財政國庫制度改革方案

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按照財政部《關于深化地方國庫集中收付制度的指導意見》(財庫〔20**〕51號)、《省政府辦公廳轉發省財政廳等部門關于浙江省財政國庫管理制度改革方案的通知》（浙政辦發〔20**〕71號）精神及省財政廳有關財政國庫管理制度改革的指導意見，結合我市實際情況，在現有會計集中核算的基礎上，穩步推進我市財政國庫管理制度的改革。

一、財政國庫管理制度改革的必要性

我市于2002年起按照單位預算管理體制、理財機制、會計主體法律責任“三個不變”的原則，實行了“中心單一賬戶、資金集中收付、中心統一結算、單位分戶核算、中心網絡監管”的會計集中核算制度，經過幾年運行，在強化財政資金的收支管理和預算執行，提高資金使用效益，加強會計監督，促進行政事業單位財務管理意識，從源頭上預防和遏制腐敗等方面取得了一定成效。但隨著各項財政管理制度改革的不斷深入，會計集中核算制度必須與財政國庫管理制度改革相銜接，主要體現在：部門預算制度已全面推行，為保證部門預算執行嚴肅性，全面反映財政資金的收付情況，提高財政資金活動透明度，要求建立國庫集中收付制度予以支持；政府采購制度改革中，采購資金的財政直接支付是完善政府采購制度的一項重要措施；政府收支科目分類改革后，財政收支信息的采集需要完善的國庫集中收付信息體系來保證。基于上述因素，為進一步完善我市的財政管理體制，適應構建公共財政體系的要求，必須加快現行財政國庫管理制度改革。

二、財政國庫管理制度改革的指導思想和原則

我市財政國庫管理制度改革的指導思想是：為進一步加強財政收支監督，提高預算執行水平，根據國家有關法規政策，按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，結合我市實際，逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，更好地發揮財政在宏觀調控中的作用。

根據上述指導思想，我市財政國庫管理制度改革應遵循以下原則：

(一)“一結合、三不變”。實行財政國庫集中支付與會計集中核算相結合，不改變預算單位資金使用權限，不改變預算單位財務管理權限，不改變預算單位會計核算權限。

(二)明確職責，規范操作。合理確定財政部門、征收單位、預算單位、人民銀行國庫和銀行的管理職責，所有財政性收支按規范的程序在國庫單一賬戶體系內運作。

(三)統籌規劃，分步實施。整體設計改革方案，有計劃、分步驟地推進，不斷擴大改革的范圍和內容，逐步實現改革目標。

(四)強化監督，提高效率。增強財政收支活動的透明度，將收入繳庫和支出撥付的全過程都置于有效的監管之下。減少資金撥付環節，使預算單位用款更加及時便利。

三、財政國庫管理制度改革的主要內容

我市財政國庫管理制度改革的總體框架為：建立國庫單一賬戶體系，將所有財政資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。

（一）建立國庫單一賬戶體系。

1.財政部門在同級中國人民銀行支行開設國庫單一賬戶，用于記錄、核算、反映財政預算內資金和納入財政預算管理的政府性基金(以下統稱預算資金)的收入和支出活動，并用于與財政部門在商業銀行開設的零余額賬戶的支付清算。

2．財政部門在商業銀行開設財政專戶，包括政府非稅收入匯繳專戶及預算外資金財政專戶。政府非稅收入匯繳專戶用于非稅收入匯繳結算，向國庫單一賬戶和預算外資金財政專戶繳款；預算外資金財政專戶用于與零余額賬戶的支付清算。

3.財政部門在商業銀行開設財政零余額賬戶，用于財政直接支付，并與國庫單一賬戶、預算外資金財政專戶進行支付清算。

4.財政部門在商業銀行為預算單位開設單位零余額賬戶，用于財政授權支付，并與國庫單一賬戶、預算外資金財政專戶進行支付清算。

5.在管理上有特殊要求的財政性資金，經同級人民政府或財政部門批準，由財政部門開設特設專戶進行管理。

上述賬戶和專戶要與財政部門及其支付執行機構、中國人民銀行國庫部門和預算單位的會計核算保持一致，相互核對有關賬務記錄，逐步實現由國庫單一賬戶核算所有財政性資金的收入和支出，并通過在商業銀行開設的支付賬戶處理日常支付和清算業務。

(二)建立分月用款計劃制度。

分月用款計劃是支出預算的執行計劃，由預算單位依據批準的年度部門預算(預算執行控制數)，按照支出預算執行進度分資金性質編制。經財政部門批復的用款計劃是辦理各項財政資金支付的依據。

預算單位應于每月中旬前將次月的用款計劃報財政部門，經批準后執行。

(三)規范收入收繳程序。

1.收入類型。財政收入按政府收入分類標準進行分類。

2.收繳方式。財政收入的收繳分為直接繳庫和集中匯繳。

3.收繳程序。

(1)直接繳庫程序。直接繳庫的稅收收入，由納稅人或稅務人提出納稅申報，經征收機關審核無誤后，由納稅人通過開戶銀行將稅款繳入國庫單一賬戶。直接繳庫的非稅收入，比照上述程序繳入國庫單一賬戶。

(2)集中匯繳程序。小額零散稅收收入，由征收機關于收繳收入的當日匯總繳入國庫單一賬戶；直接繳庫以外的非稅收入，由征收機關通過政府非稅收入匯繳專戶繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。

4.規范收入退庫管理。涉及從國庫退庫的，依照法律、行政法規有關國庫管理的規定執行。

(四)規范支出撥付程序。

1.支出類型。按照政府支出分類科目標準及支付管理的需要，具體分為：

(1)工資支出，指預算單位的工資性支出。

(2)購買支出，指預算單位除工資支出、零星支出之外購買服務、貨物、工程項目等支出。

(3)零星支出，指預算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《政府采購品目分類表》的品目，但未達到規定數額的支出。

(4)轉移支出，指撥付給預算單位或下級財政部門，未指明具體用途的支出。

2.支付方式。按照不同的支付主體，對不同類型支出分別實行財政直接支付和財政授權支付。

(l)財政直接支付。由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人或用款單位賬戶。實行財政直接支付的支出包括：工資支出、工程采購支出、物品和服務采購支出，以及適宜實行財政直接支付的其他支出。

(2)財政授權支付。預算單位根據財政授權自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實行財政授權支付的支出為未納入財政直接支付管理的購買支出和零星支出。

財政直接支付和財政授權支付的具體支出項目，由財政部門根據支出管理需要確定。

3.支付程序。

（1）財政直接支付程序。預算單位依據批復的用款計劃，在財政直接支付額度內向財政國庫支付執行機構提出支付申請；財政國庫支付執行機構根據批復的用款計劃及相關要求對支付申請審核無誤后，向銀行發出支付令；銀行從財政零余額賬戶向收款人付款后，與國庫單一賬戶、預算外資金財政專戶進行清算。

工資性支付涉及的各預算單位人員編制、工資標準、開支數額等，分別由編制部門、人事部門和財政部門核定。

(2)財政授權支付程序。財政國庫支付執行機構依據批準的預算單位分月用款計劃生成授權支付(清算)額度清單，并在執行月份開始前通知銀行；預算單位依據批復的用款計劃，在授權支付額度內向銀行開具支付令；銀行通過預算單位零余額賬戶向收款人付款或向預算單位支付現金后，與國庫單一賬戶、預算外資金財政專戶清算。

四、改革的配套措施

建立現代財政國庫管理制度，是一項十分復雜的系統工程。為保證改革的順利進行，必須做好制度性和操作性的基礎工作。

(一)深化預算編制改革。在全面推行部門預算制度的基礎上，進一步細化預算編制，使所有財政資金的收付建立在明晰的預算基礎上，為順利實施國庫集中收付制度創造條件。

(二)制訂配套制度辦法。制訂財政國庫集中支付管理辦法、會計核算辦法、銀行清算辦法等一系列制度辦法，為改革的順利實施提供制度保障。

(三)建立現代化的財政管理信息系統和銀行支付清算系統。主要包括：建立預算編制管理信息系統和預算執行管理信息系統，保證財政資金的撥付符合預算安排和支出進度要求；建立財政收入管理信息系統，監控稅收和非稅收入征收入庫情況：建立國庫現金管理信息系統，及時反映國庫收支和平衡狀況：建立國庫收支總分類賬系統，做到所有收支賬目在一個系統中反映；建立銀行支付清算系統，加快財政資金撥付的到賬時間，提高資金支付清算的效率。通過建立現代化的財政管理信息系統和銀行支付清算系統，為改革的順利實施提供現代化的技術支撐。

(四)創新和完善會計核算中心運行機制。充分發揮財政國庫集中支付和會計集中核算的各自優勢，各級會計核算中心承擔財政國庫支付執行機構職能，具體辦理財政直接支付和財政授權支付業務，利用現有操作平臺和預算執行管理信息系統網絡，實現財政國庫集中支付信息和會計核算信息的共享。

在市本級財政國庫集中收付制度實施中，增設市級財政國庫支付執行機構，與市級會計核算中心合署辦公，共同承擔財政國庫支付執行及會計集中核算職能，在具體辦理財政直接支付和財政授權支付業務的同時，對財政全額撥款的市級預算單位，通過預算執行管理信息系統網絡平臺歸集、整理預算單位的會計核算信息，與支付信息核對，并保留原始憑證“見單審核”的監督措施，以保證會計信息的真實性和完整性，滿足對市級預算單位財務監管的需要。同時保留市級會計核算中心的財政性資金賬戶，以保證會計集中核算與財政國庫集中支付制度相銜接，使財政國庫集中收付制度改革順利實施。

(五)完善監督制約機制。加強對財政資金使用的監督，建立健全財政國庫支付執行機構的內部監督制約制度，定期對財政國庫支付執行機構的相關業務進行內部審計。人民銀行要加強對財政支付清算業務的商業銀行的監控。審計部門要結合現代財政國庫管理制度的建立，進一步加強對預算執行情況的年度審計檢查，促進預算執行部門和單位依法履行職責，確保財政資金安全運行。

五、財政國庫管理制度改革的實施步驟和要求

按照財政國庫管理制度改革的總體規劃和目標，我市改革的實施步驟為：

市本級從2008年起首先對未實行會計集中核算的其他財政全額撥款單位，試行財政國庫集中支付；對已實行會計集中核算的單位，結合會計集中核算的實際，逐步向財政國庫集中支付轉軌；對其他使用財政性資金的事業單位逐步實行財政國庫集中支付。根據省財政廳要求，結合我市改革工作實際，各縣（區）要積極創造條件，因地制宜地采取一些過渡性措施，穩步推進，爭取“十一五”期間在我市建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的現代財政國庫管理制度。

推進財政國庫管理制度改革，重點要抓好以下五個方面的工作：

(一)加強組織領導。財政國庫管理制度改革涉及面廣，政策性強，情況復雜。搞好這項改革，對加強財政管理監督，提高資金使用效益，從源頭上防治腐敗，具有重要意義。各級各部門要統一思想，提高認識，切實加強組織領導。財政部門要精心籌劃，周密安排，加大力度，形成合力，促進改革的順利進行。

(二)規范財政性資金賬戶管理。財政國庫管理制度改革的核心問題是建立健全國庫單一賬戶體系。圍繞建立新的賬戶體系，要進一步清理預算單位銀行賬戶，建立健全預算單位銀行開戶財政審批和備案制度。

(三)擇優確定銀行。財政部門要選擇服務優良、實力雄厚、設施健全、運行安全、支付網絡系統發達的商業銀行財政支付清算業務。各預算單位在財政部門確定的銀行中，選擇一家銀行作為本單位零余額賬戶的開戶銀行，并按照就近、方便的原則在其所屬分支機構內開戶。

(四)嚴格執行用款計劃制度，完善預算單位財務管理。各地各部門要按照新的要求，建立健全財務管理機構，完善本地本部門及所屬單位的預算管理和財務會計管理。預算單位應當進一步細化部門預算編制，認真測算支出預算執行進度，按照批準的部門預算、財政部門確定的財政直接支付及財政授權支付支出范圍編制分月用款計劃，實現用款計劃的科學化、規范化、制度化，并嚴格按照用款計劃辦理各項財政資金的支付，加強資金管理，提高資金使用效率。

(五)切實做好業務培訓工作。財政部門要切實做好對預算單位的業務培訓，銀行也要在本系統內進行業務培訓，保證相關業務人員在改革實施前都能夠掌握新的業務知識和操作技能。

(六)財政部門、人民銀行負責制定財政國庫管理改革的相關操作辦法和制度。