政府績效評估職能定位交流

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遵循政府績效評估的職能定位和民主原則，是對政府績效有效管理的前提和基礎。這樣的前提和基礎旨在理清兩個基本問題：一是，在任何情況下，政府的職能總是有限的，一方面，對于政府自身來說，不能認為可以做任何的事情；另一方面，對于社會來說，也不能要求政府承擔所有的責任。二是，從歸根到底的意義上說，良好的政府績效究竟如何，應該得到人民的認可和認同。人民對于政府的擁護、支持和贊成，是政府良好績效的最為有力的說明。

政府績效評估既是政府內部管理的一個重要工具，在現代民主政治取向下，也是人民規范政府行為的重要手段。其基本的方法是，評估主體根據各級不同政府以及政府不同部門的職能定位，設定特定的政府績效評估體系，對政府的作為及其業績進行評估，以測定一定政府或者政府部門的管理水平和管理效率。

作為一個正面對著社會轉型以及政府變革的我國政府，開始將政府績效評估的理念和方法運用于政府管理領域，對于推進我國政府的改革，提高政府治理社會的水平，具有十分重要的意義。但是，鑒于我國政府的傳統基礎以及實現自身變革的使命，在設定我國政府的績效評估體系中，有兩個基礎性的問題特別需要引起足夠的重視。這兩個基礎性的問題就是：績效評估的職能定位與民主原則。

強調這樣兩個基礎性的問題，主要是因為：第一，從目前我國政府的實際運作狀況來看，政府職能轉變的任務尚未完成，尤其是，如何按照構建社會主義和諧社會的要求來實現政府職能的轉變，其任務十分艱巨。第二，根據我們黨關于政治體制改革的一貫主張，推進政治體制改革一向是而且在以后更加是我們推進全面改革的重要任務。而隨著政治體制改革的深入，政府價值、政府導向、政府與社會的關系等等一系列的重大問題都將發生一些變革并趨于完善，而這種變革趨于完善將直接影響到對政府績效的管理。第三，如果不從一些基礎性的問題出發來思考并設定對于政府的評估體系，那么不僅不能有效地規范政府的行為，而且對于政府的發展從而對于社會的發展還會帶來不利的影響。

政府績效必須以其準確的職能定位為基礎

改革開放以來，有目共睹的是，我國經濟體制改革和經濟發展在政府主導下取得了巨大的成就，尤其是，政府的財政收入大幅度增長，政府做成了很多宏大的事情。在這種情況下，各級政府及其官員似乎又開始滋生政府“無所不能”的心態。于是，盡管我國已經初步建成了社會主義市場經濟的體制，政府職能也由此而發生了一些實質性的變化，但是，那種“全能政府”的傳統和慣性普遍存在于政府文化之中。在這種情況下，一些地方政府所設定的政府績效評估體系就難以擺脫這種“全能政府”的影響。

從嚴格意義上說，政府的業績與成效，是政府存在及活動過程之中通過發揮其功能和作用而取得的成果。在這里，需要遵循的一個必然的邏輯是：業績和成效是建立在其準確的職能基礎之上的。只有在解決了政府是什么、應該干什么以及不能干什么的基礎上，才能談得上其績效問題。

在人類的政治發展進程中，有關政府角色和職能的問題一直是思想家討論的熱點。根據傳統的政治理論，在關于政府角色和職能的問題上，一般有如下三點共識：一是，政府是社會公共權力的主體，以履行公共事務的管理為其基本職能。而所謂公共事務，主要是指維系公共安全和公共秩序范圍內的事務，本質上是指社會個人不能管、不愿管、也管不好的那些事務；與此相適應，過多地增加政府的職能，將會使政府的權力過度擴張從而使人民的權利受到侵犯，并直接間接地影響到社會的健康發展。二是，政府執掌的是一種受托的權力，其職能的范圍及其行使受到委托人即人民的制約。三是，一個好的政府應該以維系社會公平和正義、促進社會的善業和人民的道德發展為其基本職責。這種政府職能的一般范圍和使命，正是由政府自身的性質所決定的。恩格斯在其名著《家庭、私有制和國家的起源》中明確指出，國家的權力是一種公共權力，它“凌駕于社會之上”，其基本的職能正是憑借其這種公共性的權力，協調社會矛盾，緩和社會沖突，將社會保持在“秩序”的范圍之內。

從這樣的角度看問題，盡管近年來的一些研究注意到了政府的績效問題，并且也制定了一些關于政府績效的指標體系，但是很顯然對于上述的原則關注不夠。其根本的原因，就是沒有從政府職能定位的角度來研究政府的績效問題。長期以來，我們一向有一種“政府萬能”的理論和實踐傳統，盡管由于市場經濟體制改革提出了政府職能轉變的問題，但是在理論和實踐上至今沒有能夠解決政府的性質及其職能的根本問題。乃至于到目前為止，政府依然有一種“無所不管”、“無所不能”的思維慣性和行為慣性。

這種傳統的思維慣性和行為慣性，不僅影響到政府職能的準確定位，影響到政府及其官員的行為，而且同樣也反過來影響到社會成員對于政府的認知和評價。尤其是，在將社會發展的正效應歸于政府績效的同時，社會往往也把社會發展進程中所發生的一些問題歸于政府的作為或不作為。這種情況在實際上又導致了政府的負荷日益加重，以及政府職能的不斷擴張。

另一方面，恰恰是有一些傳統上公認為是政府職能和責任的領域，我們的政府尚沒有引起高度的重視，因為沒有能夠引入政府績效的范圍。譬如說，社會秩序和道德風尚問題等等。由此我們不可回避這樣的嚴峻現實：在GDP逐年增長的情況下，社會秩序、兩極分化、人倫關系、道德風尚等等的狀況卻越來越成為當下的關注熱點，甚至也越來越成為影響社會和諧發展的重要因素。

政府績效的評估權最終在于人民

政府績效的評估權最終在于人民，即如鄧小平同志所說，要以人民“擁護不擁護、支持不支持、贊成不贊成”為準則。

在現有的政府績效評估工作中，基本上是一種政府的內部管理手段，即評估主體是政府自身，除了一定的政府有一些自我評估以外，一般是上一級政府評估下一級政府。同時，在政府績效評估中，也偶有一些通過社會評估的某種機制來對政府的專項工作進行評估的方法。

從歸根到底的意義上說，一個具體的政府或政府部門是否有績效、到底有多大的績效，其最有發言權或評價權的只能是人民。古希臘思想家亞里士多德在談到對于不同政體的評價時就曾說過，對一桌菜肴好壞的評價權應該在于食客而不是廚師，對一座房屋好壞的評價權在于住戶而不是建筑師。這個道理也應該成為我們今天對于政府績效評估的一個基本原則。人民具有對于政府績效的最終評估權，是現代民主政治的基本要求。誠然，不同層次、不同地方甚至不同部門的政府應該具有關于其績效的不同要求，但是對于任何政府的績效都應該遵循這樣的評價原則，那就是：政府及其部門的作為和效果是否得到了最大多數人民的認可和贊同。通過人民群眾對于政府及其部門之績效的認可和贊同的評價機制，既可以非常直接地將政府及其部門的行為規范在正確的宗旨范圍之內，也可以非常客觀地對政府及其部門的績效作出公正合理的評價。

政府績效評估的“政治賬”與“經濟賬”

從政府績效評估的民主原則看問題，政府及其部門的績效還應該始終與成本相聯系，離開了成本談績效，這是毫無意義的。現代民主政治條件下的政府非常注重政府管理的成本意識，用我們的話語來說，政府管理既要算“政治賬”，也要算“經濟賬”。在這個意義上就是說，縱然一個政府或者政府部門干出了許許多多的光輝業績，但是如果其花費了很大很大的成本和代價的話，也不能視為其有良好的績效。而且，這個所謂成本和代價既包括了有形的錢財等等成本，也包括了無形的精神成本和社會成本。

傳統的政府管理與企業管理具有重要的差別，尤其明顯的區別是，企業管理以盈利作為其行為的宗旨，而政府管理不能以是否盈利作為其行為的或者是制定政策的依據。盡管現代的政府管理并沒有改變其公共管理的性質，因而依然以其非盈利性政策目標為其行為的依據，但是，現代政府管理也已經越來越注重其管理的成本問題。

當然，政府績效與成本的問題本身是一個非常復雜的概念。譬如說，僅就績效而言，究竟哪些方面的績效才體現為一個政府或一屆政府的執政之業績，或者是哪些成果和效率能夠反映這個時期或那個時期政府的績效，這本身是需要主觀設定的。通常來說，人均GDP的增長、公民政治權利與社會權利的實現程度、治安狀況與犯罪率、社會福利指數等等，都可以被視為政府及其官員的政績范疇。而執政的有形成本主要是指政府在一定時期執政所投入的人力和財力之總和。

需要說明的是，有的時候一定的執政主體在投入了一定的人力和財力以后，其“產出”的效率不一定能夠在短時間內能夠被認定。如在公共教育方面的投入，根據所謂“十年樹木、百年樹人”的說法，就很難對此作出關于效益的評估。諸如此類的問題說明，政府及其部門的績效評估體現出非常復雜的狀況。

遵循政府績效評估的職能定位和民主原則特別重要，可以說是對政府績效有效管理的前提和基礎。這樣的前提和基礎旨在理清兩個基本問題：一是，在任何情況下，政府的職能總是有限的，一方面，對于政府自身來說，我們不能認為可以做任何的事情；另一方面，對于社會來說，也不能要求政府承擔所有的責任。二是，從歸根到底的意義上說，良好的政府績效究竟如何，應該得到人民的認可和認同。就是說，人民對于政府的擁護、支持和贊成，是政府良好績效的最為有力的說明。

總而言之，如上所述，政府績效評估僅僅是政府內部管理的一種手段，要推進政府變革和發展，誠如同志在十七大報告中所指出的，還是要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。