財政制度改革試點方案

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根據黨的十五屆五中全會提出的積極推進財政預算制度改革的要求，為逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，加強財政管理監督，提高資金使用效益，制定本方案。

一、改革現行財政國庫管理制度的必要性

我國現行的財政性資金繳庫和撥付方式，是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行的。這種在傳統體制下形成的運作方式，越來越不適應社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求。主要弊端是：重復和分散設置賬戶，導致財政資金活動透明度不高，不利于對其實施有效管理和全面監督；財政收支信息反饋遲緩，難以及時為預算編制、執行分析和宏觀經濟調控提供準確依據；財政資金入庫時間延滯，收入退庫不規范，大量資金經常滯留在預算單位，降低了使用效率；財政資金使用缺乏事前監督，截留、擠占、挪用等問題時有發生，甚至出現腐敗現象。因此，必須對現行財政國庫管理制度進行改革，逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。

二、財政國庫管理制度改革的指導思想和原則

財政國庫管理制度改革的指導思想是：按照社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求，借鑒國際通行做法和成功經驗，結合我國具體國情，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，進一步加強財政監督，提高資金使用效益，更好地發揮財政在宏觀調控中的作用。

根據上述指導思想，財政國庫管理制度改革遵循以下原則：

（一）有利于規范操作。合理確定財政部門、征收單位、預算單位、中國人民銀行國庫和銀行的管理職責，不改變預算單位的資金使用權限，使所有財政性收支都按規范的程序在國庫單一賬戶體系內運作。

（二）有利于管理監督。增強財政收支活動透明度，基本不改變預算單位財務管理和會計核算權限，使收入繳庫和支出撥付的整個過程都處于有效的監督管理之下。

（三）有利于方便用款。減少資金申請和撥付環節，使預算單位用款更加及時和便利。

（四）有利于分步實施。改革方案要體現系統性和前瞻性，使改革目標逐步得到實現。

三、財政國庫管理制度改革的主要內容

按照財政國庫管理制度的基本發展要求，建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。

（一）建立國庫單一賬戶體系。

1、國庫單一賬戶體系的構成。

（1）財政部門在中國人民銀行開設國庫單一賬戶，按收入和支出設置分類賬，收入賬按預算科目進行明細核算，支出賬按資金使用性質設立分賬冊。

（2）財政部門按資金使用性質在商業銀行開設零余額賬戶；在商業銀行為預算單位開設零余額賬戶。

（3）財政部門在商業銀行開設預算外資金財政專戶，按收入和支出設置分類賬。

（4）財政部門在商業銀行為預算單位開設小額現金賬戶。

（5）經國務院和省級人民政府批準或授權財政部門開設特殊過渡性專戶（以下簡稱特設專戶）。

建立國庫單一賬戶體系后，相應取消各類收入過渡性賬戶。預算單位的財政性資金逐步全部納入國庫單一賬戶管理。

2、國庫單一賬戶體系中各類賬戶的功能。

（1）國庫單一賬戶為國庫存款賬戶，用于記錄、核算和反映納入預算管理的財政收入和支出活動，并用于與財政部門在商業銀行開設的零余額賬戶進行清算，實現支付。

（2）財政部門的零余額賬戶，用于財政直接支付和與國庫單一賬戶支出清算；預算單位的零余額賬戶用于財政授權支付和清算。

（3）預算外資金財政專戶，用于記錄、核算和反映預算外資金的收入和支出活動，并用于預算外資金日常收支清算。

（4）小額現金賬戶，用于記錄、核算和反映預算單位的零星支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。

（5）特設專戶，用于記錄、核算和反映預算單位的特殊專項支出活動，并用于與國庫單一賬戶清算。

上述賬戶和專戶要與財政部門及其支付執行機構、中國人民銀行國庫部門和預算單位的會計核算保持一致性，相互核對有關賬務記錄。

在建立健全現代化銀行支付系統和財政管理信息系統的基礎上，逐步實現由國庫單一賬戶核算所有財政性資金的收入和支出，并通過各部門在商業銀行的零余額賬戶處理日常支付和清算業務。

（二）規范收入收繳程序。

1、收入類型。按政府收支分類標準，對財政收入實行分類。

2、收繳方式。適應財政國庫管理制度的改革要求，將財政收入的收繳分為直接繳庫和集中匯繳。

（1）直接繳庫是由繳款單位或繳款人按有關法律法規規定，直接將應繳收入繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。

（2）集中匯繳是由征收機關（有關法定單位）按有關法律法規規定，將所收的應繳收入匯總繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。

3、收繳程序。

（1）直接繳庫程序。直接繳庫的稅收收入，由納稅人或稅務人提出納稅申報，經征收機關審核無誤后，由納稅人通過開戶銀行將稅款繳入國庫單一賬戶。直接繳庫的其他收入，比照上述程序繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。

（2）集中匯繳程序。小額零散稅收和法律另有規定的應繳收入，由征收機關于收繳收入的當日匯總繳入國庫單一賬戶。非稅收入中的現金繳款，比照本程序繳入國庫單一賬戶或預算外資金財政專戶。

規范收入退庫管理。涉及從國庫中退庫的，依照法律、行政法規有關國庫管理的規定執行。

（三）規范支出撥付程序。

1、支出類型。財政支出總體上分為購買性支出和轉移性支出。根據支付管理需要，具體分為：工資支出，即預算單位的工資性支出；購買支出，即預算單位除工資支出、零星支出之外購買服務、貨物、工程項目等支出；零星支出，即預算單位購買支出中的日常小額部分，除《政府采購品目分類表》所列品目以外的支出，或列入《政府采購品目分類表》所列品目，但未達到規定數額的支出；轉移支出，即撥付給預算單位或下級財政部門，未指明具體用途的支出，包括撥付企業補貼和未指明具體用途的資金、中央對地方的一般性轉移支付等。

2、支付方式。按照不同的支付主體，對不同類型的支出，分別實行財政直接支付和財政授權支付。

（1）財政直接支付。由財政部門開具支付令，通過國庫單一賬戶體系，直接將財政資金支付到收款人（即商品和勞務供應者，下同）或用款單位賬戶。實行財政直接支付的支出包括：

①工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉移支付，撥付企業大型工程項目或大型設備采購的資金等，直接支付到收款人。

②轉移支出(中央對地方專項轉移支出除外)，包括中央對地方的一般性轉移支付中的稅收返還、原體制補助、過渡期轉移支付、結算補助等支出，對企業的補貼和未指明購買內容的某些專項支出等，支付到用款單位（包括下級財政部門和預算單位，下同）。

（2）財政授權支付。預算單位根據財政授權，自行開具支付令，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。實行財政授權支付的支出包括未實行財政直接支付的購買支出和零星支出。

財政直接支付和財政授權支付的具體支出項目，由財政部門在確定部門預算或制定改革試點的具體實施辦法中列出。

3、支付程序。

（1）財政直接支付程序。預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執行機構提出支付申請，財政國庫支付執行機構根據批復的部門預算和資金使用計劃及相關要求對支付申請審核無誤后，向銀行發出支付令，并通知中國人民銀行國庫部門，通過銀行進入全國銀行清算系統實時清算，財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。

財政直接支付主要通過轉賬方式進行，也可以采取“國庫支票”支付。財政國庫支付執行機構根據預算單位的要求簽發支票，并將簽發給收款人的支票交給預算單位，由預算單位轉給收款人。收款人持支票到其開戶銀行入賬，收款人開戶銀行再與銀行進行清算。每日營業終了前由國庫單一賬戶與銀行進行清算。

工資性支付涉及的各預算單位人員編制、工資標準、開支數額等，分別由編制部門、人事部門和財政部門核定。

支付對象為預算單位和下級財政部門的支出，由財政部門按照預算執行進度將資金從國庫單一賬戶直接撥付到預算單位或下級財政部門賬戶。

（2）財政授權支付程序。預算單位按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫支付執行機構申請授權支付的月度用款限額，財政國庫支付執行機構將批準后的限額通知銀行和預算單位，并通知中國人民銀行國庫部門。預算單位在月度用款限額內，自行開具支付令，通過財政國庫支付執行機構轉由銀行向收款人付款，并與國庫單一賬戶清算。

上述財政直接支付和財政授權支付流程，以現代化銀行支付系統和財政信息管理系統的國庫管理操作系統為基礎。在這些系統尚未建立和完善前，財政國庫支付執行機構或預算單位的支付令通過人工操作轉到銀行，銀行通過現行銀行清算系統向收款人付款，并在每天軋賬前，與國庫單一賬戶進行清算。

預算外資金的支付，逐步比照上述程序實施。

四、改革的配套措施

建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是對財政資金的賬戶設置和收支繳撥方式的根本性變革，是一項十分龐大和復雜的系統工程。改革方案的實施，不僅涉及到改變現行預算編制方法和修訂一系列相關法律法規，建立健全銀行清算系統、財政管理信息系統、財政國庫支付執行機構等必需的配套設施，而且涉及到改變傳統觀念，擺脫舊的管理方式的束縛。這項改革對加強財政管理監督，提高資金使用效益，從源頭上防范腐敗，具有重要意義。各地區、各部門、各單位要從講政治的高度，在國務院統一領導和部署下，相互密切配合，積極支持改革，逐步實現預期的改革目標。

（一）進一步推進預算編制改革。參照國際通行做法并結合我國國情，改革政府收支分類，科學地反映各類財政收支活動，細化預算編制，全面推行部門預算制度，逐步使所有財政資金的支付建立在明晰的預算基礎上，為順利實施國庫單一賬戶制度創造條件。

（二）修訂和制定相關法律法規和管理辦法。修訂《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國預算法實施條例》、《中華人民共和國國家金庫條例》、《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》、《財政總預算會計制度》，以及相關稅收征管法規、行政事業單位會計制度等；相應制定《國庫收入管理辦法》和《收入退庫管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》，為改革提供法律保障。

（三）建立財政管理信息系統和國庫管理操作系統。主要包括：預算編制系統和預算執行管理系統，保證預算資金的撥付符合預算安排和支出進度要求；收入管理系統，監控稅收和非稅收入征收情況；國庫現金管理系統，及時反映國庫每天的收支和平衡狀況；國庫收支總分類賬系統，做到所有收支賬目在一個系統中反映；債務管理系統，全面反映國債發行、償還和余額情況。通過上述管理系統，使各類財政收支在國庫單一賬戶體系中實現高效、安全運行。

（四）建立健全現代化銀行支付系統。要改變目前我國全國性電子化銀行清算系統尚不完善的狀況，逐步建立健全中國現代化支付系統，加快財政資金撥付的到賬時間，提高國庫單一賬戶清算業務的效率。

（五）建立財政國庫支付執行機構。借鑒國際通行做法，建立財政國庫支付執行機構。適當充實中國人民銀行國庫部門人員。財政國庫支付執行機構專門負責辦理財政直接支付和國庫現金管理的具體業務，并進行相關的會計核算和監督檢查等工作。機構人員主要從預算單位現有財務人員中選派。

（六）加強監督制約機制。財政部門要加強對預算單位資金使用的監督，認真審核預算單位資金使用計劃和資金使用申請；建立健全財政國庫支付執行機構的內部監督制約制度，財政國庫部門要定期對財政國庫支付執行機構的相關業務進行內部審計；中國人民銀行國庫部門要加強對財政支付清算業務的商業銀行的監控，充分發揮中央銀行對商業銀行辦理財政支付清算業務的監管作用；審計部門要結合財政國庫管理制度的建立，進一步加強對預算執行情況的年度審計檢查，促進政府部門和其他預算執行部門依法履行職責。通過建立和完善科學合理的監督制約機制，確保財政資金安全。

五、實施步驟和時間

2001年由國務院確定幾個有代表性的部門率先進行財政國庫管理制度改革試點。地方可根據本地情況自行決定改革試點時間和步驟。在總結經驗、優化和完善方案的基礎上，2002年進一步擴大改革試點范圍。暫未全面實施國庫管理制度改革的部門和地區，可以對包括政府采購資金在內的一些專項支出實行財政直接撥付。在率先改革財政資金支付方式的同時，相應規范收入收繳程序。爭取在“十五”期間全面推行以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集。