集約利用度較高的地區，傾斜安排下一年度土地利用計劃，優先辦理農用地轉用、土地征用審批手續。對土地利用集約度不高、未達考核標準的地區，暫停辦理該地區的用地審批手續，或相應核減用地指標。

(三)鼓勵制度創新，開拓土地節約集約利用促進可持續發展的新路

一是完善城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的機制。以“規劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”為原則，進一步完善有關政策機制，通過將城鎮增量建設用地指標與農村存量建設用地盤活相掛鉤，實現城鄉建設用地的總量控制。

二是鼓勵和支持盤活存量建設用地。完善有關政策機制，加大對提高存量用地利用效率的政策鼓勵和資金支持力度。在規劃許可前提下，鼓勵用地單位通過整合挖潛，通過翻建多層廠房等方式，適當提高容積率。鼓勵新企業租用或購買閑置廠房，挖掘土地利用潛力。探索利用存量用地二次開發，加快淘汰劣勢企業，調整產業結構，提升產業能級。

三是建立企業用地退出機制。對閑置土地、低效土地在規定期限內仍未達到有關整改要求的，動員其用地單位退出占有的土地資源，并允許退出的土地指標按照有關規定進行再利用。

四是推行工業用地前期開發和招標、拍賣、掛牌出讓。制定相應計劃，明確操作機構，通過工業用地的前期滾動開發，縮短項目供地周期，提高用地效率和質量。對工業用地逐步全面實行招標、拍賣、掛牌出讓，并嚴格執行出讓最低價標準，進一步發揮市場機制對工業用地的配置作用。

五是探索以市場配置方式對經營性基礎設施用地的使用進行改革。在對經營性用地、工業用地實施招拍掛出讓的基礎上，對部分占地規模較大的經營性基礎設施用地，逐步通過市場配置實行有償使用。

六是運用經濟杠桿，健全節約集約用地的激勵機制。以土地置換、土地租賃等方式，將項目集中到市級以上工業區的，政府在財政轉移支付、融資、綠色采購、貸款貼息、專項基金支持、增值稅和所得稅減免等方面予以支持。

七是促進開發利用地下空間。完善地下空間開發利用的管理機制，對于以市場配置方式取得的地下建設用地使用權的，政府在融資、抵押等方面予以支持。

(四)完善政策規定，形成指導節約集約用地的規范和標準體系

在繼續推進實施《**產業用地指南》、《**工業產業導向及布局指南》等地方規范的基礎上，加快研究促進土地復合利用的相關管理辦法。完善修訂《**產業用地指南》，抓緊研究出臺基礎設施項目和社會事業項目用地定額標準，研究制定《**市閑置土地處置辦法》、《關于進一步促進本市工業節約集約用地的若干意見》，以及工業用地招標拍賣掛牌出讓辦法、開發區及工業項目用地后評估實施意見等一系列配套政策。制定出臺《**市地下空間近期實施性規劃》、《**市城市地下空間建設用地審批和房地產登記若干規定》等規劃、政策和辦法，建立健全開發利用地下空間的法規政策環境。加快研究以建設用地地均GDP產出率、億元固定資產投資額地耗、容積率、土地利用率和集中度等指標為基本框架的土地集約利用評價指標體系和相關統計制度，并把主要指標逐步納入國民經濟和社會發展規劃。

(五)強化技術手段，支持試點項目攻關和節地典型的推廣

重點研究節能省地住宅用地模式，綠色世博園區土地二次開發和后續利用的運行機制，地下空間開發、地下建設用地使用“三維”范圍的權利界定，崇明生態島、綠色園區和精細農業的耕地資源保護等方面內容。評估和總結中心城區樓宇經濟、都市型工業園和創意園的節地經驗，積極推廣閔行經濟技術開發區等節地典型的用地理念。建立節約集約用地技術方法咨詢服務體系，開展信息咨詢、技術推廣，充分發揮行業協會作用。

(六)堅實社會基礎，營造節約集約用地的良好社會氛圍

一是建立專項規劃的公開制度。及時向社會公布有關節約集約用地的技術、管理和政策等方面信息，對社會公布的內容包括節約集約用地的總體目標、基本原則、主要任務、職責分工和具體措施等。同時，建立定期檢查通報、鼓勵社會監督等方面制度。

二是組織開展形式多樣的宣傳培訓活動。廣泛運用廣播電視、報刊雜志、互聯網等手段進行宣傳，普及循環經濟知識；將節約集約用地理念和知識納入基礎教育內容，增強全社會的土地資源憂患意識和節約資源、保護環境的責任意識，使節約集約用地成為全社會的共識。

三是開展多層次的培訓活動。形成由企業經營者、行業專家和管理人員組成的節約集約用地工作隊伍。