農村綜合改革的實施意見

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推進農村綜合改革是鞏固農村稅費改革成果的迫切需要，是建設社會主義新農村的重要內容。根據《國務院關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》和去年召開的全國農村綜合改革工作會議精神，結合實際，現就推進本市農村綜合改革提出以下實施意見：

一、充分認識農村綜合改革的重大意義

農村綜合改革涉及農村政治、經濟、社會、文化等諸多領域，關系農村生產關系和上層建筑的深刻變革，具有重要意義。開展農村綜合改革，有利于切實解決農村稅費改革的一些遺留問題，消除加重農民負擔的體制性因素，從制度上防止農民負擔的反彈；有利于調整完善農村生產關系和上層建筑，進一步解放和發展農村生產力，為新農村建設提供體制保障；有利于調整國民收入分配結構，擴大公共財政覆蓋農村范圍，促進城鄉資源合理配置，為新農村建設提供必要的財力支持；有利于建立以區縣政府為主的農村義務教育經費保障機制，優化城鄉義務教育資源配置，推進農村義務教育均衡發展，為新農村建設提供智力支持；有利于轉變基層政府職能，加強農村社會管理，搞好農村公共服務，健全鄉村治理結構，建立農村工作新機制，為新農村建設提供動力源泉。

二、明確本市農村綜合改革的指導思想、目標和原則

（一）指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹黨的十六屆五中、六中全會精神，全面落實科學發展觀，堅持“多予少取放活”和“工業反哺農業，城市支持農村”的方針，圍繞建設社會主義新農村，以推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制三項改革為重點，帶動農村相關配套改革，進一步解放和發展農村生產力，鞏固農村稅費改革成果，扎實推進新農村建設。

（二）目標

按照完善社會主義市場經濟體制和中央對**實現“四個率先”的要求，力爭在“十一五”期末，基本完成本市鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制改革任務，建立精干高效的農村行政管理體制和運行機制、政府保障的農村義務教育體制、覆蓋城鄉的公共財政制度。同時，積極建設社區事務受理服務中心、社區衛生服務中心和社區文化活動中心，推動農村社會事業配套改革，促進城鄉統籌發展，促進農民減負增收，全面推進新農村建設。

（三）原則

1、堅持改革方向。按照中央的總體要求，把握改革方向，推進農村綜合改革。

2、堅持因地制宜，分類指導。尊重客觀規律，因地制宜，分類指導，調動各區縣、鄉鎮的改革積極性和創造性。

3、堅持統籌兼顧，協調推進。把農村綜合改革與推進新農村建設緊密結合起來，抓住重點、點面結合，增強改革決策的科學性、民主性；增強政策措施的協調性、可行性。

三、突出重點，扎實推進農村綜合改革

（一）以轉變政府職能為重點，推進鄉鎮機構改革按照轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮行政管理體制和運行機制的要求，重點強化鄉鎮政府的職能，即穩定農村基本經營制度，維護農民的主體地位和權益；組織農村基礎設施建設和人居環境建設，完善農業社會化服務體系；加快農村社會事業發展，為農民提供更多的公共服務；加強社會管理和社會保障工作，落實農村養老、醫療保險和社會救助制度，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩定；推動農村民主政治建設和村民自治，提高農民的民主法制意識。合理調整鄉鎮機構，嚴格控制領導職數，改革和整合鄉鎮事業站所。

鄉鎮機關內設機構一般為7個，鄉鎮機關行政編制控制在50至55名；鄉鎮事業單位一般為6至7個，鄉鎮事業編制控制在50至80名。在總結鄉鎮機構改革試點的基礎上，今年將改革試點擴大到崇明、南匯、奉賢、金山四區縣，整體推進。

（二）以落實教育經費保障機制為重點，推進農村義務教育改革

把農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。從今年起，全面實行以區縣投入為主的農村義務教育經費統籌管理體制和預算單列制度。鼓勵經濟較發達的鄉鎮追加投入，率先在教育資源的配置上基本達到中心城區平均水平。合理配置城鄉教育資源，實現城市教育費附加全市統籌，重點向崇明、南匯、奉賢、金山四區縣傾斜，逐步使其生均公用經費、教師收入達到中心城區平均水平。采取中心城區優質中學整體遷建、舉辦分校、托管農村學校等方式，推動中心城區優質教育資源導入和輻射郊區農村，提高郊區整體辦學水平。深化教育人事制度改革，依法全面實施教師資格準入制度。制訂政策，鼓勵和吸引優秀高校畢業生到郊區農村任教、支教，探索建立城鄉高級教師、特級教師、特級校長柔性交流機制，在農村中小學教師評聘專業技術職務和授予榮譽稱號方面給予傾斜，創新農村教師補充機制，提高農村教師整體素質。

（三）以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉財政管理體制改革

按照社會主義市場經濟條件下公共財政的原則要求，建立健全事權與財權相匹配的市級以下財政管理體制，以事權定財權，以財權定責任。一是繼續改革縣鄉財政管理體制，明確界定區縣與鄉鎮的支出責任，探索完善區縣與鄉鎮的財力分配辦法，保證鄉鎮機構和村級組織的正常運轉，實現鄉鎮分享的財力與鄉鎮政府承擔的社會管理職能相匹配。二是改善崇明縣和財力困難鄉鎮的狀況，對經濟欠發達、財政收入規模小、公共財政支出低于本區域平均水平的鄉鎮，加大轉移支付力度和增加專項補助，逐步實現區域內基本公共服務均等化。三是積極進行探索，在崇明、南匯、奉賢、金山四區縣試點“鄉財縣管鄉用”的財政管理方式改革。

四、結合本市實際，推進相關配套改革

（一）推進農村社會事業配套改革

從資源分布和郊區實際出發，分別建設社區事務受理服務中心、社區衛生服務中心、社區文化活動中心。同時，結合農村特點，將這“三個中心”的工作延伸到村級基層，加強村級為農綜合服務站、標準化村衛生室和村級文化活動室建設。按照公益性原則，改革基層農業技術推廣機構，綜合設置區縣、鄉鎮農業技術推廣中心和站所，確保經費納入公共財政范圍。探索建立和完善社會事業資源縱向帶動與橫向統籌機制；以公共財政為保障，社會力量積極參與的農村社會事業投入機制；郊區農村吸引各類優秀人才的政策機制；政府推動，全社會參與，資源互補共享的科普事業發展推進機制。

（二）推進土地征用、農村金融、集體林權制度配套改革

根據國務院統一部署，有序推進土地征用、農村金融和集體林權制度的改革。土地征用制度改革要落實最嚴格的土地管理制度；建立合理的土地補償標準；加強土地出讓金收入管理；堅持市場化運作，做到公開透明，防止腐敗。農村金融制度改革要以改善農村金融服務為目標，充分發揮商業性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融組織的作用，建立健全適應“三農”特點的多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系。集體林權制度改革要明晰林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，充分調動廣大農民和社會各界參與林業建設的積極性，促進林業可持續發展。

五、積極清理化解鄉村債務

按照《國務院辦公廳關于做好清理化解鄉村債務工作的意見》（國辦發〔2006〕86號）中提出的“制止新債，摸清舊債，明確責任，分類處理，逐步化解”的要求，積極穩妥地開展化解鄉村債務工作。一是全面清理核實債務，鎖定債務數額。在清理核實的基礎上，由市財政局、市農委分別建立鄉鎮政府和村級組織債務的動態監控機制。二是明確化解責任，落實化解措施。區縣政府要明確要求，落實責任部門，通過試點，探索化解鄉村債務的途徑和辦法，重點研究與農民利益直接相關的農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業發展等方面債務的化解措施和償債獎勵機制。三是規范鎮村舉債行為，強化債務監管，堅決制止發生新債。特別是要防止在新農村建設中盲目舉債搞建設，形成新一輪的鄉村債務。

六、加強對農民負擔的監督管理，增強村級運轉管理能力

堅持以維護農民合法權益為中心，適時調整農民負擔監督管理范圍。一是規范涉及農民負擔的行政事業性收費的管理，依法加強對涉及農民負擔文件出臺、項目公示的審核。二是加強對農業生產性費用和集體收費的監管，防止加價或巧立名目增加農民負擔。三是規范對農民專業合作經濟組織的收費行為，保護農民專業合作社及其成員的合法權益。四是落實對農民補貼補償和對村級財政性補助資金的監管，并將征地補償等涉及農民權益的問題納入監管范圍。繼續堅持和完善農民負擔日常監督管理制度，強化農民負擔檢查，加大對涉農負擔案（事）件的查處力度，實行涉農負擔案（事）件“責任追究制”。

區分情況，促進村級集體經濟發展。對城市化地區具有一定經濟實力的村，鼓勵以明晰產權、資產量化為突破口，推進以股份合作制為主的村級集體資產管理體制改革，增強集體經濟發展的活力。對城市化發展地區的村，積極完善和推行征地留用地制度試點，增加集體收入和農民財產積累。對農業規劃區的村，實行“輸血”和“造血”并舉，并加大對經濟薄弱村、特別是海島村財政轉移支付的力度，確保農村基層組織正常運轉。同時，探索在工業園區建造標準廠房等不動產，采取由市和區縣政府投入、產權歸鄉鎮政府、收益反哺村的做法，增強村級基層組織運轉管理能力。

七、加強對農村綜合改革的領導

有關區縣政府要按照中央和本市的總體要求，堅持主要領導親自抓、負總責，落實牽頭責任部門，建立健全相應機構，在改革的總體框架下，結合實際，有序有力有效地推進農村綜合改革。市農村綜合改革工作領導小組及其辦公室要優化工作機制，發揮綜合協調作用。市農業、發展改革、編制、教育、財政等部門要密切配合，完善政策，總結經驗，加強協調指導，確保農村綜合改革順利進行。