鄉鎮財政預算方式改革實施方案

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為切實緩解縣鄉財政困難，推進農村綜合改革，建立規范的公共財政體系，按照《中華人民共和國預算法》、《云南省人民政府關于深化鄉鎮財政預算管理方式改革的意見》（云政發〔2008〕69號）和云南省財政廳關于印發《云南省鄉鎮財政預算管理方式改革實施細則》（云財預〔2008〕361號）精神，結合我縣鄉鎮實際，進一步加強鄉鎮財政管理，特制定本實施方案。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真實踐科學發展觀，按照公共財政的要求，建立符合我縣實際的鄉鎮財政預算管理制度，科學、合理地劃分縣鄉政府財權和事權，促進縣鄉經濟協調發展，增強縣鄉財政實力；進一步規范鄉鎮財政收支行為，確保鄉鎮基本支出需要，切實緩解鄉鎮財政困難，維護農村基層政權和社會穩定；強化鄉鎮財政監督，提高資金使用效益，防范和化解債務風險，促進縣鄉經濟和社會事業協調發展。

二、基本原則

（一）財政分配利益向鄉鎮傾斜的原則。按照積極穩妥、簡明規范和讓利于鄉鎮的原則，進一步調整和完善縣鄉財政管理體制，加大對困難鄉鎮的扶持力度。充分考慮農村稅費改革對鄉鎮財力的影響，從體制上保證鄉鎮工資發放和機構正常運轉等支出需要。

（二）統一模式、積極推進的原則。要按照全省統一的改革模式，制定切實可行的實施方案，確保鄉鎮財政預算管理方式改革取得實質性進展，切實緩解鄉鎮財政困難，促進農村經濟社會的全面發展。

（三）強化管理、注重效率的原則。強化對鄉鎮財政預算管理方式改革的管理，降低管理成本，進一步提高資金使用效益、工作效率和管理效率。

（四）“三權不變”的原則。即維護鄉鎮資金所有權、使用權和財力審批權不變。鄉鎮原有各項債權債務關系不變，鄉鎮在保證基本支出后的結余資金歸鄉鎮所有，優先安排用于還債。

三、改革模式

在保證鄉鎮資金所有權、使用權和財務審批權不變的前提下，按照“財力和事權相統一”的原則，調整原有的體制框架，打破長期以來由鄉鎮自主核算的分散管理模式所形成的財權分配格局，對鄉鎮財政的預算編制和會計核算方式同時進行改革，把鄉鎮作為縣財政的一級預算單位管理，鄉鎮財政收支全部納入縣級統一管理，采取“收入整體上劃，支出分類管理”的改革辦法。

（一）收入上劃縣級管理

原來由鄉鎮支配的各項收入，包括一般預算收入、稅收返還收入和上級下達的各項轉移支付等，全部上劃為縣級財政收入，同時取消體制補助、體制上解和各項結算項目。與之相適應，鄉鎮不再承擔組織收入的職責，年度稅收目標任務統一由縣政府根據稅源情況下達縣國稅局、地稅局執行。同時改變現行以鄉鎮為單位考核的辦法，縣政府另行制定對鄉鎮經濟發展目標考核激勵機制，調動鄉鎮發展經濟的積極性。

（二）支出按性質分類管理

根據農村稅費改革后轉變鄉鎮職能的要求，在明確劃分縣鄉政府事權的基礎上，重新確定鄉鎮支出范圍。鄉鎮財政支出納入縣級部門預算進行管理，主要支出有：工資性支出、機構運轉支出和村組支出等必要的開支，以及納入部門預算批準的事業發展支出。工資性支出主要是各鄉鎮納入財政供養人員的正常工資、政策性增資、年終一次性獎金和撫恤安葬費，村組干部和計劃內臨時人員的補貼支出；機構運轉支出和村組支出主要是按部門預算定額標準計算的編制內公務、車輛經費，村組運轉支出，及對鄉鎮的綜合考核補助；事業發展支出由鄉鎮根據事業發展需要，經鄉鎮領導班子研究決定后，向縣財政提供項目和資金報告，并附可行性研究報告，縣財政納入項目庫滾動管理，綜合考慮全縣經濟社會事業發展目標需要，結合財力情況統籌安排，以年初預算或專項資金的形式下達鄉鎮。

四、改革的主要內容

鄉鎮財政預算管理方式改革，是在“三權”不變的情況下，實行“預算縣編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的預算管理方式，由縣級財政部門直接管理鄉鎮財政收支。

（一）預算縣編。鄉鎮財政作為縣財政的派出機構，代行縣財政的相關職能。鄉鎮的預算由縣財政結合財力實際，按照適當向鄉鎮傾斜原則，考慮歷史支出水平，制定科學、合理的定額標準和相關辦法。鄉鎮根據縣財政制定的標準和辦法編制鄉鎮財務收支計劃，報縣財政審核后統編縣鄉財政收支預算，報縣人民代表大會審查批準后，由縣財政批復各鄉鎮執行。年度執行中需要調整的預算，由鄉鎮提出申請，縣財政局提出審核意見，報縣人大常委會審查批準。

（二）賬戶統設。取消鄉鎮及所屬各部門在各金融機構開設的所有銀行賬戶，由縣財政國庫管理機構統一規范賬戶開設。由縣財政國庫管理機構在各鄉鎮具有開戶資質的金融機構為各鄉鎮統一開設“零余額賬戶”，核算鄉鎮基本支出和項目支出；同時還要為各鄉鎮統一開設“專項資金專戶”、“村級資金專戶”、“收入匯繳專戶”?！皩ｍ椯Y金專戶”用于核算國債資金、扶貧資金、農業綜合開發資金以及縣級各職能部門向鄉鎮撥付的其他各類專項資金和往來資金等；“村級資金專戶”用于核算鄉鎮代管的村級資金，實行“村財鄉管村用”；“收入匯繳專戶”用于核算鄉鎮組織的應納入預算管理的行政事業性收費和罰沒收入，以及預算外資金收入、捐贈收入、企業上繳收入和其他收入等。

（三）集中收付。鄉鎮的各項收入統一納入縣級管理，鄉鎮的各項支出統一由縣級預算安排。鄉鎮的稅收收入由稅務部門征收后按規定繳入縣級金庫；應納入預算管理的行政事業性收費和罰沒收入，由鄉鎮通過“收入匯繳專戶”集中匯繳縣級金庫；預算外收入、捐贈收入、企業上繳收入和其他收入等由鄉鎮通過“收入匯繳專戶”集中繳入縣財政預算外資金專戶。鄉鎮所需支出，按照批復鄉鎮的預算，由縣級財政按進度撥付或支付。

（四）采購統辦。鄉鎮在年度編制支出計劃時，根據統一的標準和辦法，按照政府采購目錄和限額標準編制政府采購預算。年度執行中，由鄉鎮根據縣財政批復的政府采購預算，提出采購申請和計劃，由縣政府采購中心按政府采購程序實施統一采購，政府采購資金由縣國庫按規定的程序支付。

（五）票據統管。鄉鎮使用的行政事業性收費票據、罰沒票據等財政票據，其管理權全部上收到縣財政部門，鄉鎮票據采取“限量領用、定期核銷”的管理辦法，做到以票管收、票款同行，嚴禁坐收坐支。未經省級財稅部門監制和印制的票據均視為非法票據，鄉鎮不得使用。

五、改革的配套措施

（一）完善財政管理體制，實現縣鄉和諧發展

在科學規范縣鄉政府事權的前提下，合理劃分縣鄉政府的支出責任。通過調整縣對鄉鎮的財政體制，規范鄉鎮財政預算管理方式改革對縣鄉政府的利益關系，明確財政收支全部納入縣級統一管理，重新界定鄉鎮的事權和財力，進一步整合各類專項資金，制定縣對鄉鎮的基本支出預算管理辦法和項目支出預算管理辦法，從體制上支持鄉鎮的經濟發展。同時，各有關部門要清理取消各種不切實際的達標升級和考評活動，加強政府協調，既為鄉鎮辦實事，又不增加鄉鎮政府支出壓力，從根本上解決鄉鎮財政的困難和問題，實現縣鄉和諧發展。

（二）嚴格預算管理，硬化預算約束

在鄉鎮財政預算管理方式改革的過程中，認真貫徹預算管理的有關法律、法規，按照全面、科學、客觀、細致的原則，積極推進綜合預算、部門預算等預算編制的改革，統籌安排預算內、外資金，建立預算績效評價體系，加強預算管理和財務監督，進一步提高鄉鎮財政的調控能力和資金使用效益。在編制預算時，實行全口徑預算管理，增強預算編制的完整性和透明度。在預算執行中，堅持“先有預算，后有支出，嚴格按預算支出”的原則，切實維護預算的嚴肅性。

（三）建立鄉鎮債務風險防范和化解機制

建立鄉鎮債務風險防范和化解機制：一是清理核實鄉鎮債權債務，鎖定歷史債務，消化存量，控制增量，采取行政拍賣或法律的手段收欠還債，通過承兌還債、折賣還債、劃轉還債、轉換還債等多種措施，分類消化債務。二是加強債權債務管理，對鄉鎮債權債務實行“雙重管理”。在所有權不變的前提下，加強縣對鄉鎮債權債務的管理，突出財政在政府融資管理中的主體地位，加強財政對債權債務的集中管理力度，取消鄉鎮政府的舉債權，杜絕鄉鎮舉借新債，從源頭上堵住債務盲目膨脹。鄉鎮確需舉債的，必須上報縣級財政嚴格審批，由縣政府根據區域發展規劃和鄉鎮償債能力統籌安排。三是對增加鄉村負擔的事項實行縣級集中管理。杜絕向基層攤派、亂伸手、亂干預行為，嚴格控制各類達標升級和檢查評比活動。凡是增加鄉村負擔的事項，一律報縣級審批。

（四）建立和健全經濟和社會發展的目標考核體系

為避免收入上劃縣財政直接管理后，鄉鎮政府發展經濟的積極性受到影響，有效調動和確保鄉鎮發展經濟的積極性，促進農村經濟的可持續發展，縣政府要制定經濟和社會發展目標考核辦法，明確鄉鎮政府的責、權、利，建立和健全鄉鎮經濟與社會發展的目標考核體系，如縣政府對鄉鎮政府的稅源培養、企業發展、區域經濟等指標進行單項考核，對節儉支出、集中財力發展農村經濟、化解鄉村債務較好的鄉鎮給予獎勵。

（五）建立和推行政務公開制度

要按照財政部《關于進一步推動地方財政部門政務公開工作的意見》（財預〔2006〕7號）精神，建立和推行財務公開制度，以建設行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鄉鎮財政預算管理方式為目標，切實加強對財政收支活動的監督，保障人民群眾依法參加民主決策、民主管理和民主監督，推進地方財政部門依法行政和決策的科學化、民主化。按照《預算法》、《會計法》、《政府采購法》、《行政許可法》、《保密法》等國家法律、法規和有關政策規定，及時公開財政部門已出臺的重要政策、重大決策；公開為基層單位辦事的政策依據、章程制度、程序辦法、辦理時限和結果；公開同人民群眾生產生活密切相關的各項政務活動等。特別是涉及群眾切身利益的扶貧、救災救濟、優待撫恤、農村低保、農村義務教育經費、中小學危房改造、糧食直補、良種補貼等專項資金要公開配套結果；對項目資金要將使用、管理情況向社會公開。各鄉鎮要因地制宜，規范有序，注重實效，堅決克服和防止形式主義，科學合理地安排公開時間，做到經常性工作長期公開，階段性工作逐段公開，臨時性工作隨時公開。涉及群眾切身利益的事項，如重大改革措施的出臺，重要收費項目調整等要及時公開。

（六）嚴肅財經紀律

各鄉鎮要進一步提高對鄉鎮財政預算管理方式改革的認識，加強領導，規范操作，自覺接受紀檢、監察、財政、審計等部門的監督檢查。不得在實行鄉鎮財政預算管理方式改革之前私分資產、濫發錢物，一經發現，除全部予以沒收外，要追究鄉鎮主要負責人的責任。在改革實施過程中，如發現有使用違規票據、私設小金庫、擅自開設銀行賬戶、坐支收入等問題，縣財政將在機構運轉經費中直接扣劃違紀資金，并由有關部門追究鄉鎮主要負責人和有關責任人的責任。

六、組織實施

（一）提高認識，統一思想

鄉鎮財政預算管理方式改革，是適應免征農業稅和取消除煙葉外的農業特產稅以及農村中小學教師工資上劃到縣等新形勢、新變化，加強基層政權建設，鞏固農村稅費改革成果，統籌城鄉協調發展而做出的一項重要決策，是落實科學發展觀的具體體現。各部門要深刻理解這項改革的重要意義，從實踐“三個代表”重要思想，統籌城鄉協調發展，加快解決“三農”問題的角度，提高認識，吃透精神，消除誤區，為改革順利進行奠定良好的思想基礎。

（二）加強領導，明確責任

鄉鎮財政預算改革方式工作由縣政府統一領導，成立由縣政府主要領導、分管領導和有關部門參加的鄉鎮財政預算管理方式改革領導小組，并抽調得力人員組成辦公室，具體負責此項工作，明確責任人，按省里的統一部署，積極穩妥地組織實施，各鄉鎮要建立黨政一把手親自抓的工作機制，積極組織好改革工作。

（三）改革的實施步驟

鄉鎮財政預算管理方式改革工作分五個階段實施，各階段工作可交叉或同時進行，確保2009年10月底完成改革試點工作。

1．制定方案階段（1月上旬至下旬）。深入開展調查研究，根據省州實施方案制定有關配套措施。成立鄉鎮財政預算管理方式改革工作機構，配置辦公設施等前期準備工作。

2．宣傳發動階段（1月中旬至3月上旬）。印發宣傳資料有關文件，利用各種行之有效的形式進行宣傳發動。

3．清理清查階段（2月上旬至下旬）。組織人員深入鄉鎮清理銀行賬戶、清理債權債務、清理預算外資金、清理各類票據，清理編制和人員。

4．具體實施階段（3月上旬至7月下旬）。確定鄉鎮財政所人員崗位和職責，完善縣鄉計算機網絡建設，按本方案的要求實施對鄉鎮收支的核算管理。

5．總結完善階段（8月至9月）。對改革運行情況進行全面分析總結，形成書面總結上報州財政局，由州財政局組織有關部門進行驗收，提出鞏固完善的意見和建議。