基層檢察院在檢察改革中應當注意和防止幾個問題

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全國檢察機關80%在基層，80%的檢察業務工作也集中在基層。因此，盡管檢察改革因涉及到檢察工作機制、體制深層次問題，但基層檢察院無疑將是踐行和探索檢察改革的主體和中堅力量。當前，需要引起注意的是，因受財力、物力、人力以及體制等諸多因素影響，基層檢察院推進檢察改革困難較大，面臨和亟待解決的問題也較突出，尤其要注意和防止檢察改革以外的因素對檢察改革成果的沖擊。

一要注意和防止浮夸之風和“拿來主義”對檢察改革的不利影響

檢察改革對檢察工作的能動作用毋庸置疑?；仡欉^去幾年的檢察工作，“創新”在檢察工作中出現頻率極高，顯見于各級別的檢察工作報告之中，“創新”為檢察工作蓄積了跨越發展的能量和發展空間，并積累了寶貴的工作經驗。但是，筆者注意到，在工作方法創新的背后，一些基層檢察院不自覺地將工作方法的創新與檢察改革等同起來，過多地側重于兩者之間的聯系，而忽視兩者之間的區別，無形中助長了檢察改革探索過程的浮夸之風，使得一些檢察改革措施在倉促中草率出臺，在試行中草草收場，降低了檢察改革的嚴肅性和慎重性，也最終影響和削弱到檢察改革的連貫性和成效。與此相聯系，檢察改革中的“拿來主義”傾向也或多或少反映出一些基層檢察院在檢察改革過程中的工作作風不實。應當看到，近年來隨著檢察執法思想的進一步解放，帶動了檢察理論界的“百家爭鳴”，檢察理論創新在為檢察工作注入一股清新劑。但在檢察理論研究成果轉化為檢察改革實踐過程中，一些地區存在不加選擇地或不經過深入調查研究地“拿來主義”傾向，甚至出現了將檢察理論研究成果生搬硬套移入檢察改革實踐之中。

二是注意和防止形式主義對檢察改革的影響

形式主義對檢察改革的影響集中反映在檢察改革的不連貫上。少數基層檢察院一方面重視檢察改革，另一方面又疏于落實，但求檢察改革的轟動效應和短期效果，缺乏長遠眼光和統盤考慮，使得檢察改革背上了沉重的形式主義包袱，并直接或間接地影響到檢察干警對檢察改革的積極性，一些基層檢察院干警對于檢察改革甚至出現了消極抵觸情緒。這與檢察改革的初衷和根本目標是背道而馳的。

出現這種尷尬局面，關鍵在于現行檢察改革缺乏一套行之有效地啟動、監督和評價機制。對檢察改革的啟動是自上而下還是自下而上，眾說紛紜，意見難以統一。這種爭論導致了檢察改革啟動程序上的混亂，也必然降低了檢察改革的規范性。而對于檢察改革成效的監督和評價機制，目前尤顯不足，傳統的“三個有利于”、“三個效果統一”、“人民滿意”等標準，帶有諸多的主觀因素痕跡，有的地方甚至出現了通過一張簡單的打鉤打差測評表來評定檢察改革的成效，無法形成對檢察改革科學合理的評判標準，并以此確定檢察改革的得與失。這種建立在不科學的評判機制上的檢察改革，導致的直接后果是檢察改革決策者在準備啟動檢察改革之前，所獲得決策信息嚴重失真。

三要注意和防止行政化傾向對檢察改革的影響

受現有體制的影響，一直以來，行政化傾向是困擾著檢察改革的“頑疾”。從一些基層檢察院檢察改革實踐來看，檢察改革自始至終都伴隨著行政化的影子，導致了檢察權獨立這一檢察改革的目標和追求，變成了越改越遠，遙不可及。比如，主訴檢察官制度改革中圍繞放權與收權之爭、暫緩不起訴改革中有關檢察委員會最后審查權的規定，量刑建議試行中為提高量刑建議質量和采納率，對重大、疑難復雜案件量刑工作的請示匯報制度等均或多或少地反映出行政化對檢察改革的影響。但是，行政權擴張在全世界范圍內的確是一種趨勢，包括美國在內的實施“三權分立”的西方國家，對行政權擴張也表現出了“望權興嘆”。這對于還處于社會主義初級階段的我國法治建設，在檢察改革過程中受到行政權影響，也就不足為怪。作為基層檢察工作者，我們當前需要做的，是如何把行政化對檢察改革的影響降到最低，如何采取有效措施主動應對和避免。

筆者認為，基層檢察院基于現有的工作雙重領導體制，在檢察改革中絕對避開行政權的影響，成效甚微。只有依靠上級檢察院加大對基層檢察院檢察改革的引導和指導力度，建立檢察改革從上而下推行模式，確立明確的檢察改革目標途徑，方為治本之策。

四是注意和防止超越現有法律規定，背離法治原則的改革思潮

實際上檢察改革能否脫離和超越現有法律規定是基層檢察院推行檢察改革過程中面臨的主要“瓶頸”和“困惑”。我省南京市某區檢察院對在校學生推行的暫緩不起訴制度和遼寧省某檢察院出臺的“零口供”規則，都遭到法學理論界的嚴肅批評。上述兩項基層檢察院的改革措施，都具有極其廣泛的影響，特別是在被有關新聞媒體報道以后，一度時間曾被推進輿論風暴的中心。但是由于上述改革法律依據不足，檢察改革的法律效果并不為法學理論界肯定。以暫緩不起訴為例，一些學者認為該項檢察改革有“標新立異”之嫌（中國人民大學法學院教授陳衛東對暫緩不起訴的評價），有的學者認為檢察機關的做法屬于“善意違法”（中國政法大學教授樊崇義對暫緩不起訴的評價）。對暫緩不起訴過程中，檢察機關采取的幫教措施，有的學者甚至還直截了當地對檢察機關有沒有幫教權提出質疑（北京大學法學院教授陳瑞華就認為檢察機關無權以幫教為名，在暫緩期限內保留起訴權）①。可見，這種突破法律規定的改革，使得檢察改革效果大打折扣。

筆者認為，討論檢察改革，首先要端正改革觀。從黨的十五大、十六大兩次報告來看，檢察改革應當是一種漸進的改革，而不是激進的改革，既不是體制的自我完善，也不是變法，而是一種制度創新。其次，要確立檢察改革的合理性問題。從檢察制度現行法律定位上看，其合理性現在沒有得到充分體現，但可以通過改革使它的合理性充分展現出來，當務之急首要的是確立現行檢察制度的現實合理性，而沒有必要一昧糾纏現有檢察體制的不足問題；再次，要確立檢察改革的合法性問題。防止檢察改革變成各地檢察機關各自為政，造成檢察改革的不統一性和不連貫性的被動局面。

上述列舉的一些問題，僅是筆者對檢察改革的一些淺顯認識，。但是，在已往檢察改革探究過程中表現出來一些消極傾向，在今后我們推進檢察改革過程之中，作為基層檢察院必須予以高度重視，并認真加以克服。